Projet de loi de finances pour 2010 : Écologie, développement et aménagement durables

N° 104

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010

Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 novembre 2009

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication (1) sur le projet de loi de finances pour 2010 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

TOME IV

^{ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT
ET AMÉNAGEMENT DURABLES}

Par M. Ambroise DUPONT,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jacques Legendre , président ; MM. Ambroise Dupont, Michel Thiollière, Serge Lagauche, David Assouline, Mme Catherine Morin-Desailly, M. Ivan Renar, Mme Colette Mélot, M. Jean-Pierre Plancade , vice-présidents ; M. Pierre Martin, Mme Marie-Christine Blandin, MM. Christian Demuynck, Yannick Bodin, Mme Béatrice Descamps , secrétaires ; MM. Jean-Paul Amoudry, Claude Bérit-Débat, Mme Maryvonne Blondin, M. Pierre Bordier, Mmes Bernadette Bourzai, Marie-Thérèse Bruguière, M. Jean-Claude Carle, Mme Françoise Cartron, MM. Jean-Pierre Chauveau, Gérard Collomb, Yves Dauge, Claude Domeizel, Alain Dufaut, Mme Catherine Dumas, MM. Jean-Léonce Dupont, Louis Duvernois, Jean-Claude Etienne, Mme Françoise Férat, MM. Jean-Luc Fichet, Bernard Fournier, Mme Brigitte Gonthier-Maurin, MM. Jean-François Humbert, Soibahadine Ibrahim Ramadani, Mlle Sophie Joissains, M. Philippe Labeyrie, Mmes Françoise Laborde, Françoise Laurent-Perrigot, M. Jean-Pierre Leleux, Mme Claudine Lepage, MM. Alain Le Vern, Jean-Jacques Lozach, Mme Lucienne Malovry, MM. Jean Louis Masson, Philippe Nachbar, Mme Monique Papon, MM. Daniel Percheron, Jean-Jacques Pignard, Jack Ralite, Philippe Richert, René-Pierre Signé, Jean-François Voguet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 13 ^ème législ.) : 1946, 1967 à 1974 et T.A. 360

Sénat : 100 et 101 (annexe n° 10 ) (2009-2010)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

L'examen du projet de loi de finances intervient dans une période de mutations pour les acteurs du développement durable.

Ces mutations se traduisent tout d'abord par une réforme des structures, tant au niveau du ministère que des services déconcentrés. Elles s'inscrivent dans la logique d'évolution législative liée au Grenelle, dont l'impact va être fort pour les collectivités, les professionnels, les territoires et finalement pour tous les citoyens.

Les crédits relatifs à la politique de la nature et des paysages figurent au sein de la mission « Écologie, développement et aménagement durables », dont le champ correspond à celui du « grand » ministère d'État de M. Jean-Louis Borloo, chargé de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer. Cette mission comprend neuf programmes, qui s'étendent des transports à l'énergie, de la sécurité routière à l'équipement, de l'urbanisme à l'aménagement du territoire, sans oublier, bien sûr, l'environnement stricto sensu...

Son poids financier global est conséquent, puisque cette mission représente 10,15 milliards d'euros en crédits de paiement pour 2010.

Votre rapporteur vous présentera les crédits du programme « Urbanisme, paysages, eau et biodiversité » puis vous livrera le fruit de ses réflexions sur le thème qu'il a retenu cette année : « Paysage et architecture ».

Après avoir abordé, l'an dernier, la question de l'affichage publicitaire extérieur dans le cadre de son avis budgétaire, il s'était vu confier une mission sur ce sujet par les secrétaires d'État successifs à l'écologie et à l'aménagement du territoire. Ses propositions ont été reprises dans le cadre de l'examen du projet de loi dit « Grenelle II », dont la commission de la culture s'était saisie pour avis. Ces amendements, adoptés à l'unanimité en séance publique, ont été les seuls à faire référence au paysage, notion qui fut la grande absente du Grenelle.

Votre rapporteur a souhaité, cette année, s'intéresser à la place du paysage dans la société.

I. LE PROGRAMME 113 « URBANISME, PAYSAGES, EAU ET BIODIVERSITÉ » : UNE PRIORITÉ À L'HEURE DE LA MISE EN oeUVRE DU « GRENELLE DE L'ENVIRONNEMENT »

A. UN BUDGET TRADUISANT LES ENGAGEMENTS DU GRENELLE

1. Une approche transversale et territorialisée du développement durable

Concernant l'évolution des crédits tout d'abord, votre rapporteur souligne la stabilité de la maquette budgétaire qui avait, après plusieurs modifications consécutives, fort heureusement vu apparaître la notion de paysage dans l'intitulé du programme. Une telle stabilité facilite évidemment l'analyse de l'évolution des crédits accordés à telle ou telle action, et donc une meilleure vision des priorités dans le domaine.

