LES TRAVAUX DE LA COMMISSION
Au cours de sa séance du jeudi 28 janvier 2010, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Louis Duvernois sur le projet de loi n° 582 rectifié (2008-2009) relatif à l'action extérieure de l'État .
En introduction, M. Louis Duvernois , rapporteur pour avis , a souligné que le projet de loi relatif à l'action extérieure de l'État constituait une étape décisive dans la mise en oeuvre d'une réforme ambitieuse de l'action culturelle extérieure. Il a indiqué que, sur ce texte, les commissions de la culture et des affaires étrangères avaient choisi de travailler dans un esprit de concertation. Ses propositions auront donc pour objectif de cadrer très précisément le projet de loi dans le sens des recommandations formulées par les présidents des deux commissions, MM. Jacques Legendre et Josselin de Rohan, dans leur rapport d'information de juin 2009.
Il s'est ensuite félicité de ce que le projet, en dépit de son aspect aride, comporte un certain nombre de dispositions-clés permettant la relance du dispositif français d'influence à l'étranger. Son titre I er procède ainsi à la création d'une nouvelle catégorie d'établissements publics, appelés « établissements publics contribuant à l'action extérieure de la France ». Conformément aux recommandations du rapport d'information précité, le texte maintient la création, au sein de cette nouvelle catégorie, de deux agences : une agence pour l'action culturelle extérieure par transformation de l'association CulturesFrance en établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC), et une agence pour l'expertise et la mobilité internationales par fusion de l'association EGIDE et des groupements d'intérêt public CampusFrance et France Coopération Internationale (FCI) au sein d'un seul et même EPIC.
Toutefois, un certain nombre de questions fondamentales restant en suspens, il a annoncé qu'il proposerait à la commission une réécriture sensible du titre premier, afin notamment de clarifier les conditions du pilotage stratégique de ces deux agences, leurs périmètres d'intervention respectifs ainsi que leurs relations avec les ambassades et le réseau culturel à l'étranger.
S'agissant des règles constitutives de cette nouvelle catégorie d'établissements publics, il a insisté sur la nécessité en particulier :
- d'introduire le principe de la conclusion impérative de contrats d'objectifs et de moyens entre l'État et chacun de ces établissements et de leur transmission aux commissions compétentes des assemblées parlementaires ;
- de préparer la mise en place de liens fonctionnels entre ces établissements et le réseau diplomatique, et notamment le réseau culturel ;
- d'augmenter le nombre des parlementaires présents au conseil d'administration de ces établissements afin d'assurer une meilleure représentativité tant des différentes commissions parlementaires compétentes que des différentes sensibilités politiques ;
- de garantir très clairement la pérennité du financement public de ces établissements en affichant la responsabilité de l'État dans ce domaine.
Le chapitre II du projet de loi procède à la création, au sein de cette nouvelle catégorie des établissements publics contribuant à l'action extérieure de la France, d'un établissement public à caractère industriel et commercial pour l'expertise et la mobilité internationales. A cet égard, M. Louis Duvernois , rapporteur pour avis , a estimé indispensable :
- de préciser son périmètre d'intervention, à savoir le développement de la mobilité internationale tant des étudiants, des chercheurs que des experts, la valorisation de notre système d'enseignement supérieur à l'étranger, et la promotion de l'expertise française ;
- de veiller à ce que l'agence opère en concertation avec les multiples organismes publics et privés déjà présents sur le marché fortement concurrentiel de la mobilité internationale ainsi qu'avec les établissements d'enseignement supérieur dont l'adhésion à ses démarches est indispensable au succès de la réforme.
S'agissant de la tutelle de cet opérateur, il a indiqué que plusieurs options demeuraient envisageables :
- soit confier la tutelle de la future agence au ministère des affaires étrangères et au ministère de l'enseignement supérieur, dans le prolongement de la situation qui prévaut à l'heure actuelle au sein de CampusFrance. Le maintien d'une tutelle partagée faciliterait, du reste, un réflexe de coordination étroite entre le réseau diplomatique, le siège de l'agence à Paris, le réseau des établissements d'enseignement supérieur et le réseau des centres régionaux des oeuvres universitaires et scolaires (CROUS) ;
- soit, en contrepartie d'une tutelle unique confiée au ministère des affaires étrangères, instituer un cadre de négociation interministérielle permanent, assorti d'instances consultatives auxquelles devraient participer tous les acteurs concernés par la mobilité universitaire et scientifique.
