Projet de loi de finances pour 2010 : Aide publique au développement

III. LES CRÉDITS DE LA MISSION « AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT » SONT PRÉSERVÉS

La mission « Aide publique au développement » regroupe les crédits des trois principaux programmes concourant à la politique française d'aide publique au développement.

Il s'agit du programme 110 « Aide économique et financière au développement », mis en oeuvre par le ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi (MINEIE), du programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement », mis en oeuvre par le ministère des affaires étrangères et européennes (MAEE) et du programme 301 « Développement solidaire et migrations », mis en oeuvre par le ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire (MIIIDS).

Ces trois programmes contribuent, de manière complémentaire, à la mise en oeuvre des objectifs stratégiques de la politique française d'aide publique au développement, en tenant compte des spécificités de l'action de chacun de ces trois ministères.

Crédits de la mission « Aide publique au développement »

Programmes	LFI 2009		PLF 2010
	AE	CP	AE	Part des AE de la mission	CP	Part des CP de la mission
110 « Aide économique et financière au développement »	1.323,2	1.041,5	715,3	23,1 %	1.196,5	34,0 %
209 « Solidarité à l'égard des pays en développement »	2.021,1	2.086,7	2.351,4	76 %	2.292,0	65 %
301 « Migrations et développement solidaire »	26,3	24,3	26,5	0,9 %	35,0	1,0 %
Total	3.370,6	3.152,5	3.093,4	100 %	3.523,5	100 %

(en millions d'euros) Source : PAP de la mission « Aide publique au développement » annexé au PLF

Avec 3 524 millions d'euros, les crédits de la mission augmentent de 11,7 % en crédits de paiements par rapport à la loi de finances pour 2009. Ils baissent de 8,2 % en autorisations d'engagement. Cette évolution masque des variations différentes selon les programmes et des mesures de périmètre qui faussent quelque peu les comparaisons.

Hors mesure de périmètre, les crédits consacrés au développement restent stables comme l'illustre le Document de Politique Tranversal attaché au PLF pour 2010 qui retrace l'impact de la mission budgétaire en termes d'APD telle que mesurée par le CAD, hors impact des prêts générés par l'AFD.

Source : DPT « Politique française en faveur du développement » annexé aux PLF pour 2010

A. LE PROGRAMME 110 « AIDE ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE DE DÉVELOPPEMENT »

Le programme « Aide économique et financière au développement » présente la spécificité de concentrer une part prépondérante de crédits destinés à des institutions multilatérales de développement ainsi qu'au financement des annulations de dettes bilatérales et multilatérales.

Le responsable du programme est le directeur général du Trésor et de la politique économique, qui est à la fois gouverneur ou gouverneur suppléant des banques multilatérales de développement, responsable de la cotutelle de l'Agence française de développement (AFD) et -dans le cadre des accords de coopération monétaire- administrateur des banques centrales de la zone franc. Par ailleurs, la direction générale du Trésor et de la politique économique (DGTPE) assure la présidence et le secrétariat du Club de Paris, en charge au plan international des annulations de dettes à caractère public.

1. Une évolution des crédits marquée par la budgétisation des bonifications d'intérêts de l'AFD

Le programme 110 représente environ 1/3 des crédits de la mission interministérielle « Aide publique au développement ».

Cette année, la stratégie du programme reprend les orientations françaises en matière d'APD telles qu'elles ont été fixées par le CICID du 5 juin 2009 :

- faire valoir les priorités stratégiques françaises au sein des banques et fonds multilatéraux, et en premier lieu la priorité à l'Afrique, réaffirmée par le Président de la République dans son discours du Cap en février 2008 ;

- participer au rétablissement de la stabilité macroéconomique et à la création des conditions de la croissance des pays en développement. En particulier, le programme contribue à la mise en oeuvre des décisions du Sommet du G20 du 2 avril 2009 relatives au renforcement de la solidarité internationale en direction des pays en développement affectés par la crise mondiale. Un soutien est également apporté au développement des moyens d'action contra-cycliques du groupe AFD ;