C'est d'ailleurs l'affirmation d'une vision transversale et territorialisée de la politique de développement durable qui se dégage de la lecture - pas toujours aisée - du projet annuel de performances.

Premier signe de cette stratégie : la poursuite de la réorganisation des services territoriaux du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer (MEEDDM), parallèle au mouvement opéré à l'échelon central. Au niveau régional, 21 directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) ont vocation à être créées, regroupant en métropole les anciennes DRE (directions régionales de l'équipement), DIREN (directions régionales de l'environnement) et DRIRE (directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement). Les 9 premières DREAL ont été créées début et mi-2009, 12 autres devant l'être début 2010. Les 4 dernières le seront au 1 ^er janvier 2011 en Guadeloupe, Martinique, Guyane et Réunion.

PRÉSENTATION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 113

Autorisations d'engagement
Numéro et intitulé de l'action		2008	2009	2010	Evolution 2009-2010 (%)
01	Urbanisme, aménagement et sites - planification	68 603 161	79 406 110	77 284 000	-2,68
02	Appui technique	-	-	-	-
07	Gestion des milieux et biodiversité	234 991 219	259 789 317	278 152 237	+7,07
Total		303 594 380	339195 427	355 436 235	+4,8
Crédits de paiement
01	Urbanisme, aménagement et sites - planification	69 103 161	77 106 110	75 784 000	-1,72
02	Appui technique	-	-	-
07	Gestion des milieux et biodiversité	233 017 855	254 304 895	272 752 815	+7,26
Total		302 121 016	331 441 005	348 536 815	+5,16

Source : commission de la culture à partir du des projets annuels de performance de la mission « Écologie, développement et aménagement durables » pour 2009 et 2010.

• Les crédits du programme 113 augmentent de 4,8 % en autorisations d'engagement (AE) et d'un peu plus de 5 % en crédits de paiement (CP) par rapport à 2009 : ils s'établissent, hors dépenses de personnel, à 355,4 millions d'euros en AE et 348,5 millions d'euros en CP, ce qui représente environ 3,4 % de l'ensemble des dotations de la mission . Ces crédits sont en très légère diminution (-73 000 euros) par rapport aux prévisions de l'évolution pluriannuelle annoncée en 2009.

Ce programme bénéficie par ailleurs de plus de 15 000 emplois (ETP) dont 14 430 relevant des services déconcentrés. La diminution par rapport à 2009 s'inscrit dans le prolongement des décisions issues de la RGPP (révision générale des politiques publiques) et correspond à la suppression d'environ 1 000 ETP dans le domaine de l'ingénierie concurrentielle, à laquelle se substitue une ingénierie ciblée sur les domaines métiers du Grenelle.

Le projet de budget traduit clairement la priorité accordée à la protection de l'environnement, conformément aux ambitions fixées dans le cadre du « Grenelle ».

2. Une présentation des crédits offrant une réelle « traçabilité » des mesures prises en application du Grenelle de l'environnement

Les engagements du Grenelle sont respectés avec des crédits en augmentation de 60 %. En effet, comme l'indique le tableau ci-après, 61 millions d'euros sont alloués, soit 24 millions de plus qu'en 2009 et 2 millions de plus que ce qui était initialement prévu pour 2010.

GRENELLE DE L'ENVIRONNEMENT
Crédits prévus en application de la loi « Grenelle I »

En millions d'euros (AE = CP)	Prévu/ouvert en LFI 2009	Prévu 2010	Ouverts PLF 2010	Articles de la loi du 3 août 2009
Urbanisme	5	5	7	7
Eau	10	10	9	27, 28, 30
Biodiversité	22	44	45	7, 20, 23, 24, 25, 26, 29, 30, 36
Total programme 113	37	59	61

Source : Projet annuel de performance de la mission « Écologie, développement et aménagement durables » annexé au projet de loi de finances pour 2010.

Ces crédits concernent notamment :

- l'urbanisme, les écocités (5 M€), les PLU intercommunaux valant PLH et PDU (1 M€), les ScoT exemplaires (0,5 M€), et les études (0,5 M€) ;

- l'eau, avec 4 M€ pour la protection du milieu aquatique contre l'émission de substances dangereuses prioritaires (PCB 2,5 M€, indemnisations des pêcheurs 1 M€ en partenariat avec le ministère de l'agriculture, substances émergentes 0,5 M€), pour 3,72 M€ les eaux littorales et la gestion intégrée des écosystèmes (IFREMER 1,71 M€, indicateurs biologiques 1,05 M€, réseaux de surveillance métropole et outre mer 0,96 M€) et pour 1,28 M€ l'adaptation au changement climatique ;

- la biodiversité, avec l'outre mer (12,02 M€), les réseaux d'aires marines protégées (10 M€), les aires et espèces protégées (8,6 M€), la trame verte et bleue (4 M€), l'observatoire de la biodiversité (3,78 M€), le Grenelle de la mer (3,6 M€), l'acquisition de 20 000 hectares de zones humides d'ici 2015 (2,5 M€), l'extraction outre mer (0,5 M€).