En l'absence d'arbitrage interministériel entre ces alternatives, M. Louis Duvernois , rapporteur pour avis, a proposé à la commission de ne pas anticiper sur les conclusions des discussions qui doivent se poursuivre, en espérant que la situation de la future agence soit rapidement clarifiée, si possible avant l'examen du projet de loi en séance plénière le 22 février 2010.
Il a également proposé de donner rendez-vous au Gouvernement, au plus tard trois ans après l'entrée en vigueur de la loi, pour la question du transfert à l'agence de la mobilité de la gestion des bourses destinées aux étudiants étrangers gérées par le Centre national des oeuvres universitaires et scolaires (CNOUS). Dans le souci d'une plus grande cohérence, l'ensemble des bourses destinées aux étudiants étrangers devrait être géré à terme par la future agence.
S'agissant des dispositions concernant la future agence chargée de la coopération culturelle, M. Louis Duvernois , rapporteur pour avis , a estimé judicieux :
- de confier la tutelle de l'agence culturelle au ministère des affaires étrangères, étant entendu que ses orientations seront définies conjointement avec le ministère de la culture ;
- de préciser son périmètre d'intervention, en insistant notamment sur ses responsabilités en matière de diffusion de la langue française à l'étranger, de diffusion de la culture scientifique et de promotion du patrimoine cinématographique et audiovisuel français ;
- de consacrer en particulier les responsabilités de la future agence en matière de formation professionnelle des personnels culturels en poste à l'étranger. À ce titre, elle devrait être associée à la politique de recrutement, d'affectation et de gestion des carrières de ces personnels. Il s'agira d'une première étape préalable au rattachement effectif du réseau culturel au plus tard dans trois ans ;
- de prévoir que l'établissement opère en concertation étroite avec les organismes compétents dans ces domaines, comme Unifrance pour le cinéma par exemple, mais aussi et avant tout avec les Alliances françaises ;
- de prévoir la mise à disposition au profit de l'agence culturelle des moyens du réseau diplomatique, et donc du réseau d'établissements culturels à l'étranger.
En ce qui concerne le rattachement du réseau culturel à l'agence culturelle, il a rappelé que les modifications évoquées précédemment devraient permettre de garantir la possibilité d'une telle opération, le cas échéant en procédant à des expérimentations préalables. Ainsi, il a proposé que, au plus tard trois ans après l'entrée en vigueur de la loi, le Gouvernement soumette à la représentation nationale les modalités de ce transfert et les résultats des expérimentations conduites en ce sens.
Avant cette date, un certain nombre de décisions devant être prises par voie réglementaire pour mettre en place l'agence culturelle et articuler ses relations avec le réseau culturel, il a jugé utile d'instituer un comité de suivi associant les parlementaires au contrôle de la mise en oeuvre de la loi.
Sous réserve de l'adoption de ces amendements, M. Louis Duvernois, rapporteur pour avis, a proposé à la commission de donner un avis favorable à l'adoption du projet de loi relatif à l'action extérieure de l'État.
Bien que convaincu de l'opportunité que représente la création d'une agence pour la relance du dispositif d'action culturelle à l'étranger, M. Yves Dauge a fait part de sa déception face au manque d'ambition caractérisant le projet de loi. La sécheresse du texte du Gouvernement, qui n'offre au final que le « service minimum » et ne s'appuie sur aucune stratégie, est probablement le résultat des résistances d'une administration excessivement conservatrice. Il a réaffirmé sa volonté d'accompagner et d'aider le ministre des affaires étrangères et européennes dans sa détermination à ressusciter un réseau culturel en quête d'un nouveau souffle et sur lequel pèsent encore les lourdeurs d'un appareil diplomatique qui n'a pas pris la pleine mesure des bouleversements de notre diplomatie culturelle.
Dans ces conditions, il a déclaré partager la très grande majorité des propositions du rapporteur pour avis, notamment en ce qui concerne la gouvernance des futurs établissements publics contribuant à l'action extérieure de la France, la meilleure représentativité de tous les acteurs concernés au sein de leurs conseils d'administration, ainsi que la mise en place de conseils d'orientation censés donner du contenu à la stratégie culturelle française à l'étranger.
Néanmoins, M. Yves Dauge a indiqué qu'il demeurait réservé sur le choix du statut d'EPIC, lui préférant la formule de l'établissement public à caractère administratif (EPA), qui permettrait de rassurer les personnels dont l'adhésion est indispensable à la bonne conduite du rattachement du réseau culturel à la future agence. Il a souligné, au demeurant, qu'il était possible pour les EPA de recourir au mécénat, comme l'illustre l'exemple de l'établissement public du Louvre qui a pu vendre sa marque à Abou Dhabi. S'agissant de la future agence culturelle, il conviendra d'en souligner la dimension non lucrative.