- assurer la gestion des crédits octroyés à l'aide au développement en s'adaptant à la diversité des situations et des niveaux de développement des pays pauvres, conformément aux engagements pris en 2008 lors du forum d'Accra à haut niveau sur l'efficacité de l'aide et lors de la conférence de Doha sur le financement du développement ;

- allouer, dans le cadre des cinq priorités sectorielles décidées par le CICID du 5 juin 2009, une aide plus ciblée, mieux coordonnée avec celle des autres donateurs. Une attention toute particulière est portée au développement durable et au soutien à la croissance notamment au travers de l'assistance technique.

Les crédits du programme 110 « Aide économique et financière au développement » sont inscrits dans le présent projet de loi de finances à hauteur de 715,3 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 1,196 milliard d'euros en crédits de paiement (CP), contre une prévision dans la LFI pour 2009 de 1,323 milliard d'euros en AE et 1,041 milliard d'euros en CP, soit une baisse des AE l'ordre de 46 % et une hausse des CP de 15 %.

La progression des crédits de paiement du programme 110 de 14,9 % correspond à une augmentation de 155 millions d'euros dont 120 millions d'euros au titre de la budgétisation de la rémunération de l'AFD désormais pris en charge par le programme 110.

En effet, certaines dépenses des programmes 110 et 209 étaient auparavant financées par prélèvement sur les ressources mises chaque année à disposition de l'Etat par l'AFD. A partir de 2010, l'intégralité des dépenses des deux programmes sera financée par des crédits budgétaires, les ressources mises à disposition de l'Etat par l'AFD étant enregistrées en recettes au budget général de l'Etat.

Les lignes concernées sont les suivantes :

- bonification de prêts à des Etats étrangers : le rebasage s'élève à 100 millions d'euros en crédits de paiement. La demande sur cette ligne s'établit donc à 136 millions d'euros en crédits de paiement et 249 millions d'euros en autorisations d'engagement ;

- aides budgétaires globales : le rebasage s'élève à 16 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement. La demande sur cette ligne s'établit donc à 66 millions d'euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement ;

- fonds d'aide au commerce : 2 millions d'euros pour le programme de renforcement des capacités commerciales (PRCC) géré par l'AFD et 2 millions d'euros pour les fonds multilatéraux d'aide au commerce (fonds Doha et fonds cadre intégré).

Au total, la mesure de périmètre s'établit à 120 millions d'euros en crédits de paiement et 20 millions d'euros en autorisations d'engagement.

A périmètre constant, la croissance des crédits de paiement du programme 110 s'élève à 3,3 %.

Programme 110 : Aide économique et financière au développement

		Autorisations d'engagement			Crédits de paiement
		Ouvertes en LFI pour 2009	Demandées pour 2010	Variation	Ouverts en LFI pour 2009	Demandés pour 2010	Variation
01	Aide économique et financière multilatérale	126 721 500	283 000 000	123,32 %	673 261 500	695 253 000	3,27 %
02	Aide économique et financière bilatérale	559 215 647	375 868 000	- 32,79 %	200 515 647	324 145 000	61,66% Ou +2,1 % à périmètre constant
03	Traitement de la dette des pays pauvres	637 300 000	56 460 000	- 91,14 %	167 740 000	177 180 000	5,63 %
Total		1 323 237 147	715 328 000	- 45,94 %	1 041 517 147	1 196 578 000	14,89 % Ou 3,3 % à périmètre constant

Source : DPT « Politique française en faveur du développement » annexé aux PLF pour 2010

2. Une aide économique et financière multilatérale majoritairement consacrée à la Banque mondiale et au Fonds africain de développement

La France met en oeuvre, par le biais de sa participation à des banques multilatérales de développement, ainsi qu'à des fonds de développement, une aide économique et financière pour les pays en développement, afin de les accompagner dans l'atteinte des objectifs du millénaire pour le développement.