Par ailleurs, au delà de la contribution au Grenelle de l'environnement des personnels en place au MEEDDM, un maximum de 266 ETP sera créé par redéploiement pour renforcer les compétences nécessaires à l'application du Grenelle. Les grands thèmes de ces ouvertures d'ETP sont la ville durable, les bâtiments durables, la biodiversité, les aires et espèces protégées, les eaux et milieux aquatiques. Ces ETP seront attribués par programme et par région après dialogue de gestion, et sont décrits dans le programme 217.

B. LA PRIORITÉ DONNÉE À LA GESTION DES MILIEUX ET DE LA BIODIVERSITÉ

L'action 7 en faveur du maintien de la gestion des milieux et de la biodiversité regroupe 78 % des CP du programme, soit 272,7 millions d'euros . Cette budgétisation, en augmentation de 7 % par rapport aux CP de la loi de finances initiale de 2009, traduit effort sur la durée puisqu'elle intervient après une hausse de 10 % l'année précédente.

Cette action est structurée autour de 4 thématiques que sont l'eau, la mer et le littoral, la biodiversité et la sécurité d'approvisionnement des matières premières et la coopération minière. Elle vise ainsi la conservation et la gestion du patrimoine naturel.

1. Les objectifs de 2010, « Année internationale de la biodiversité »

Votre rapporteur tient à souligner les efforts réalisés en faveur de la biodiversité , comme cela avait été clairement affiché dans la programmation pluriannuelle 2009-2011 prévoyant une augmentation de 132 millions d'euros supplémentaires soit une hausse de 25 % chaque année, comme l'avait annoncé la secrétaire d'État chargée de l'écologie dès le mois de novembre 2008. Cet effort budgétaire intervient alors que l'année 2010 a été déclarée « année internationale de la biodiversité » par l'ONU et que la secrétaire d'État chargée de l'écologie a présenté au Conseil des ministres du 4 novembre 2009 une communication sur le plan d'action national.

Trois priorités, dont certaines feront l'objet d'un examen plus détaillé, sont affichées pour 2010 :

- les plans nationaux d'action pour la préservation des espèces animales et végétales menacées : 6,26 millions d'euros pour une plan de suivi voire de conservation de 131 espèces de faunes et de flore menacées dans les cinq ans (art. 23 de la loi Grenelle I). 16,8 millions d'euros sont prévus pour les 163 réserves naturelles nationales que votre rapporteur aborde avec plus de détail dans le présent avis. En outre, dans le cadre de la loi Grenelle I (art. 23), l'État s'est engagé à renforcer les moyens des gestionnaires de réserves en outre-mer et à ce que 2 % du territoire métropolitain fasse l'objet d'une mesure de protection forte dans les 10 ans, ce qui se traduira par un doublement du rythme de création des réserves, dont le financement est prévu à hauteur de 1,77 million d'euros ;

- le renforcement de la connaissance , avec la création d'un observatoire de la biodiversité (1,6 million d'euros, art. 25 du Grenelle I) et la mobilisation de 930 000 € complémentaires pour la biodiversité outre-mer. C'est ainsi un véritable inventaire du patrimoine naturel de l'État qui va être lancé, associant les collectivités volontaires et le grand public ;

- la mise en oeuvre des trames vertes et bleues dans les régions avec un budget de 4 millions d'euros (en application des articles 23, 24 et 29 du Grenelle I). Rappelons que ces trames visent à assurer une « continuité écologique » sur le territoire pour permettre aux espèces de circuler.

Votre rapporteur note également la mise en oeuvre des objectifs « mer et littoral » du Grenelle I, en cohérence avec les objectifs de la directive « stratégie marine » du 12 décembre 2007 et du livre bleu du Grenelle de la Mer de juillet 2009 : elle prévoit : la définition d'indicateurs et de zonages évaluant l'état des masses d'eau côtières, la production de données mesurant la qualité des eaux, ou la surveillance accrue de la qualité des cours d'eau se jetant dans la mer.

a) Espaces protégés : la poursuite de la réforme

Au titre des projets s'inscrivant dans le cadre de l'action n° 7, votre rapporteur souhaite évoquer le cas des espaces protégés qui constituent à ses yeux une priorité et pour lesquels il avait souhaité, l'an passé, que l'on n'oublie pas les moyens humains nécessaires à leur mise en oeuvre.

(1) Les parcs nationaux

(a) Des outils en expansion

Votre rapporteur rappelle que la superficie totale des 9 parcs nationaux est de 5 071 783 hectares dont 2,5 millions d'hectares de coeur ; 2,4 millions d'hectares en aires potentielles d'adhésion et 130 800 hectares en aires marines adjacentes, dont la répartition est indiquée dans le tableau ci - après.

