B. « L'ÉQUILIBRE FINANCIER » DE LA RÉFORME
Le Gouvernement propose un retour à l'équilibre des comptes du système de retraite en 2018.
Entre 2011 et 2018, le besoin de financement cumulé du système sera, selon les dernières hypothèses économiques, de 310 milliards d'euros .
Cette somme devrait être couverte à hauteur de :
- 40 % par l'Etat . Cette part paraît importante mais s'explique par le fait que les calculs du COR s'appuient sur le taux de cotisation de l'Etat en 2000, alors que ce taux a augmenté de 5,34 points entre 2000 et 2010 ;
- 31 % par les « mesures contributives » , c'est-à-dire les mesures tendant à solliciter les capacités contributives traditionnelles des cotisants d'un régime par répartition : modification de la durée d'assurance (mesures d'âge) et des taux de cotisation (mesures de convergences public-privé, basculement des cotisations chômage). L'impact de ces mesures doit toutefois être minoré par la prise en compte des dispositifs de solidarité ;
- 11 % par de nouvelles recettes fiscales et sociales ;
Ces trois blocs de mesures devraient ainsi garantir la couverture de 82 % des besoins de financement d'ici 2018. La dette accumulée entre 2011 et 2018 représenterait 18 % du total, soit 56,7 milliards d'euros 6 ( * ) . Cette somme devrait être reprise par la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES)et refinancée grâce à la liquidation progressive du Fonds de réserve des retraites 7 ( * ) (FRR).
Note : Mesures contributives = Mesures d'âge + mesures de convergence + Basculement cotisation chômage - mesures de solidarité
Source : commission des finances
1. La mobilisation des capacités contributives des générations actives
a) Les mesures d'âge, un levier privilégié (titre II du projet de loi)
(1) Age d'ouverture des droits et âge d'annulation de la décote
Le financement des systèmes de retraite par répartition peut être modifié essentiellement par la modification de quatre paramètres : l'âge de départ à la retraite, la durée de cotisation, le taux de cotisation, le niveau de pension.
La durée de cotisation a été au coeur de la réforme des retraites de 2003 . L'objectif de cette dernière a été en partie de stabiliser le ratio entre durée d'assurance et durée de retraite par une règle de partage des gains d'espérance de vie constatés. Selon l'Insee, l'espérance de vie augmente d'une année tous les dix ans. Cette année supplémentaire doit être pour les deux tiers consacrée à l'augmentation de la durée d'assurance. Concrètement cela signifie qu'une personne devrait travailler neuf mois de plus, tous les dix ans. A l'horizon 2020, il faudra donc cotiser 41,5 ans pour profiter d'une retraite à taux plein , si le schéma de la loi Fillon reste en place.
Le niveau de pension a dès le départ été exclu des piste de réflexion, la préservation du pouvoir d'achat des ménages étant une ligne directrice de l'action du Gouvernement actuel.
Compte tenu de ces préalables et du fait que la crise de financement du système de retraite est avant tout d'origine démographique, le présent projet de loi de réforme des retraites repose sur une augmentation de la durée d'assurance via le recul de l'âge de départ à la retraite.
Ainsi, l'âge d'ouverture des droits serait fixé à 62 ans pour les assurés nés à compter du 1 er janvier 1956 . Cette augmentation devrait être progressive à raison de quatre mois par an entre le 1 er juillet 2011 et le 1 er janvier 2016.
Parallèlement, afin d'optimiser les effets du recul de l'âge légal de départ à la retraite, le présent projet de loi prévoit de reculer de deux ans l'âge d'annulation de la décote, c'est-à-dire l'âge qui permet d'obtenir une pension à taux plein . Aujourd'hui fixé à 65 ans, l'âge d'annulation de la décote serait relevé progressivement entre le 1 er juillet 2016 et le 1 er juillet 2023 pour atteindre à cette date 67 ans .
Le tableau ci-dessous présente la montée en charge des deux dispositifs.