Dans ce cadre, la France est actionnaire des entités du groupe de la Banque mondiale, de la Banque interaméricaine de développement et de la Société interaméricaine d'investissement, de la Banque africaine de développement, de la Banque asiatique de développement, de la Banque européenne de reconstruction et de développement et de la Banque européenne d'investissement. Elle participe aux fonds de développement qui y sont rattachés et qui fournissent à des conditions très privilégiées des ressources aux pays les plus pauvres. Elle participe également, le plus souvent via des dons, à divers fonds sectoriels.

Ces différentes participations et contributions sont regroupées dans les crédits dédiés à l'action n° 1.

L'action n° 1 « Aide économique et financière multilatérale » est dotée par le présent PLF de 283 millions d'euros en autorisations d'engagement et 695,2 millions d'euros en crédits de paiement. Des crédits à hauteur de 20 millions d'euros en autorisations d'engagement et 446 millions d'euros en crédits de paiement sont demandés au titre de la participation au groupe de la Banque mondiale et au Fonds monétaire international (FMI).

Par ailleurs, on notera que plus de 45 % de l'aide économique et financière du programme 110 sont mis en oeuvre par le biais de l'Association internationale de développement (AID) et du Fonds africain de développement (FAD). Si l'on s'en tient à l'aide multilatérale, ce ratio atteint 78 %.

L'aide économique et financière multilatérale
		AE	CP
Association Internationale de Développement
2007	AID 14 (2006/2008)		357
2008	AID 15 (2009/2011)	1 270,00	352
2009			423
Prévision 2010			423
Prévision 2011	AID 16 (2012/2014)	1 332,00	424
Restes à payer au 31/12/10			0
FMI - Bonifications FRPC/FCE
2007		19,7	18,33
2008		13,7	13,7
Prévision 2009		15,01	15,01
Prévision 2010		20	20
Total groupe Banque mondiale et FMI
Engagements et paiements cumulés 2007-2010		1 358,21	438,84
Fonds africain de développement
2007			114,2
2008	FAD 11 (2008/2010)	362	120
2009			121
Prévision 2010			121
Prévision 2011	FAD 12 (2011/2013)	379
Restes à payer au 31/12/10			0
Fonds asiatique de développement
2007			30,45
2008			30,45
2009	FAsD 10 (2009/2012)	97,12	24,18
Prévision 2010			24,18
Restes à payer au 31/12/10			48,76
Total groupe banques régionales		469,49	634,61
Total Cumul engagements et paiements 2007-2010		1 827,70	1 073,45

Pour 2010, les contributions de la France à l'AID et au FAD sont stables et s'élèvent respectivement à 446 et 145 millions d'euros.

Cette action n°1finance également des fonds sectoriels.

FONDS SECTORIELS PROGRAMME 110

	AE	CP
FIDA
Résolution conseil des gouverneurs février 2006 + instrument d'engagement du 10 octobre 2007.
2007	24,0	8,0
2008		8,0
2009		8,0
PLF 2010	35,0	11,6
Restes à payer au 31/12/2009		0,0
FONDS POUR L'ENVIRONNEMENT MONDIAL
Instrument d'engagement du 27 novembre 2006
2007	139,4	35,6
2008	0,0	35,2
2009		35,1
PLF 2010	154,0	35,0
Restes à payer au 31/12/2009		33,6
PROTOCOLE DE MONTREAL
Décision de la XXème conférence des parties de novembre 2008.
2007		8,1
2008		8,1
2009	20,1	6,7
PLF 2010		7,0
Restes à payer au 31/12/2009		13,4
FONDS NUCLEAIRES (CSF, NDEP, NSA)
CSF : instrument d'engagement du 20 décembre 2007
NDEP : engagement du ministre du 6 juin 2003 + instrument d'engagement du 23 décembre 2004
NSA : Décision du G8 en décembre 2008
2007	0,0	9,5
2008	6,4	15,7
2009	0,0	12,0
PLF 2010	29,0	12,4
Restes à payer au 31/12/2009		11,3
INITIATIVE EAU DE LA BANQUE AFRICAINE DE DEVELOPPEMENT
Echange de lettre France/BAfD en date du 5 décembre 2005.
2007		2,7
2008		14,8
2009		0,0
PLF 2010	40,0	8,0
Restes à payer au 31/12/2009		0,0