PN	Création	Superficie du coeur de parc (ha)	Superficie aire optimale d'adhésion (ha)	Superficie aire marine adjacente (ha)
Vanoise	1963	53 513	143 637
Port-Cros*	1963	3 741	0
Pyrénées	1967	45 630	206 352
Cévennes	1970	91 268	230 110
Ecrins	1973	92 527	179 600
Mercantour	1979	67 645	146 500
Guadeloupe	1989	21 000	95 0000	130 800
Guyane	27 février 2007	2 027 700	1 363 900
Réunion	5 mars 2007	105 400	68 000

Source : réponses au questionnaire budgétaire, MEEDDM.

Votre rapporteur note que dans le cadre des décisions issues du Grenelle, le gouvernement s'est engagé à créer 3 nouveaux parcs nationaux :

- un parc national méditerranéen (arrêté de prise en considération du projet signé par le Premier Ministre le 30 avril 2009). La création sera effective en fin d'année 2010 ;

- un parc national forestier annoncé par le Premier ministre le 27 juillet 2009, les travaux devant commencer en cette fin d'année ;

- un parc national de zone humide , dont la localisation est en cours d'étude.

(b) Des moyens en augmentation pour accompagner cette dynamique

Les moyens accordés en 2008, 2009 et à venir sur 2010, en croissance , sont à mettre en relation avec les grands enjeux des prochaines années :

- la mise en oeuvre du contrat d'objectifs signé en février 2009 entre le MEEDDM et l'établissement public « Parcs nationaux de France » , identifiant des projets coordonnés à accompagner (au premier rang desquels les chartes) et des services communs à développer ;

- la finalisation de la mise en place des deux nouveaux établissements publics des parcs nationaux de la Guyane et de la Réunion sur la période 2010-2011 ;

- l'élaboration partenariale et l'adoption (après enquête publique) de la charte de chaque parc national , démarche animée par le président du conseil d'administration de chaque établissement public de parc national, supposant un nouvel état d'esprit et un savoir-faire à développer en matière de relations avec les collectivités territoriales et les autres partenaires locaux.

Les statuts des personnels sont très variés. Les établissements publics des parcs nationaux ont notamment fait appel depuis leur création et jusqu'en 2001, à des contractuels et à des détachements de fonctionnaires. Les établissements publics des parcs nationaux, de l'ONCFS et de l'ONEMA (ex CSP) disposent, depuis 2001, d'agents publics relevant de deux corps techniques : agents techniques de l'environnement et techniciens de l'environnement. La création des postes techniques de l'environnement (324 dans les parcs aujourd'hui) et la déprécarisation engagée depuis quelques années ont permis de réduire le recours aux contractuels afin de mieux installer les personnels dans leurs missions.

Les tableaux ci-après résument les moyens humains et budgétaires des établissements publics des parcs nationaux et de parcs nationaux de France :

	Établissements publics	ETPT
2008 (LFR - plafond d'ETP)	9 Parcs Nationaux + PNF	776
2009 (LFI- plafond d'ETP)	9 Parcs Nationaux + PNF	814
2010 (PLF- plafond d'ETP)	9 Parcs Nationaux + PNF	851

	Établissements publics concernés	AE	CP
2008 (LFR)	9 Parcs Nationaux + PNF	60 813 000 €	59 452 000 €
2009 (LFI)	9 Parcs Nationaux + PNF	65 300 000 €	66 000 000 €
2010 (PLF)	9 Parcs Nationaux + PNF	75 333 8090 €	74 504 205 €

Source : réponses aux questionnaires budgétaires MEEDDM

Les moyens alloués aux établissements publics des parcs nationaux sont en croissance, qu'il s'agisse des moyens humains (+ 37 ETP par rapport à 2009) ou des crédits de paiement (+8,5 millions d'euros soit +13 %). Votre rapporteur tient à saluer cet effort alors qu'il avait exprimé sa vive inquiétude à l'occasion du projet de loi de finances pour 2009, déplorant le manque d'équivalents temps plein (ETP) financés pour les réserves naturelles.

(2) Les parcs naturels régionaux

(a) La poursuite de projets sur le long terme

Il existe actuellement 10 projets de Parcs naturels régionaux (PNR) en cours d'étude . On peut envisager la création de 5 à 7 PNR d'ici 2020, les procédures étant très longues, ce qui porterait la superficie totale à 16 % du territoire métropolitain . Le total des crédits de paiement est en légère diminution dans le PLF 2010 par rapport à 2009 (8,5 millions d'euros au lieu de 8,9) mais les autorisations d'engagement ont augmenté (8,65 au lieu de 8,5 millions). Le budget moyen d'un PNR est de l'ordre de 2,35 millions d'euros.

