D. LE NÉCESSAIRE RENFORCEMENT DU PARTENARIAT AVEC LES ONG ET LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
a) Pour un partenariat renforcé entre les ONG et les pouvoirs publics
Alors que la France a longtemps peiné à concevoir sa politique de coopération autrement qu'au niveau inter-étatique, la reconnaissance de la contribution des ONG à l'efficacité de l'aide progresse au niveau national parmi les acteurs de la coopération et du développement.
Alors que cette situation se traduisait au niveau budgétaire par le peu de crédits publics transitant par les ONG, la coopération non-gouvernementale restant le parent pauvre de la coopération française, l'engagement de 2005 du Président Jacques Chirac, repris par le Président Nicolas Sarkozy, de doubler la part d'APD transitant par les ONG françaises entre 2004 et 2009 (de 1 % à 2,18 % en 2009) permet progressivement de rattraper le retard français dans ce domaine. En effet, avec 1,14 % de l'APD transitant par les ONG françaises en 2004, la France était alors très loin de la moyenne des pays de l'OCDE qui se situait déjà à un peu plus de 5 %.
Vos rapporteurs souhaitent que ce mouvement se poursuive.
Les ONG sont en effet des acteurs assurant une véritable complémentarité par rapport aux actions mises en oeuvre dans le cadre de la coopération publique . Une particularité essentielle des ONG est de s'appuyer sur des démarches, participatives et partenariales dans leurs actions de renforcement des sociétés civiles du Sud. Les ONG agissent, en effet, le plus souvent, avec des partenaires locaux (ONG des pays du Sud, organisations sociales locales). Les premiers critères de qualité de l'action des ONG sont ainsi la qualité et la pérennité du partenariat et leur capacité à contribuer au renforcement de la responsabilité et de l'efficacité de leurs partenaires. Leurs atouts résident également dans la mise en oeuvre d'une coopération de proximité, dans leur rapidité d'intervention, et dans leur capacité d'innovation qui leur permet de faire évoluer rapidement leurs interventions et de les adapter aux contextes changeants.
Les crédits transitant par les ONG dans le projet de loi de finances se répartissent entre quatre actions de trois programmes LOLF : le 209, le 301 et le 185. Ces crédits couvrent quatre catégories principales de projets portés par les ONG françaises :
- les crédits pour le cofinancement des projets et programmes des ONG françaises sur leur droit d'initiative relèvent de l'action 3, au sein des crédits « Aide projet FSP et AFD ». Le Projet Annuel de Performance agglomère sous l'appellation « aide projet (FSP et AFD) » des crédits fondamentalement différents dans leur objet et leur forme juridique : des crédits dédiés aux projets des ONG françaises mais également et surtout, des crédits pour les projets AFD ;
- les crédits pour le financement des différentes formes de Volontariat International relèvent de l'action 3 du programme 209 et dans une moindre mesure du programme 185 (action 4 du Rayonnement culturel et scientifique).
- les crédits pour le financement des interventions d'urgence humanitaires des ONG relèvent du Fonds d'Urgence Humanitaire (FUH), au sein de l'action 6 « Aide humanitaire et alimentaire ».
- les crédits pour le cofinancement de projets d'ONG relevant des priorités du MIIIDS.
D'après le projet de loi de finances, 45 millions d'euros d'autorisations d'engagement seront mis à disposition de l'AFD pour le cofinancement des projets et programmes des ONG françaises, alors que 43 millions d'euros étaient disponibles en 2009. On peut se féliciter de cette légère hausse, même si la lisibilité des crédits réellement affectés aux ONG n'est pas évidente, notamment en matière de crédits de paiement.
Le montant prévu pour le volontariat international s'élève à 21,6 millions d'euros en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement. Enfin le Fonds d'Urgence Humanitaire (FUH) s'élèverait à 8,9 millions d'euros en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement en 2010, contre 9,1 millions d'euros en 2009 et 9,2 millions d'euros en 2008, marquant ainsi une diminution annuelle de 1 à 2 %.