IFFIM
Initiative franco britannique annoncée à Paris le 1er mars 2006, à l'occasion de la conférence ministérielle sur les financements innovants du développement organisée à l'initiative du Président de la République française,
2007	867,1
2008		19,2
2009		21,0
PLF 2010		23,5
Restes à payer au 31/12/2009		826,9
MIF 2
Engagement de la France vis-à-vis de la Banque interaméricaine de développement au printemps 2005 de contribuer à la reconstitution du fonds.
2007	10,4	1,7
2008		1,7
2009		1,7
PLF 2010		1,7
Restes à payer au 31/12/2009		5,2

3. L'aide économique et financière bilatérale

L'aide économique et financière apportée par la France aux pays en développement prend également la forme du financement d'organismes de coopération bilatérale, en particulier l'Agence française de développement (AFD), et d'un appui direct aux politiques macro-économiques et d'actions de soutien aux investissements qui sont retracés dans les crédits alloués à l'action  n° 2.

L'action n° 2 est dotée de 375,8 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 324,1 millions d'euros en crédits de paiement. Elle représente, en 2010, 52 % des autorisations d'engagement du programme.

Les crédits de cette action augmentent de 66 % par rapport à 2009 en raison de mesures de périmètres explicitées plus loin. A périmètre constant, cette augmentation n'est que de 2 %.

A cette fin, de manière bilatérale et selon des termes très préférentiels, la France octroie des financements pour le développement des pays. Plusieurs canaux d'intervention sont utilisés.

Tout d'abord , l'aide budgétaire globale accordée par la France permet aux États de faire face à des déséquilibres de leurs finances publiques et d'engager des réformes structurelles pour la réduction de la pauvreté dans le cadre de programmes validés par la communauté internationale.

Pour l'année 2010, un montant de 66 millions d'euros est demandé en autorisations d'engagement et en crédits de paiements, dont 26 millions d'euros seront consacrés à des aides bilatérales et 40 millions d'euros à des aides régionales (20 millions d'euros en faveur de la Communauté économique et monétaire de l'Afrique centrale et 20 millions d'euros en faveur de l'Union économique et monétaire ouest-africaine). L'augmentation observée par rapport au montant des crédits demandés en 2009 (40 millions d'euros en autorisations d'engagement et 50 millions d'euros en crédits de paiement) résulte du fait qu'à compter de l'exercice 2010, le financement des aides budgétaires globales est intégralement assuré par les crédits du programme 110, tandis que, auparavant, il était partiellement assuré par une mobilisation des ressources extrabudgétaires mises à disposition de l'Etat par l'Agence française de développement.

En complément du programme « Prêts à l'AFD en vue de favoriser le développement économique et social dans des États étrangers » inscrit dans la mission « Prêts à des États étrangers », cette action fournit également à l'AFD les moyens de bonifier les prêts concessionnels accordés par l'Agence aux pays en développement et en outre-mer. Depuis 2009, cette action s'étend également à l'action de la Banque mondiale dans le domaine de la lutte contre le changement climatique dans le cadre d'un prêt au profit du Fonds pour les technologies propres.

En 2010, il est demandé 30 millions d'euros en autorisations d'engagement au titre des bonifications d'intérêt des prêts de l'AFD dans l'outre-mer. La demande en crédits de paiement, qui s'établit à 35 millions d'euros, correspond essentiellement au financement d'engagements antérieurs.

Les autorisations d'engagement demandées en 2010 au titre des bonifications d'intérêts des prêts de l'AFD aux États étrangers s'élèvent à 249 millions d'euros . Elles permettront de poursuivre la mise en oeuvre du plan d'affaires triennal 2009-2011 de l'AFD, tel qu'il a été approuvé par le Conseil d'administration de l'AFD du 23 janvier 2009. En particulier, elles permettront d'assurer la croissance des activités de l'AFD en matière de soutien au secteur privé (prêts non souverains).