L'État apporte chaque année une contribution financière spécifique aux PNR, qui est affectée pour partie à l'ingénierie environnementale déployée par les parcs au profit des collectivités territoriales et pour partie à des projets ciblés liés à la préservation de la biodiversité. Ces aides représentent environ 6 % du budget des PNR (7,90 millions d'euros environ en investissement et en fonctionnement). Ce soutien aux moyens d'ingénierie des PNR doit être maintenu, respectant ainsi les engagements pris dans le cadre des CPER 2007-2013. Un PNR, employant en moyenne 30 personnels permanents, représente une efficace capacité d'ingénierie spécialisée (écologie, urbanisme, paysage, tourisme, développement local) au service des collectivités territoriales et de la stratégie nationale pour la biodiversité.

Les PNR remplissent par ailleurs des missions ou conduisent des projets dans des domaines divers qui donnent lieu à d'autres financements de la part de l'État (tous départements ministériels confondus), pour un montant d'environ 4 %, ce qui porte à environ 10 % les financements totaux de l'État au sein du budget des PNR.

Les autres ressources proviennent des régions pour 44 %, des autres collectivités territoriales et partenaires membres du syndicat mixte (départements, communes, intercommunalités, chambres consulaires) pour 33 %, de crédits européens pour 5 % et de recettes propres (ventes de produits ou prestations, loyers...) pour 8 %.

L'État finance également la Fédération des parcs naturels régionaux de France (FPNRF) à hauteur de 650 000 euros, ce qui représente plus de 20 % de son budget.

(b) Le cas du parc naturel régional de Camargue

Votre rapporteur souhaite évoquer le cas du PNR de Camargue dont la procédure de révision de la charte avait été interrompue. D'après les informations transmises dans les réponses au questionnaire budgétaire, la signature, le 1 ^er juillet 2009, d'un protocole d'accord a en effet permis de régler en grande partie les questions qui restaient encore en suspens, relatives à l'apurement des dettes de la fondation et au transfert des biens immobiliers.

Ce protocole d'accord a été signé par le préfet de région, le parc, la fondation, le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres (CELRL) et l'agence régionale d'équipement et d'aménagement (AREA). Il prévoit notamment le remboursement par l'AREA du passif lié aux travaux de réhabilitation d'un bâtiment transféré au CELRL et mis à disposition du syndicat mixte du parc pour un montant de plus de 700 000 €, le transfert de la fondation au CELRL du mas du pont de Rousty, le siège du parc, ainsi que le versement d'une subvention de l'État à la fondation pour lui permettre d'apurer une partie de ses dettes (montant prévu de 112 078,40 €).

La loi a également prolongé le classement du parc jusqu'au 18 février 2011. La révision de la charte progresse de façon particulièrement satisfaisante, toujours d'après les informations transmises par le MEEDDM. Un projet de charte pour la période 2010-2022 a été soumis au ministère dans le cadre de l'avis intermédiaire en mai dernier. Ce projet a recueilli un avis globalement très positif de la part du ministère, ainsi que des organismes consultés (conseil national de la protection de la nature et fédération des parcs naturels régionaux de France). Un commissaire enquêteur a été désigné. L'enquête publique sur le projet de charte devait se dérouler à l'automne 2009, les collectivités territoriales devant être consultées début 2010. Le planning prévisionnel de révision de la charte, associé à l'état d'avancement du dossier, permet d'envisager un renouvellement de classement avant la fin de l'année 2010.

(3) Les parcs naturels marins

La création de 10 parcs naturels marins (8 en métropole et 2 en outre-mer), prévue par le plan d'action « mer » de la stratégie nationale pour la biodiversité , est un objectif qui a été formulé dans la note de doctrine pour une stratégie de création d'aires marines protégées, validée par le gouvernement en novembre 2007, puis confirmé par le gouvernement à travers les engagements du Grenelle de l'environnement (engagement n° 87) et du Grenelle de la mer. La croissance de moyens alloués aux PNM est illustrée dans le tableau suivant :

	Exécution 2008		LFI 2009		PLF 2010
	AAE	CCP	AAE	CCP	AAE	CCP
Subventions (K€)	7 900	7 900	14 710	15 430	18 230	18 530
Plafond ETP	62		77		89

Les procédures d'études et de création de quatre parcs naturels marins (CPNM) ont été lancées et devraient aboutir dans les années à venir. Il s'agit des projets de parcs de la Côte Vermeille, de Mayotte - qui devrait aboutir en tout début de l'année 2010 et pourrait concerner une partie importante de la ZEE autour de Mayotte, voire l'ensemble de celle-ci (environ 69 000 km²), des estuaires de la Somme, de l'Authie et de la Canche, et enfin de l'estuaire de la Gironde et des pertuis charentais.

(4) Les réserves naturelles nationales

La France compte au 31 août 2009, 163 réserves naturelles nationales (RNN) et 6 réserves naturelles de Corse représentant 2 834 341 ha sur terre et en mer , sachant que la  réserve naturelle des terres australes françaises représente à elle seule 2 270 000 ha (dont 1 570 000 ha marins).