Le relèvement de l'âge d'ouverture des droits à la retraite et de l'âge de l'annulation de la décote
|
Date de naissance (né après) |
Age de départ avant la réforme |
Date de départ avant la réforme |
Décalage |
Age de départ après la réforme |
Date de départ après la réforme |
Annulation de la décôte |
Date d'annulation de la décote |
|
1 er juillet 1951 |
60 ans |
1 er juillet 2011 |
4 mois |
60 ans et 4 mois |
1 er novembre 2011 |
65 ans et 4 mois |
1 er novembre 2016 |
|
1 er janvier 1952 |
60 ans |
1 er janvier 2012 |
8 mois |
60 ans et 8 mois |
1 er septembre 2012 |
65 ans et 8 mois |
1 er septembre 2017 |
|
1 er janvier 1953 |
60 ans |
1 er janvier 2013 |
1 an |
61 ans |
1 er janvier 2014 |
66 ans |
1 er janvier 2019 |
|
1 er janvier 1954 |
60 ans |
1 er janvier 2014 |
1 an et 4 mois |
60 ans et 4 mois |
1 er mai 2015 |
66 ans et 4 mois |
1 er mai 2020 |
|
1 er janvier 1955 |
60 ans |
1 er janvier 2015 |
1 an et 8 mois |
60 ans et 8 mois |
1 er septembre 2016 |
66 ans et 8 mois |
1 er septembre 2021 |
|
1 er janvier 1956 |
60 ans |
1 er janvier 2016 |
2 ans |
62 ans |
1 er janvier 2018 |
67 ans |
1 er janvier 2023 |
|
Générations suivantes |
60 ans |
2 ans |
62 ans |
67 ans |
|||
Source : dossier de presse précité.
(2) L'impact sur les comptes du système de retraite
(a) Le rendement brut
Selon les chiffrages disponibles, les mesures d'âge permettraient de financer 24 % du besoin annuel de financement du système de retraite en 2015 et 44 % de celui-ci en 2018 . En conséquence, les « bornes d'âge » constituent le point nodal du schéma financier présenté par le Gouvernement.
Dans un contexte marqué par un débat sur le recul de l'âge d'annulation de la décote à 67 ans, votre rapporteur pour avis souligne l'impact de cette mesure sur l'équilibre financier de la réforme.
L'impact financier annuel des mesures d'âge serait le suivant :
Impact financier « tous régimes » des mesures d'âge
(en milliards d'euros 2008)
|
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
|
|
Solde avant réforme |
-32,8 |
-35,0 |
-36,5 |
-38 |
-38,6 |
-39,2 |
-40,2 |
-41,0 |
-42,2 |
-43,4 |
-44,8 |
|
Impact des mesures d'âge |
0,0 |
1,7 |
5,0 |
6,7 |
7,4 |
9,5 |
14,0 |
17,1 |
18,6 |
19,1 |
20,2 |
|
Impact Mesure « 62 ans » |
0,0 |
1,7 |
5,0 |
6,7 |
7,4 |
9,5 |
12,8 |
15,6 |
16,1 |
15,8 |
16,7 |
|
Impact Mesure « 67 ans » |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
1,2 |
1,5 |
2,5 |
3,3 |
3,5 |
|
Part des mesures d'âge (%) |
0 |
4,9 |
13,7 |
17,6 |
19,2 |
24,2 |
34,8 |
41,7 |
44,1 |
44,0 |
45,1 |
Source : Ministère du travail, de l'emploi et de la solidarité
Il convient de noter que, compte tenu de la montée en charge entre 2016 et 2023 du relèvement de l'âge d'annulation de la décote, les effets financiers de cette mesure sont sensiblement plus élevés après 2020 : ainsi en 2025, sur un impact global de 24 milliards d'euros, 7,5 milliards d'euros sont dus à la « borne » des 67 ans.
Votre rapporteur pour avis souligne la difficulté d'apprécier l'impact financier des mesures d'âge par régime. En effet, les projections par régime reposent sur des méthodes distinctes, ce qui aboutit à des différences qui ne sont pas négligeables à court terme .