La demande de crédits de paiement s'établit, pour 2010, à 136 millions d'euros. Elle correspond principalement à la mise en oeuvre d'engagements antérieurs à 2009. Elle tient compte également du fait qu'à compter de l'exercice 2010, le coût des bonifications d'intérêt est intégralement pris en charge par les crédits du programme 110, tandis qu'il était auparavant financé pour une large part par une mobilisation des ressources extrabudgétaires mises à disposition de l'État par l'AFD.

De façon surprenante, les autorisations d'engagement demandées au titre des bonifications pour l'initiative de lutte contre le changement climatique, 150 millions d'euros, sont comptabilisées dans l'aide bilatérale de l'AFD.

Ces fonds résultent de l'engagement du G8 de juillet 2008 de créer des fonds d'investissement pour le climat, qui seront administrés par la Banque mondiale. Suivant les termes de cet engagement, la France contribue à hauteur de 500 millions de dollars au fonds « technologies propres », cette contribution prenant pour partie la forme d'un prêt très concessionnel mis en place par l'AFD et pour partie la forme d'apports de projets. Le prêt de l'AFD, d'un montant de 203 millions d'euros (équivalent de 300 millions de dollars à la date de l'engagement) et d'une durée de vingt ans dont dix ans de différé du remboursement du principal, devrait être décaissé en trois tranches, dont la première doit être mise en place avant la fin de l'année 2009. Le taux d'intérêt du prêt sera de 0,75 %, ce qui traduit le haut niveau de concessionnalité consenti à la Banque mondiale.

Ces crédits viennent compléter ceux du Fonds français pour l'environnement mondial (FFEM) . Le FFEM, créé en 1994, est un instrument de la coopération bilatérale française en matière d'environnement global. Il contribue, sous forme de subventions, au financement de projets innovants, à finalité de développement économique et social, ayant un impact significatif et durable sur l'une ou l'autre des grandes composantes de l'environnement mondial (lutte contre le changement climatique, protection de la biodiversité, lutte contre la dégradation des terres et la désertification, lutte contre la dégradation des eaux terrestres et marines, etc.). Il permet à la France de souligner ses priorités géographiques (Afrique subsaharienne et la Méditerranée), tout en inscrivant son action dans le cadre des objectifs plus globaux assignés au Fonds pour l'environnement mondial et, plus généralement, des engagements souscrits dans le cadre des conventions internationales dans le domaine de l'environnement. La reconstitution du FFEM pour 2007-2010 a été décidée en 2006 pour un montant de 70,2 millions d'euros. Il est demandé en 2010 un montant de crédits de paiement de 25 millions d'euros afin de répondre aux besoins de décaissements du Fonds.

Le FASEP-études (fonds d'aide au secteur privé) est doté de 19 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 35,2 millions d'euros de crédits de paiement.

Ces actions pourraient être abondées par de nouveaux crédits à la suite du Sommet de Copenhague. Il importe en effet que la France aide les pays en voie de développement à adopter des mesures en faveur de la lutte contre le réchauffement climatique.

L'augmentation substantielle de cette dotation, qui s'établissait à 19 millions d'euros depuis plusieurs années, est imputable aux études relatives au projet de ligne à grande vitesse au Maroc auxquelles 20,5 millions d'euros seront consacrés en 2010 comme en 2009 sur un montant total de 75 millions d'euros.

L'outil de soutien au renforcement des capacités commerciales des pays en développement qui financent des actions de formation aux négociations commerciales et des projets d'aide au développement du commerce est doté de 5 millions d'euros en crédits de paiement destinés au Programme de renforcement des capacités commerciales (PRCC).

4. Le traitement de la dette des pays pauvres

Les crédits consacrés aux traitements de dettes, en faveur des pays les moins avancés et des pays à revenu intermédiaire, décidés dans le cadre multilatéral ou de manière bilatérale, sont regroupés dans l'action n° 3.