Six réserves naturelles nationales ont été créées en 2008 et 2009 (au 31 août) : Etang de Saint-Paul (Réunion), Grotte et Pelouses d'Acquin-Westbécourt et Coteaux de Wavrans-sur-l'Aa (Pas-de-Calais), et Etangs du Romelaëre (Nord et Pas-de-Calais), Astroblème de Rochechouart (Haute-Vienne et Charente), Coteaux de la Seine (Val d'Oise et Yvelines), et Plaine des Maures (Var).

23 projets de création, d'extension ou de révision sont en cours d'instruction, après avis favorable de la commission des aires protégées du Conseil national de la protection de la nature (CNPN) .

Votre rapporteur note que, si le budget consacré aux RNN est en augmentation de 8,9 % par rapport à 2009 - ce dont il se réjouit -, il est souhaitable que soit étudiée l'intégration de la mission d'éducation à l'environnement dans la méthodologie d'évaluation des coûts de gestion. Les actions de sensibilisation à la biodiversité sont essentielles et devraient être envisagées de façon pérenne, tout comme la participation des RNN à la recherche.

b) La politique de l'eau

(1) L'objectif de surveillance de l'eau

Au titre de la politique de l'eau, l'action vise à assurer le « bon état » écologique des milieux aquatiques en liant préservation des milieux et satisfaction des divers usages de l'eau. Les usages de l'eau sont encadrés par la surveillance de l'équilibre quantitatif des ressources en eau et la police de l'eau, adossée à la simplification de la nomenclature des activités et ouvrages et des procédures d'autorisations. L'outil réglementaire constitue un des volets des plans de gestion en complément de l'action des agences de l'eau (interventions financières, système de redevance rénové). La rédaction des textes européens, le pilotage de la mise en oeuvre des directives, le rapportage à Bruxelles sont imputés sur cette action. Enfin, l'État pilote, via l'ONEMA, le système d'information sur l'eau, instrument du rapportage à Bruxelles.

La gouvernance dans le domaine de l'eau s'appuie sur l'organisation par bassin validée par la directive cadre et complétée par la loi sur l'eau et les milieux aquatiques du 30 décembre 2006. Les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) fixent par bassin hydrographique les orientations fondamentales d'une gestion équilibrée. Les schémas d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE) fixent au niveau des unités hydrographiques les objectifs généraux d'utilisation, de mise en valeur et de protection des ressources en eau et des milieux associés.

(2) Les agences de l'eau

Les 6 agences de l'eau, créées par la loi de 1964 et réformées par la loi sur l'eau et les milieux aquatiques de 2006, appliquent le neuvième programme d'intervention organisé par bassin et visant à soutenir les projets d'intérêt commun menés par les collectivités.

Le MEEDDM assure la tutelle de ces établissements publics administratifs qui ne reçoivent pas de crédit de l'État mais bénéficient des recettes de taxes affectées. Au total, 3 agences prévoient un résultat négatif :

- Rhône-Méditerranée et Corse (-37 M€)

- Adour-Garonne (-23 M€)

- Loire-Bretagne (-11 M€)

Les 3 autres agences prévoyant un résultat positif (Seine-Normandie, Rhin-Meuse, Artois-Picardie).

Les dépenses de fonctionnement des agences de l'eau se stabilisent en 2009 tandis que les dépenses de personnel continuent de progresser en raison d'une réorganisation de certaines agences (Adour-Garonne, Loire-Bretagne, Seine-Normandie) ayant opté pour un renforcement des effectifs de terrain.

Enfin on peut noter que 15 objectifs de performance ont été fixés dans chacun des domaines d'intervention des agences de l'eau. L'atteinte de ces cibles conditionne le niveau de la prime de performances collective des personnels.

L'ONEMA

L'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA) créé le 25 mars 2007, est l'héritier du conseil supérieur de la pêche, dont il a repris les missions de police de la pêche et de connaissance des populations de poissons en eau douce. Ces missions ont été complétées par des missions nouvelles relatives à la coordination et l'impulsion des actions de recherche et développement dans le domaine de l'eau en France et en Europe, à la mise en place du système d'information sur l'eau, et au financement de travaux d'investissement pour l'assainissement des eaux usées dans les département d'outre-mer (DOM.

Nature des liens entre l'ONEMA et le MEEDDM

Le MEEDDM assure la tutelle de l'ONEMA.

Le conseil d'administration de l'ONEMA est constitué de 32 membres : pour moitié, des représentants de l'État et des 6 agences de l'eau ; pour moitié, d'élus locaux et de représentants des usagers de l'eau ; membres du Comité national de l'eau, ainsi que du président de la Fédération de la pêche et de la protection du milieu aquatique.

