Proposition de loi de simplification et d'amélioration de la qualité du droit

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. LA SIMPLIFICATION DU DROIT, oeUVRE UTILE OU « ILLUSION DANGEREUSE » ?

Votre rapporteur pour avis s'est interrogé sans a priori sur l'oeuvre de simplification du droit. Au terme de ses réflexions, il apparaît que celle-ci est une nécessité, notamment car il s'agit d'une exigence de nos concitoyens. Pour autant, la complexité du droit, si elle connaît des excès, en reste une caractéristique intrinsèque, ce qui conduit une partie de la doctrine à considérer la simplification du droit comme une « illusion dangereuse » ^{1 ( * )} .

A. LA SIMPLIFICATION DE NOTRE DROIT EST INDISPENSABLE

1. La complexité du droit constitue une préoccupation importante de nos concitoyens.

Votre rapporteur pour avis a pu faire l'expérience, au cours des derniers mois, de la complexité extrême du droit français . La réforme de la taxe professionnelle en a constitué la plus claire illustration : l'article du projet de loi de finances pour 2010 procédant à cette réforme comprenait en effet plus de 1 200 alinéas et plus d'une centaine de pages.

Lors de son intervention devant notre Haute assemblée dans le cadre du débat général sur les recettes des collectivités territoriales et la suppression de la taxe professionnelle, notre collègue Jean Arthuis, président de la commission des Finances, avait souligné le caractère très largement abscons de l'article concerné.

Si le législateur lui-même n'est pas apte à comprendre l'intégralité des textes qu'il examine, comment le simple citoyen peut-il faire face à la complexité du droit ? Comment par exemple, le maire d'une commune rurale peut-il appliquer la contribution économique territoriale, remplaçante de la taxe professionnelle, alors que son texte fondateur reste aussi difficilement compréhensible ?

Extrait du débat général sur les recettes des collectivités territoriales
et la suppression de la taxe professionnelle - Sénat, 19 novembre 2009

(...)

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances . En outre, ce texte vampirise quelque peu le contenu de ce projet de loi de finances pour 2010.

Troisièmement, je formulerai une remarque de forme, qui porte sur la rédaction de ce texte. Il compte 135 pages et plus de 1 200 alinéas, alors que celui qui créait la taxe professionnelle tenait en 3 ou 4 pages, selon les polices de caractères !

M. Pierre Hérisson . C'était avant ! ( Sourires. )

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances . Je ne résiste pas à la tentation de vous en lire quelques lignes pour les soumettre à votre attention. Il s'agit d'une partie - une partie seulement ! - des modalités de calcul de la dotation de compensation qui doit être versée au bloc communal à partir de 2011, car la citation complète serait trop longue. Le premier terme de la comparaison permettant d'établir si une collectivité a droit à une compensation comprend la somme « des compensations versées au titre de l'année 2010 en application des dispositions mentionnées aux I, II, III, IV et V du 9.2.5. de l'article 2 de la loi n° °°° du°°°°° précitée, ainsi que du montant versé pour l'année 2010 au titre de la compensation des exonérations prévues par les dispositions, dans leur version en vigueur au 31 décembre 2009, de l'article 1465 A, des 1 quinquies et 1 sexies de l'article 1466 A et de l'article 1466 C du présent code dans sa rédaction en vigueur jusqu'au 31 décembre 2010 ; diminuée de la diminution - vous conviendrez que cette formule mérite être soulignée ! ( Rires sur l'ensemble des travées. - Mme la ministre sourit ) - prévue en application du 1 du III de l'article 29 de la loi de finances pour 2003 (n° 2002-1575 du 30 décembre 2002), de la compensation prévue au D de l'article 44 de la loi de finances pour 1999 (n° 98-1266 du 30 décembre 1998) opérée au titre de l'année 2010, minorée du produit de la différence, si elle est positive, entre la base imposable de taxe professionnelle de France Télécom au titre de 2003 et celle au titre de 2010, par le taux de taxe professionnelle applicable en 2002 ». ( Exclamations amusées .)

M. Pierre-Yves Collombat . Où est le verbe ? ( Sourires. )

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances . Certes, il s'agit d'un court extrait, mais qui me semble révélateur du contenu de ces 135 pages. Madame la ministre, monsieur le ministre, voilà trois ans, le Conseil constitutionnel a censuré un travail d'orfèvre que le Sénat avait mis une journée entière - c'était un dimanche ! - à mettre en forme, parce qu'il estimait qu'il n'était pas lisible ou intelligible par un citoyen doté d'une capacité d'entendement ordinaire.