Enfin, il a rappelé que les commissions de la culture et des affaires étrangères avaient clairement acté le principe du rattachement du réseau culturel à la future agence chargée de la coopération culturelle. Il n'est donc pas envisageable que le statu quo perdure dans l'attente que la question soit reposée au cours des trois années à venir. Cette période devrait constituer, au contraire, une transition au cours de laquelle une série d'expérimentations pourraient être conduites dans le but de procéder, ensuite, au transfert de l'ensemble du réseau selon un calendrier échelonné.
Mme Françoise Laborde a indiqué que la plupart des amendements que son groupe déposerait iraient dans le sens des propositions du rapporteur pour avis. Elle s'est ensuite interrogée sur les tutelles respectives des deux agences qui devraient être clairement identifiées. Elle a souhaité que les tutelles soient suffisamment solides pour veiller au respect des orientations stratégiques qu'elles auront fixées ; dès lors, il serait judicieux que le ministère des affaires étrangères en délègue l'exercice à un secrétariat d'État aux relations culturelles extérieures. En outre, elle a considéré que les responsabilités en matière de formation professionnelle et de politique de recrutement étaient profondément liées et que, à ce titre, l'agence devait être associée pleinement à l'ensemble de la gestion des ressources humaines du réseau culturel. Enfin, elle s'est interrogée sur l'articulation des deux agences, culturelle et de mobilité, sur le terrain, à l'étranger.
Rappelant qu'il avait été, pendant de nombreuses années, rapporteur pour avis, des crédits de la francophonie, au nom de la commission, M. Jacques Legendre, président, a indiqué qu'il avait déjà eu l'occasion, à maintes reprises, de constater l'immobilisme de l'administration du ministère des affaires étrangères en matière de diplomatie culturelle. Il a rappelé que la commission de la culture militait depuis longtemps pour la mise en place d'un secrétariat d'État aux relations culturelles extérieures et à la francophonie, afin de donner du poids à ces problématiques au sein du Quai d'Orsay, notamment à l'occasion d'arbitrages budgétaires.
Compte tenu des dysfonctionnements de l'administration du ministère des affaires étrangères en matière de gestion des ressources humaines au sein du réseau culturel à l'étranger, les commissions de la culture et des affaires étrangères ont adopté une position unanime et résolument offensive en formulant des propositions concrètes. Elles ont souligné, en particulier, la nécessité d'une transparence et d'une objectivité accrues des critères de recrutement et d'un allongement de la durée d'immersion au sein du pays d'accueil, afin de mettre un terme à certaines situations aberrantes observées sur le terrain.
Ainsi, M. Jacques Legendre, président, a réaffirmé la volonté de la commission de la culture de soutenir une réforme ambitieuse de notre politique culturelle extérieure en donnant à la future agence les moyens d'agir à l'étranger, ce qui suppose de lui rattacher à terme le réseau de nos établissements culturels à autonomie financière à l'étranger.
M. Louis Duvernois, rapporteur pour avis, s'est déclaré déterminé à défendre le volontarisme de la commission de la culture et à refuser le statu quo. Il a souligné que les deux agences créées par le projet de loi avaient vocation à intervenir dans deux coeurs de métiers distincts, mais que leurs interventions à l'étranger seraient articulées sous l'autorité de l'ambassadeur qui représente le Gouvernement dans toutes ses composantes à l'étranger et, à ce titre, garantit la cohérence globale de l'action extérieure de l'État. Il a fait observer le paradoxe suivant : inventeur du concept de diplomatie culturelle dans la deuxième moitié du XIX e siècle, notre pays fait preuve aujourd'hui d'un attentisme surprenant compte tenu de l'activisme déployé par nos concurrents étrangers dans ce domaine.