Le contrat d'objectifs de l'ONEMA est en cours de signature. Les principaux indicateurs sont les suivants : respect du calendrier de déploiement des banques de données nationales du système d'information sur l'eau ; nombre d'initiatives de recherche et développement retenues au niveau national et européen ; taux de contrôle des conditions morphologiques des cours d'eau ; taux de contrôle des sites échantillonnés pour les poissons ; part des départements dotés d'une convention préfet-ONEMA-ONCFS permettant des plans de contrôle communs.

Le budget de l'ONEMA est alimenté par une contribution annuelle des agences de l'eau fixée à 108 M€ jusqu'en 2012 auxquels il convient d'ajouter le produit de l'accroissement de la redevance pour pollution diffuse introduit parla LFI pour 2009 (soir environ 23 M€ sur 2009-2011). Son plafond d'emplois pour 2009 est de 901 ETP.

Les principaux domaines d'activité de l'ONEMA sont les suivants :

- expertise, études et recherches (10 % de son budget) : l'ONEMA joue un rôle d'agence d'objectifs pour la recherche dans le domaine de l'eau et des milieux aquatiques ;

- systèmes d'information (32 % de son budget) : l'ONEMA coordonne la mise en place du système d'information sur l'eau, par un travail de rationalisation avec l'ensemble des acteurs disposant de réseaux de surveillance de l'eau, qui est une mesure phare de la RGPP au sein du MEEDDM.

L'ONEMA met également en oeuvre un système d'information sur les services publics et d'assainissement en liaison avec les collectivités locales, les associations de consommateurs et de protection de l'environnement, les entreprises de l'eau et les industriels, en s'appuyant sur les rapports du maire.

- police de l'eau et des milieux aquatiques (21 % de son budget) : l'ONEMA accorde une priorité à la lutte contre le braconnage organisé et à la protection des grands migrateurs. Il apporte des avis techniques sur les milieux aux services de police de l'eau et contribue notamment à la définition de plans de contrôles ciblés ;

- enfin, l'ONEMA assure une mission de solidarité avec les DOM-COM et la Corse. Il cofinance à ce titre des travaux principalement en matière d'assainissement, ainsi que des études. Les interventions au bénéfice des DOM-COM représentent 14 M€ par an et sont pour la plupart (80 %) contractualisées dans le cadre des contrats de projet État-région. Dans le cadre du plan exceptionnel d'investissements en Corse, il complétera les subventions de l'agence de l'eau à hauteur de 30 M€. L'ONEMA intervient également en appui technique des collectivités concernées par des opérations de restauration des milieux.

Source : projet annuel de performances, annexé au projet de loi de finances pour 2010

C. L'ACTION « URBANISME, AMÉNAGEMENT ET SITES » OU L'ILLUSTRATION D'UNE NOUVELLE ORIENTATION DANS L'UTILISATION DES CRÉDITS

Bien que moins importante en volume de crédits (elle totalise 75,8 millions d'euros , soit 21,7 % des CP du programme ), l'action 1 « Urbanisme, aménagement et sites - planification » mérite que l'on s'y attarde à double titre, tout d'abord parce qu'elle illustre parfaitement les engagements du Grenelle , mais aussi parce qu'elle est directement liée au sujet développé par votre rapporteur en deuxième partie de cet avis budgétaire.

En effet, cette action rassemble les crédits relatifs aux agences d'urbanisme, aux réseaux de professionnels intervenant dans les secteurs de l'urbanisme et de l'aménagement, et en enfin aux architectes-conseils (ACE) et paysagistes-conseils (PCE) de l'État.

1. Des priorités s'inscrivant dans la droite ligne du Grenelle

Votre rapporteur souhaite mettre l'accent sur le plan « ville durable », en écho à la première conférence nationale qui s'est tenue le 4 novembre 2009. Ce plan, qui bénéficie de 1,4 million d'euros, soit seulement 6 % des crédits « sites et paysages », vise à concrétiser les conclusions du Grenelle de l'environnement en matière d'urbanisme :

a) Les documents d'urbanisme exemplaires : l'exemplarité de la démarche

Dans le cadre de la mise en oeuvre des engagements du Grenelle de l'environnement, l'État a décidé de soutenir les collectivités s'engageant dans l'élaboration de documents d'urbanisme exemplaires (dont la définition est donnée dans le Grenelle II, articles 6 et 9), notamment des SCOT ^{1 ( * )} ainsi que des PLU ^{2 ( * )} intercommunaux valant PLH ^{3 ( * )} et PDU ^{4 ( * )} . Il s'agit de promouvoir des démarches expérimentales d'élaboration de documents d'urbanisme favorisant une approche intégrée des territoires et une meilleure prise en compte de l'environnement.

A ce titre, il est prévu de financer en 2010 les démarches préfigurant l'adoption de 10 nouveaux SCOT pilotes à hauteur de 1 million d'euros, soit environ 100 000 euros par site.