Au-delà de cet exemple ponctuel, la complexité extrême du droit a notamment été soulignée par le Conseil d'État dans son rapport annuel de 2006 , « Sécurité juridique et complexité du droit » : le Conseil relève par exemple que le code du travail comptait en 2006 2 000 pages, tandis que le code général des impôts comptait 2 500 pages et 4 000 articles législatifs et réglementaires.

Dans son rapport sur la présente proposition de loi, notre collègue député Etienne Blanc a cité en exemple le cas du contentieux sur les procédures collectives prévues par la loi de sauvegarde des entreprises : d'après les informations communiquées par la Cour de Cassation, 30 à 35 % du contentieux en la matière s'explique par l'inintelligibilité de certains éléments du texte ^{2 ( * )} .

Cette complexité a un coût :

- elle rend l'accès au droit complexe pour les citoyens : estimant que « la complexité croissante des normes menace l'État de droit » ^{3 ( * )} , le Conseil d'État s'est inquiété de l'existence d'une « fracture juridique » au sein de la population. Selon lui, « une partie de la population se trouve marginalisée par un droit devenu trop complexe tandis que d'autres acteurs s'accommodent de la complexité, voire l'exploitent à leur profit ^{4 ( * )} » ;

- elle nuit à la sécurité juridique indispensable au dynamisme des entreprises et pèse plus généralement sur la compétitivité de notre pays . Comme l'a souligné le Conseil d'État, « le droit, au lieu d'être un facteur de sécurité, devient un facteur d'inquiétude et d'incertitude » ^{5 ( * )} .

Comme le relevait notre collègue député Etienne Blanc en 2003, « la complexité du droit a un coût. Elle a un coût pour les citoyens qui doivent le connaître, le comprendre et faire valoir leurs droits. Elle accroît les risques d'inégalité et d'insécurité. Pour les pouvoirs publics, cette complexité présente un coût de gestion. Elle pèse sur la qualité et la lisibilité de l'action publique » ^{6 ( * )} .

Ces coûts ont été avancés comme justification de la mise en oeuvre d'une politique déterminée de simplification , le Gouvernement jugeant que « la complexité croissante de notre droit est devenue une source de fragilité pour notre société et notre économie. En effet, il devient de plus en plus long et difficile pour l'usager comme pour le juriste de connaître avec certitude les droits et obligations qui s'attachent à une situation particulière. Cette obscurité en elle-même regrettable dans un état de droit peut en outre constituer un obstacle à l'éventuelle implantation sur notre territoire d'investisseurs étrangers ^{7 ( * )} ».

C'est pourquoi les Français sont attachés à la simplification du droit : comme l'a souligné notre collègue Bernard Saugey, elle « répond (...) à une attente forte de nos concitoyens, déroutés par l'abondance et la complexité des normes, de nos entreprises, freinées dans leurs initiatives par la multiplicité des démarches administratives à accomplir, et des administrations publiques elles-mêmes conscientes que l'inflation des textes et leur insuffisante clarté nuisent à l'efficacité de l'action des pouvoirs publics et en augmentent sensiblement le coût » ^{8 ( * )} .

2. L'objectif à valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité du droit

Au-delà de l'importance de la simplification du droit pour nos concitoyens, le juge constitutionnel a souligné l'enjeu représenté par cette dernière dans plusieurs de ses décisions.

Examinant la conformité à la Constitution de la loi du 16 décembre 1999 ^{9 ( * )} , le Conseil Constitutionnel a affirmé que les mesures de simplification et de codification du droit répondent à « l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité du droit » ^{10 ( * )} .

Dans le fil du raisonnement qui l'a conduit à consacrer l'existence de cet objectif à valeur constitutionnelle, le Conseil a estimé que l'égalité devant la loi et la « garantie des droits » consacrées par la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 « ne seraient pas effectives si les citoyens ne disposaient pas d'une connaissance suffisante des règles qui leur sont applicables et si ces règles présentaient une complexité inutile ». Le non respect de cet objectif conduirait en outre à restreindre l'exercice des droits et libertés figurant également dans la Déclaration des droits de l'homme.