La commission a ensuite procédé à l'examen des amendements proposés par le rapporteur pour avis sur le projet de loi :
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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Article 1 er |
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M. Louis Duvernois rapporteur pour avis |
1 |
Précision de la spécialité de la nouvelle catégorie d'établissements publics. |
Adopté |
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M. Louis Duvernois rapporteur pour avis |
2 |
Rédactionnel |
Adopté |
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M. Louis Duvernois rapporteur pour avis |
3 |
Rédactionnel |
Adopté |
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M. Louis Duvernois rapporteur pour avis |
4 |
Principe de la conclusion impérative d'un contrat d'objectifs et de moyens avec l'État. |
Adopté |
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M. Louis Duvernois rapporteur pour avis |
5 |
Rédactionnel |
Adopté |
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M. Louis Duvernois rapporteur pour avis |
6 |
Mise à disposition au profit des établissements publics concernés des moyens du réseau diplomatique. |
Adopté |
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Article 2 |
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M. Louis Duvernois rapporteur pour avis |
7 |
Modification du nombre de parlementaires présents au conseil d'administration des établissements publics. |
Adopté |
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Article 3 |
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M. Louis Duvernois rapporteur pour avis |
8 |
Précision sur les ressources des établissements publics et garantie de la pérennité de leur financement public. |
Adopté |
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Titre I er - Chapitre II |
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M. Louis Duvernois rapporteur pour avis |
9 |
Dénomination du nouvel établissement public pour l'expertise et de la mobilité internationales. |
Adopté |
MM. Yves Dauge et Pierre Bordier ont exprimé des doutes quant à la capacité de la future agence de mobilité d'asseoir sa notoriété sur l'appellation « Agence française pour l'expertise et la mobilité internationales » qui paraît, à première vue, quelque peu aride. M. Yves Dauge a souligné que le groupement d'intérêt public CampusFrance avait réussi à solidement ancrer sa réputation à l'étranger en s'appuyant sur un label attractif.
Conscient du manque d'attrait d'une telle dénomination, M. Jacques Legendre, président, a néanmoins fait observer la nécessité de faire figurer dans le libellé de l'agence son identité française et sa responsabilité en matière d'expertise, notamment au niveau des appels d'offre internationaux. Il a rappelé que le label CampusFrance avait vocation à demeurer présent à l'étranger, au niveau des espaces CampusFrance placés auprès de nos services culturels à l'étranger.
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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Article 5 |
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M. Louis Duvernois rapporteur pour avis |
10 |
Amendement de coordination |
Adopté |
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M. Louis Duvernois rapporteur pour avis |
11 |
Garantir une unité de commandement à la tête de l'agence de la mobilité. |
Adopté |
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M. Louis Duvernois rapporteur pour avis |
12 |
Périmètre d'intervention de la future agence de la mobilité et caractère interministériel présidant à l'élaboration de sa stratégie. |
Adopté |
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M. Louis Duvernois rapporteur pour avis |
13 |
Amendement de coordination |
Adopté |
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Article additionnel après l'article 5 |
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M. Louis Duvernois rapporteur pour avis |
14 |
Création de deux instances consultatives auprès de l'établissement public pour l'expertise et la mobilité internationales. |
Adopté |
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M. Louis Duvernois rapporteur pour avis |
15 |
Rapport au Parlement sur le transfert de la gestion des bourses destinées aux étudiants étrangers du CNOUS à l'agence de la mobilité. |
Adopté |
M. Jacques Legendre , président , a souligné la nécessité de garantir la continuité de la chaîne de l'accueil des étudiants étrangers en France, en assurant, autant que faire se peut, une logique de guichet unique en matière de bourses au sein de la future agence de mobilité. Celle-ci devra ensuite s'appuyer sur les services du CNOUS s'agissant de leur hébergement et de l'organisation de leur participation à la vie étudiante.
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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Titre I er - Chapitre III |
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M. Louis Duvernois rapporteur pour avis |
16 |
Désignation de l'opérateur culturel sous le nom d' « Institut français » |
Adopté |
M. Louis Duvernois, rapporteur pour avis, a estimé que la récente proposition du ministre des affaires étrangères et européennes de nommer la future agence culturelle « Institut Victor Hugo » aurait pour effet contradictoire de lui donner un ancrage quelque peu passéiste qui ne correspond pas nécessairement à l'esprit d'une diplomatie culturelle prenant pleinement en compte l'apport des nouvelles technologies de la communication. En outre, cette appellation ne permettrait pas d'identifier clairement la vocation de l'agence de représenter l'image culturelle de la France à l'étranger. À ce titre, il a déclaré lui préférer l'appellation CulturesFrance permettant de bien identifier l'objet du futur établissement.
M. Yves Dauge a estimé que conserver le nom de « CulturesFrance » aurait pour conséquence d'adresser un signal pour le moins contradictoire à nos personnels culturels en poste à l'étranger, qui sont dans l'attente d'une véritable rupture dans la conduite de notre politique culturelle extérieure. Le choix d'un nouveau label permettrait d'afficher une volonté d'évolution.