En effet, en 2012 par exemple, la méthode projection du COR « tous régimes » indique que les mesures d'âge permettraient d'augmenter les ressources du système de retraite de 5 milliards d'euros, alors que les projections par régime laissent apparaître un surcroît de recettes de l'ordre de 2,8 milliards d'euros, soit un différentiel de plus de deux milliards d'euros. En 2017, soit un an avant le retour à l'équilibre du régime, cet écart serait de 3,5 milliards d'euros. Si votre rapporteur pour avis comprend qu'il puisse exister des différences de méthodologie et de périmètre, l'ampleur des écarts ne lui apparait pas justifiée. En effet, il note que :
- les régimes spéciaux ne sont pas concernés par les mesures d'âge dans un premier temps ;
- et que la CNAV, la fonction publique d'Etat (FPE), la CNRACL, les régimes complémentaires et les régimes agricoles, c'est-à-dire les régimes présentés dans le tableau, représentent plus de 90 % de la population active.
Impact financier des mesures d'âge par régime
(en millions d'euros)
|
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
|
|
CNAV |
252 |
1 113 |
2 104 |
3 620 |
4 519 |
5 457 |
6 630 |
8 379 |
8 691 |
9 078 |
|
Coût chômage FSV |
-4 |
-38 |
-71 |
-152 |
-181 |
-204 |
-239 |
-317 |
-304 |
-306 |
|
Fonction Publique d'Etat |
71 |
322 |
514 |
705 |
977 |
1 370 |
1 621 |
1 934 |
2 417 |
2 568 |
|
CNRACL |
40 |
201 |
332 |
453 |
624 |
866 |
1027 |
1228 |
1540 |
1631 |
|
AGIRC / ARRCO |
270 |
1 128 |
2 035 |
2 360 |
2 632 |
3 309 |
3 985 |
4 662 |
5 338 |
6 015 |
|
Salariés agricoles |
15 |
50 |
83 |
130 |
153 |
183 |
222 |
289 |
317 |
348 |
|
Exploitants agricoles |
14 |
62 |
104 |
165 |
196 |
224 |
257 |
318 |
321 |
324 |
|
Total |
658 |
2 838 |
5 101 |
7 281 |
8 920 |
11 205 |
13 503 |
16 493 |
18 320 |
19 658 |
|
Rappel impact « tous régimes » |
1 700 |
5 000 |
6 700 |
7 400 |
9 500 |
14 000 |
17 100 |
18 600 |
19 100 |
20 200 |
|
Ecart |
1 042 |
2 162 |
1 599 |
119 |
580 |
2 795 |
3 597 |
2 107 |
780 |
542 |
Source : Ministère du travail, de l'emploi et de la solidarité
(b) Le rendement net
Il convient de noter que certains dispositifs adoptés au titre de la solidarité intra-générationnelle viennent diminuer le rendement brut des deux mesures d'âge proposées. Il s'agit de :
- l'élargissement du dispositif de départ anticipé pour carrières longues aux personnes ayant commencé à travailler entre 17 et 18 ans . Cette mesure constitue, en termes financiers, la mesure de solidarité la plus importante présentée par cette réforme ;
Coût de l'élargissement du dispositif pour carrières longues *
(en milliards d'euros 2008)
|
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
|
|
Carrières longues |
-0,1 |
-0,3 |
-0,5 |
-0,7 |
-0,9 |
-1,1 |
-1,1 |
-1,3 |
-1,4 |
-1,6 |
* Le coût présenté intègre l'impact de la mesure de lissage adoptée par l'Assemblée nationale.
Source : Ministère du travail, de l'emploi et de la solidarité
- l'extension de la période transitoire permettant, pour les agents qui au 1 er janvier 2011 sont à moins de cinq ans de l'âge d'ouverture des droits, de continuer à bénéficier du dispositif de départ anticipé des parents de trois enfants . Selon les informations communiquées, la modification adoptée par l'Assemblée nationale, à l'initiative du Gouvernement, représenterait un coût cumulé de l'ordre de 4,3 milliards d'euros à l'horizon 2020, et 3,9 milliards d'euros d'ici 2018.