Ces traitements, décidés dans le cadre du Club de Paris, contribuent à rétablir la soutenabilité de la dette des pays en développement et permettent à ces pays de dégager des marges financières pour le financement de la réalisation des objectifs du millénaire. Ils sont réalisés grâce aux crédits de cette action et ceux du programme « Prêts à des États étrangers pour consolidation de dettes envers la France ».

Les accords de Dakar I et II, ainsi que ceux de la Conférence de Paris, prévoient l'annulation d'échéances en principal et en intérêts dus, à compter du 1 ^er janvier 1989, au titre de prêts accordés par la France aux conditions de l'aide publique au développement. La convention passée entre l'État et l'AFD, organisme gestionnaire de ces prêts, sur l'application de ces annulations, précise que cette dernière sera indemnisée pour ces annulations au fur et à mesure de la tombée des échéances.

Jusqu'en 2008, le montant demandé en autorisations d'engagement correspondait strictement aux besoins identifiés en crédits de paiement pour l'année en cours. La Cour des comptes a recommandé qu'en 2009 soit provisionnée l'intégralité des indemnisations dont le montant est d'ores et déjà connu, à savoir les annulations « Dakar » et les annulations Club de Paris concernant le Mali et la Mauritanie. A ce titre, un montant de 637,3 millions d'euros en autorisations d'engagement a été budgété en 2009 . Les crédits de paiement demandés en 2010 (90 millions d'euros) couvrent les échéances 2010 annulées au titre de Dakar. S'agissant des annulations en Club de Paris, il est demandé un montant de 30,26 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 30,20 millions d'euros en crédits de paiement.

L'initiative « PPTE renforcée » adoptée en 1999 lors des Assemblées annuelles de la Banque mondiale et du FMI prévoit l'annulation des créances de plusieurs institutions régionales (Banque africaine de développement, Banque ouest africaine du développement, Central american bank for economic integration, Banque interaméricaine de développement, Fonds international pour le développement agricole) sur les PPTE. Ces institutions doivent être remboursées de leurs moindres recettes par les donateurs.

La France a contribué à ce fonds à hauteur de 26,195 millions d'euros pour la période 2007-2009. En 2010, il est prévu une nouvelle reconstitution de ce fonds qui constitue un outil particulièrement utile dans le contexte de crise économique touchant les pays les plus vulnérables. Dans cette perspective, il est demandé un montant de 26,2 millions d'euros en autorisations d'engagement, soit la reconduction de la précédente reconstitution, et un montant de 13,10 millions d'euros en crédits de paiement correspondant au paiement de la première tranche.

Il a été décidé, lors du sommet du G8 de Gleneagles (juillet 2005), d'annuler la dette multilatérale de pays pauvres très endettés (PPTE) envers l'AID . A l'instar de ses partenaires, la France s'est engagée à compenser auprès de la Banque mondiale le coût de cette Initiative d'annulation de la dette multilatérale (IADM) de sorte que sa capacité d'intervention dans les pays pauvres ne soit pas diminuée. Cela représente une charge de 346,80 millions d'euros sur dix ans. Les autorisations d'engagement correspondantes ont été engagées en 2006. Il est demandé un montant de 30,28 millions d'euros en crédits de paiements (0 euro en autorisations d'engagement) pour le paiement de la tranche annuelle 2010.

Il a également été décidé lors du sommet du G8 de Gleneagles (juillet 2005) d'annuler la dette des PPTE envers le FAD dans le cadre de l'Initiative d'annulation de la dette multilatérale (IADM). La France s'est engagée comme ses partenaires à compenser auprès de la Banque africaine de développement le coût de cette annulation, de sorte que sa capacité d'intervention dans les pays pauvres ne soit pas diminuée. Ceci représente une charge de 145,10 millions d'euros sur 10 ans engagée en 2006. Les crédits de paiement nécessaires pour répondre à cet engagement s'élèvent à 13,6 millions d'euros pour le paiement de la tranche annuelle 2010.