Vos rapporteurs souhaitent que les engagements pris à l'égard des ONG soient tenus, car il importe pour l'efficacité même de notre politique de renforcer les opérateurs associatifs français qui mènent sur le terrain des actions souvent remarquables.
b) Les collectivités locales de nouveaux acteurs de l'aide au développement
Autre acteur infra-étatique, les collectivités territoriales sont en passe de devenir des acteurs majeurs de la coopération. Les 26 régions, plus des trois quarts des départements, la quasi-totalité des grandes villes et des communautés urbaines, de très nombreuses communes moyennes ou petites et un nombre croissant de structures intercommunales sont en effet impliquées dans des projets de coopération à l'international.
Au total, près de 3 800 collectivités territoriales françaises et près de 8 000 projets menés ont été répertoriés dans l'Atlas français de la coopération décentralisée et des autres actions extérieures. L'enquête annuelle en ligne sur l'Aide publique au développement réalisée chaque année par la Délégation pour l'action extérieure des collectivités territoriales du ministère des affaires étrangères a montré que les collectivités territoriales ont consacré en 2007, 72 millions d'euros à des projets menés dans des pays en développement ou au bénéfice d'associations agissant pour elles à l'international (72 millions en 2007, 54 millions d'euros en 2006 et 50 millions d'euros en 2005).
Certes, par le nombre de liens recensés et par leur ancienneté, c'est l'Union européenne qui arrive largement en tête (4 600 projets), avec un grand nombre de partenariats franco-allemands (actuellement 2 200), mais en dehors des pays de l'Union européenne, le reste du monde compte à ce jour 3 400 projets de coopération.
Les zones choisies par les collectivités territoriales françaises sont : d'abord l'Afrique francophone, ensuite la Chine et l'Asie du Sud-Est, une présence encore limitée mais en progression en Amérique du Sud, des percées intéressantes dans l'Afrique lusophone et anglophone, enfin une forte présence dans les pays d'Europe médiane (Pologne, Roumanie, Hongrie...). Les priorités géographiques constatées correspondent dans l'ensemble aux données de l'histoire et à nos intérêts, ainsi qu'aux grandes tendances économiques du monde contemporain. Au cours des derniers mois, une tendance s'est faite jour vers une plus grande cohérence des actions menées à la lumière de stratégies géographiques (actions vers la Russie, la Chine, le Maghreb...), de logiques thématiques (gouvernance de proximité, aménagement du territoire, services publics locaux, eau, développement durable) dans la suite des engagements de Johannesburg et de Kyoto, avec un développement des réflexions à l'échelle des régions en liaison avec l'ensemble des acteurs du territoire.
La coopération décentralisée française est financée d'abord par les collectivités territoriales sur leurs fonds propres. Le reste provient des cofinancements du ministère des affaires étrangères et européennes qui peut, en fonction d'un certain nombre de critères, apporter un soutien financier aux collectivités territoriales ou aux réseaux nationaux et aux dispositifs de coordination ou de concertation régionale. Les cofinancements accordés par le ministère des affaires étrangères et européennes se sont élevés dans le cadre des appels à projet annuels 2007-2009 à 12,5 millions d'euros et à 4,22 millions d'euros dans le cadre des appels à projet 2008.
La loi Oudin relative à la coopération internationale des collectivités territoriales a par ailleurs joué un rôle incitatif accru. Celle-ci permet aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale de financer, sur le budget des services publics de l'eau et de l'assainissement, des actions de coopération décentralisée, d'aide d'urgence ou de solidarité dans les domaines de l'eau et de l'assainissement. Le plafond des dépenses est fixé à 1 % des ressources affectées jusqu'ici à ces services.
Depuis trois ans, le ministère des affaires étrangères et européennes, en collaboration avec les préfectures de région, conduit une politique de partenariat avec les collectivités territoriales, fondée sur des appels à projet triennaux et annuels. Ce dispositif transparent et respectueux de l'autonomie des collectivités territoriales tient compte des grandes orientations de notre politique de coopération et des domaines d'excellence des collectivités territoriales. L'objectif reste en effet la mobilisation des collectivités territoriales, d'abord sur leur savoir faire en matière de développement de territoires et celles des acteurs locaux, en leur proposant un partenariat qui puisse donner plus de cohérence et d'efficacité à leurs actions.
Vos rapporteurs souhaitent que l'Etat puisse, dans le respect de leur autonomie, aider les collectivités à structurer leurs efforts dans ce domaine.