Impact financier annuel de la fermeture du dispositif
de départ
anticipé pour les parents de trois enfants ayant
quinze années de service
(en milliards d'euros 2008)
|
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
|
|
Économie liée à la fermeture du dispositif * |
0,1 |
0,2 |
0,4 |
0,6 |
0,6 |
0,9 |
0,9 |
0,9 |
0,9 |
0,9 |
|
Coût de l'extension de la période transitoire ** |
-0,2 |
-0,5 |
-0,5 |
-0,6 |
-0,6 |
-0,5 |
-0,3 |
- 0,3 |
-0,3 |
-0,1 |
|
Impact financier |
-0,1 |
-0,3 |
-0,1 |
0,0 |
0,0 |
0,4 |
0,6 |
0,6 |
0,6 |
0,8 |
* Mesure proposée dans le projet de loi initial
** Mesure adoptée à l'Assemblée nationale
Source : commission des finances
Les autres mesures, actuellement inscrites dans le texte au titre de la solidarité, susceptibles de remettre en cause l'impact des mesures d'âge n'ont pas d'influence a-priori sur l'équilibre financier de la réforme.
En effet, le coût du nouveau dispositif de départ anticipé au titre de la pénibilité serait financé par les entreprises via une cotisation spécifique des entreprises au titre de la branche AT-MP, y compris la mesure concernant les agriculteurs, dont le coût devrait être de 40 millions d'euros.
Notons enfin que le dispositif concernant les titulaires sans droit n'a pas d'impact financier sur le système de retraite car il s'agit d'un transfert financier entre régimes.
b) L'augmentation de l'effort contributif des fonctionnaires (titre III projet de loi)
L'article 21 du présent projet de loi propose d'aligner le taux de cotisation des fonctionnaires sur celui des salariés. La convergence de l'effort contributif des salariés du secteur privé et de celui des fonctionnaires devrait se traduire par une augmentation progressive du taux de cotisation de ces derniers de 2,7 points, à raison de 0,27 point par an entre 2011 et 2020 .
Une fois la montée en charge de la mesure opérée, soit en 2020, les recettes supplémentaires seraient de l'ordre de trois milliards d'euros par an. Au-delà de cette date, l'évolution de ce montant serait fonction de la masse salariale et des taux de cotisation en vigueur dans le secteur privé . En effet, il convient de souligner que le présent projet de loi ne fixe pas nominalement le taux de cotisation des fonctionnaires mais précise que celui-ci « tient compte » des taux de cotisations des salariés relevant de la CNAV et des régimes complémentaires obligatoires, pour la partie de leur rémunération inférieure au plafond.
Aux termes de l'étude d'impact qui accompagne le présent projet de loi, l'alignement proposé représentera en moyenne, pour une rémunération mensuelle de 2.000 euros, un surcroît de cotisation de six euros par mois et par agent pendant dix ans
A cette mesure symbolique, s'ajoutent notamment la révision des modalités d'attribution du minimum garanti et la suppression du dispositif de départ anticipé des parents de trois enfants après quinze années de service. Ces mesures seront décrites ultérieurement.
Impact financier annuel des mesures de convergence
(en milliards d'euros 2008)
|
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
|
|
Taux de cotisation |
0,3 |
0,6 |
0,9 |
1,1 |
1,4 |
1,8 |
2,1 |
2,4 |
2,7 |
3,0 |
|
Départ anticipé * |
-0,1 |
-0,3 |
-0,1 |
0,0 |
0,0 |
0,4 |
0,6 |
0,6 |
0,6 |
0,8 |
|
Minimum garanti |
0,0 |
0,2 |
0,3 |
0,4 |
0,5 |
0,6 |
0,7 |
0,8 |
0,8 |
0,9 |
|
TOTAL |
-0,2 |
0,5 |
1,2 |
1,5 |
1,9 |
2,8 |
3,4 |
3,8 |
4,1 |
4,7 |
* L'impact présenté intègre l'impact de la mesure adoptée par l'Assemblée nationale.