S'agissant des PLU intercommunaux, un financement de 500 000 euros est prévu, pour 20 EPCI bénéficiant d'une subvention de 25 000 euros chacun.

Un montant total de 1,5 million d'euros est ainsi demandé pour financer cette mesure. Votre rapporteur tient ici à souligner l'importance d'une réflexion relative à l'urbanisme réglementaire qui est une clé du développement durable et devrait faire l'objet d'une réflexion de fond au regard des enjeux liés au paysage et à l'architecture.

b) Eco-quartiers, Eco-cités : de nouvelles méthodes pour les villes

Il s'agit de deux démarches lancées le 22 octobre 2008 qui visent à réduire l'impact de l'urbanisme sur l'environnement : consommation d'eau et d'énergie, émission de gaz à effet de serre, matériaux polluants, chantiers toxiques...

(1) EcoQuartier : un engagement fort du Grenelle de l'environnement

Le Gouvernement a lancé le concours EcoQuartiers afin de rassembler les projets de qualité au sein d'un « club opérationnel », de les valoriser et de permettre la diffusion de bonnes pratiques.

L'appel à projets EcoQuartier vise à promouvoir des quartiers durables caractérisés par :

• une gestion durable de l'eau ;

• un traitement optimum des déchets ;

• une biodiversité urbaine ;

• l'utilisation de modes de transports « doux » (tramway, vélo...) ;

• la production locale d'énergies renouvelables ;

• des formes urbaines denses ;

• une mixité sociale et fonctionnelle ;

• l'utilisation d'éco-matériaux.

La conception même des EcoQuartiers doit tendre à une gouvernance participative avec les habitants ou futurs habitants et à un pilotage du projet exemplaire (portage fort des élus, montage financier et des procédures solides, etc.).

(2) Démarche EcoCité : la Ville durable pour les grands territoires

La démarche EcoCité vise à identifier les grandes agglomérations qui initieront, en partenariat avec l'ensemble des acteurs locaux, une démarche résolument novatrice en matière de durabilité urbaine. En accompagnant les projets les plus aptes à constituer des emblèmes de la Ville durable, l'État souhaite ainsi accélérer la transformation globale des grandes agglomérations pour une meilleure prise en compte des problématiques et des pratiques de la durabilité urbaine.

Destinée aux agglomérations, la démarche EcoCité a fixé un premier ensemble de critères : situées dans une aire urbaine significative (plus de 100 000 habitants), les villes candidates doivent faire la preuve d'une ambition de croissance soutenue (plus de 30 % pour une croissance de plus de 50 000 habitants au sein de l'aire urbaine, dans un horizon maximal de 20 à 25 ans), au sein d'un cadre institutionnel abouti (projet réalisé dans l'aire d'influence d'un établissement public de coopération intercommunale, compétent en matière de document d'urbanisme ou en voie de l'être).

L'enjeu est bien d'assurer une croissance soutenue tout en organisant cette croissance de façon soutenable.

2. Des crédits qui reflètent l'amorce d'un mouvement de fond ?

La mise en oeuvre des dispositions nouvelles issues du Grenelle nécessite un renforcement des capacités d'expertise ; ainsi une mesure nouvelle de 500 000 € est inscrite cette année pour permettre l'accompagnement des services dans leurs démarches de qualification à l'éco-construction et dans la définition des projets de traitement des éco-quartiers et des centres anciens.

Le deuxième point concerne la nécessaire adaptation des compétences des agents du ministère aux modifications institutionnelles et réglementaires intervenant dans le domaine de l'urbanisme, de l'aménagement et de l'ingénierie d'appui territorial évoquée plus haut. Ce sont ainsi 900 000€ que le budget prévoit de consacrer, en 2010, au financement des plans de formation nationaux et déconcentrés et au redéploiement des agents (le coût moyen d'une journée de formation est estimé à 47 € pour un agent, et 15 000 agents sont potentiellement concernés).

La dotation prévoit 1,8 million d'euros pour permettre :

- la rémunération des architectes-conseils (ACE) et paysagistes-conseils (PCE) de l'État . Selon le projet annuel de performances, cette dotation concerne 202 personnes au total, avec un montant moyen de la dépense d'environ 3800 € par ACE ou PCE ;

- le remboursent de leurs frais de déplacement ;

- l'indemnisation des membres de jurys des concours organisés pour leur recrutement.

Votre rapporteur souhaite que les crédits prévus pour ces démarches innovantes ne soient que les prémices d'un mouvement de fond permettant une approche réfléchie, innovante et transversale du développement durable.

Le besoin de renforcement des capacités d'expertise et des plans de formation devrait être évalué au regard des enjeux que sont, notamment, le paysage et l'architecture pour nos territoires.

* ¹ SCOT : schéma de cohérence territoriale

* ² PLU : plan local d'urbanisme

* ³ PLH : programme local de l'habitat

* ⁴ PDU : plan de déplacements urbains