Mme Colette Mélot a souligné la nécessité de ne pas faire figurer dans le nom de l'établissement le mot « agence », du fait de la dimension commerciale qui s'attache en général à ce terme.
M. Jacques Legendre, président, a fait observer que le débat sur l'appellation de la future agence culturelle était d'une importance particulière dans la mesure où il s'agit d'un instrument de communication auprès des publics étrangers. La dénomination de l'établissement doit donc permettre de bien identifier sa vocation, à savoir incarner à l'étranger le riche héritage culturel de notre pays. Le nom de « CulturesFrance » avait, du reste, le mérite de bien mettre en valeur cet objet. Si les consultations conduites par le Quai d'Orsay auprès de ses postes diplomatiques ont conclu que la personnalité de Victor Hugo était celle qui avait le plus de notoriété, choisir le nom d'un écrivain connu au détriment de celui d'un autre pourrait sensiblement compliquer le débat.
M. Yves Dauge a souligné la nécessité de choisir une appellation capable d'incarner le changement.
Citant les propos de M. Dominique Wolton, sociologue, sur la nécessité de ne pas changer des marques qui ont fait la preuve de leur efficacité, M. Jacques Legendre, président, a suggéré d'appeler la future agence culturelle « Institut français », dès lors que plusieurs de nos centres culturels prestigieux à l'étranger se nomment déjà ainsi. La commission s'est ralliée à cette dernière proposition.
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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Article 6 |
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M. Louis Duvernois rapporteur pour avis |
17 |
Tutelle de l'opérateur culturel confiée au ministre des affaires étrangères. |
Adopté |
M. Louis Duvernois , rapporteur pour avis , a rappelé que le recours à l'EPIC permettait le portage des contrats de droit privé de l'association CulturesFrance vers la nouvelle agence. Compte tenu de la précarité actuelle des contrats au sein de l'association, cette évolution représente une amélioration notable par rapport à la situation actuelle. Le Sénat avait approuvé à l'unanimité en février 2007 une proposition de loi ayant le même objet.
En revanche, la formule de l'EPA ne permet pas un tel portage. Le passage à un EPA suppose de mettre un terme à tous les contrats de droit privé, qui constituent la plupart des emplois de CulturesFrance aujourd'hui, et de ne recruter que des agents de droit public.
En outre, au-delà de ses missions de service public, la nouvelle agence assurera des activités de nature commerciale pour lesquelles elle sera rémunérée, comme les échanges d'ingénierie culturelle, ou encore la promotion sur les marchés étrangers d'artistes émergents.
M. Yves Dauge a indiqué que son groupe déposerait un amendement visant à faire de la future agence culturelle un établissement public à caractère administratif. Dans le cas où la formule de l'EPIC serait celle adoptée en dernier ressort, il a souligné la nécessité d'être suffisamment clair, en matière de mécénat, sur la dimension non lucrative d'un certain nombre d'activités de l'agence, le cas échéant en recourant à une double comptabilité, afin de lui permettre de bénéficier des dispositions communautaires relatives au statut de donateur européen.
Mme Marie-Agnès Labarre s'est également déclarée défavorable au recours à l'EPIC dans la mesure où la multiplication de ce type d'établissements s'accompagne en général d'un désengagement financier de l'Etat.
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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Article 6 |
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M. Louis Duvernois rapporteur pour avis |
18 |
Garantir une unité de commandement à la tête de l'établissement public pour l'action culturelle extérieure. |
Adopté |
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M. Louis Duvernois rapporteur pour avis |
19 |
Périmètre d'intervention de la future agence chargée de la coopération culturelle et linguistique et caractère interministériel présidant à l'élaboration de sa stratégie. |
Adopté |
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M. Louis Duvernois rapporteur pour avis |
20 |
Amendement de coordination |
Adopté |
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Article additionnel après l'article 6 |
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M. Louis Duvernois rapporteur pour avis |
21 |
Institution d'un conseil d'orientation stratégique en matière d'action culturelle extérieure. |
Adopté |
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M. Louis Duvernois rapporteur pour avis |
22 |
Rapport au Parlement sur le transfert de la gestion du réseau culturel à l'établissement public pour l'action culturelle extérieure. |
Adopté |
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M. Louis Duvernois rapporteur pour avis |
23 |
Mise en place d'un comité de suivi sur l'application du chapitre III du titre I er de la loi. |
Adopté |
Sous réserve de la prise en compte de ces amendements, la commission de la culture a donné un avis favorable à l'adoption du projet de loi relatif à l'action extérieure de l'État .