Extrait de la décision du Conseil constitutionnel n° 99-421 DC

(...)

13. Considérant, en deuxième lieu, que l'urgence est au nombre des justifications que le Gouvernement peut invoquer pour recourir à l'article 38 de la Constitution ; qu'en l'espèce, le Gouvernement a apporté au Parlement les précisions nécessaires en rappelant l'intérêt général qui s'attache à l'achèvement des neufs codes mentionnés à l'article 1 ^er , auquel fait obstacle l'encombrement de l'ordre du jour parlementaire ; que cette finalité répond au demeurant à l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi ; qu'en effet l'égalité devant la loi énoncée par l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et « la garantie des droits » requise par son article 16 pourraient ne pas être effectives si les citoyens ne disposaient pas d'une connaissance suffisante des normes qui leur sont applicables ; qu'une telle connaissance est en outre nécessaire à l'exercice des droits et libertés garantis tant par l'article 4 de la Déclaration, en vertu duquel cet exercice n'a de bornes que celles déterminés par la loi, que par son article 5, aux termes duquel « tout ce qui n'est pas défendu par la loi ne peut être empêché, et nul ne peut être contraint à faire ce qu'elle n'ordonnance pas » ;

(...)

Prise sous l'influence du droit européen et du droit communautaire, cette décision a été confirmée à deux reprises par le Conseil constitutionnel :

- en 2002, le Conseil a affirmé que « le principe de clarté de la loi (...) et l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité de la loi (...) imposent [au législateur], afin de prémunir les sujets de droits contre une interprétation contraire à la Constitution ou contre le risque d'arbitraire, d'adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques » ^{11 ( * )} ;

- saisi de la loi de 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit, le Conseil a confirmé sa jurisprudence de 1999 en reprenant exactement les mêmes termes ^{12 ( * )} .

Le Conseil constitutionnel a par ailleurs mis en pratique les principes qu'il a consacrés en censurant des dispositions jugées trop complexes .

Le dispositif de plafonnement des niches fiscales adopté par le Parlement dans le cadre du projet de loi de finances pour 2006 a ainsi été censuré, le Conseil jugeant notamment « qu'en matière fiscale, la loi, lorsqu'elle atteint un niveau de complexité tel qu'elle devient inintelligible pour le citoyen méconnaît en outre l'article 14 de la Déclaration de 1789 aux termes duquel : `` Tous les citoyens ont le droit de constater par eux-mêmes ou par leurs représentants la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée'' » ^{13 ( * )} .

---

* ¹ Jean-Marie Pontier, « La simplification, illusion dangereuse » , AJDA, 2005, p. 345.

* ² Rapport n° 2095 (XIII ^ème législature) fait au nom de la commission des Lois sur la proposition de loi de simplification et d'amélioration de la qualité du droit, Etienne Blanc, p. 31.

* ³ Conseil d'État, « Sécurité juridique et complexité du droit » , Rapport annuel 2006, p. 233.

* ⁴ Conseil d'État, Ibid. p. 273.

* ⁵ Conseil d'Etat, Ibid., p. 234.

* ⁶ Rapport n° 752 (XII ^ème législature) fait au nom de la commission des lois sur le projet de loi portant habilitation du Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures de simplification et de codification du droit, Etienne Blanc, p. 15.

* ⁷ Exposé des motifs du projet de loi portant habilitation du Gouvernement à prendre par ordonnances des mesures de simplification et de codification du droit.

* ⁸ Rapport n° 36 (2007-2008) fait au nom de la commission des Lois, Bernard Saugey, p. 9.

* ⁹ Loi n° 99-1071 du 16 décembre 1999 portant habilitation du Gouvernement à procéder, par ordonnances, à l'adoption de la partie législative de certains codes.

* ¹⁰ Décision n° 99-421 DC du 16 décembre 1999, Loi portant habilitation du Gouvernement à procéder, par ordonnances à l'adoption de la partie législative de certains codes.

* ¹¹ Décision n° 2001-455 DC du 12 janvier 2002, Loi de modernisation sociale.

* ¹² Considérant 5 de la décision n° 2003-473 DC du 26 juin 2003, Loi habilitant le Gouvernement à simplifier le droit.

* ¹³ Décision n° 2005-530 DC du 29 décembre 2005, Loi de finances pour 2006.