Source : Ministère du travail, de l'emploi et de la solidarité
Au total, les mesures de convergence public-privé devraient couvrir 4,8 % des besoins de financement en 2015 et 8,7 % en 2018.
c) Le basculement des cotisations chômage
(1) Un dispositif déjà envisagé en 2003
Le Gouvernement a réaffirmé l'objectif fixé en 2003 d'un basculement dès que possible de cotisations entre la branche vieillesse et le régime d'assurance chômage. Lors de la réforme des retraites adoptée en 2003, la hausse des cotisations vieillesse devrait être compensée à due concurrence par une baisse des cotisations chômage, rendue possible par la diminution du taux de chômage. Le COR avait en effet retenu, dans son scénario de référence, un taux de chômage de 4,5 % à partir de 2010 qui n'était pas spontané, mais supposait que des actions structurelles ainsi qu'une politique de l'emploi volontariste soient menées.
La survenance de la crise économique et financière fin 2008 a empêché la réalisation de ce scénario. En effet, le résultat financier de l'assurance chômage est par définition procyclique : une croissance économique élevée augmente les recettes de l'UNEDIC et diminue les dépenses d'allocation chômage. Inversement, en période de crise, les recettes de l'UNEDIC sont réduites alors que les dépenses de prestation augmentent.
(2) Un pari raisonnable ?
Dans le cadre du scenario retenu par le Gouvernement, le chômage s'établirait à 7,7 % en 2015 et 5,7 % en 2020. Cette diminution du taux de chômage rendrait possible une mobilisation des excédents de l'Unedic. Le niveau de cette mobilisation a toutefois été modifié entre juillet et septembre.
Initialement, le basculement débutait progressivement à raison de 400 millions d'euros en 2015, puis un milliard en 2018 et 1,4 milliard d'euros en 2020. Le scenario actuellement retenu envisage un basculement nettement plus important, puisqu'à l'horizon 2018, serait 6 milliards d'euros qui seraient transférés, au lieu de 2,8 milliards d'euros initialement. Est-ce un pari raisonnable ?
Basculement envisagé des cotisations chômage
(en milliards d'euros)
|
Basculement Unedic |
2011 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
|
Prévisions Juin - Juillet |
0,0 |
0,4 |
0,6 |
0,8 |
1,0 |
1,2 |
1,4 |
|
Prévisions Septembre |
0,0 |
0,6 |
1,2 |
1,8 |
2,4 |
3,1 |
3,3 |
Source : d'après les données du ministère du travail, de l'emploi et de la solidarité
A la demande du secrétariat du Conseil d'Orientation des Retraites, la direction générale du Trésor a réalisé des projections de la situation financière de l'assurance-chômage à horizon 2050 sur la base des trois scénarios économiques retenus pour les projections financières des retraites. Selon les résultats de l'étude, quel que soit le scenario considéré, le solde de l'assurance-chômage deviendrait excédentaire au milieu des années 2010 et continuerait de s'accroître ensuite pour représenter de 0,2 à 0,7 point de PIB par an à l'horizon 2050.
Selon l'étude, « la situation financière (soldes cumulés) deviendrait créditrice à l'horizon 2020, une fois les déficits cumulés apurés . Cette situation conduirait, dans [la] maquette, à l'accumulation par l'UNEDIC d'un capital important, en l'absence (peu probable) de mesures de baisse de cotisations ou de hausse de dépenses, qui pourrait générer à terme des revenus financiers non négligeables. Le solde primaire (hors revenus financiers) resterait à moyen terme stable en part du PIB, de 0,1 à 0,4 point de PIB par an selon les scénarios. En revanche, le solde total et la situation financière suivent des trajectoires croissantes. Les perspectives financières de l'assurance-chômage d'ici à 2050 dans le cadre des scénarios choisis permettent ainsi, sous les hypothèses retenues, d'envisager un ajustement à la baisse du taux de cotisation chômage. »
Si nul ne souhaite que le taux de chômage actuel reste constant jusqu'en 2020, votre rapporteur pour avis, compte tenu de l'expérience de 2003, reste relativement dubitatif (cf. infra ). Il relève par ailleurs que l'UNEDIC est un organisme paritaire et que les partenaires sociaux jouissent d'une autonomie de gestion. La baisse des cotisations chômage envisagée par le gouvernement pour gager la hausse des cotisations vieillesse nécessitera donc leur accord.
* 6 En euros constants 2008.
* 7 Cf. Avis n° 694 (2009-2010) relatif à la gestion de la dette sociale de Jean-Jacques Jégou.