EXAMEN DES ARTICLES
TITRE PREMIER - FACILITER LA CONSTRUCTION
L'Assemblée nationale a modifié l'intitulé du titre premier qui, initialement, précisait qu'il s'agissait de faciliter la construction de logements, en supprimant cette dernière mention afin d'élargir le champ du dispositif.
Article premier - Assouplissement de la procédure de modification d'un plan local d'urbanisme
Le projet de loi propose de déroger à la procédure de modification d'un plan local d'urbanisme (PLU) pour assouplir les règles de mitoyenneté durant une période courant jusqu'au 31 décembre 2010, dans le but affiché « d'accélérer la construction de logements tout en luttant contre le mitage et l'étalement urbain ». Le raccourcissement attendu du nouveau dispositif est de quatre mois environ, en évaluant la durée de la nouvelle procédure à moins de deux mois.
Aux termes du premier alinéa de l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme, la modification (ou la révision) du PLU est arrêtée par une délibération du conseil municipal après enquête publique. C'est précisément celle-ci que le projet propose d'écarter pour autoriser, pendant la période considérée, l'implantation de constructions en limite séparative, et raccourcir ainsi d'autant la procédure de modification. Il y aurait, cependant, lieu dans le mois précédant la réunion du conseil municipal ou de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI), à une information du public par la publication du projet de modification envisagé et de sa motivation, afin de lui permettre d'exprimer, le cas échéant, ses observations.
Par ailleurs, les autres dispositions prévues par l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme pour encadrer la modification du PLU, continueraient de s'appliquer.
La modification envisagée ne devra donc pas porter atteinte à l'économie générale du projet d'aménagement et de développement durable du PLU, qui définit les orientations générales d'aménagement et d'urbanisme retenues pour l'ensemble de la commune, non plus que réduire une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels, ni comporter de graves risques de nuisance.
Le projet de modification devra être notifié au préfet, aux présidents du conseil régional et du conseil général, aux chambres consulaires.
En ce qui concerne l'objet de la modification visée par le projet de loi, l'implantation des constructions par rapport aux limites séparatives, celle-ci peut en effet être réglée par le PLU en application de l'article R. 123-9 du code de l'urbanisme.
Dans le silence du document d'urbanisme, l'implantation est soumise aux dispositions de l'article R 111-18 aux termes duquel : « à moins que le bâtiment à construire ne jouxte la limite parcellaire, la distance comptée horizontalement de tout point de ce bâtiment au point de la limite parcellaire qui en est la plus rapprochée doit être au moins égale à la moitié de la différence d'altitude entre ces deux points, sans pouvoir être inférieure à trois mètres ».
Selon les informations transmises à votre rapporteur, 180.000 terrains seraient concernés par cette disposition sur l'ensemble du territoire national et le tiers des communes dotées d'un PLU pourrait exercer la faculté temporaire créée par l'article premier soit 5.000 communes environ.
L'Assemblée nationale, sur la proposition de sa commission des affaires économiques, de l'environnement et du territoire, a complété l'article premier par le dépôt d'un rapport du gouvernement au Parlement sur la simplification des procédures de révision et de modification des PLU, dans les trois mois de la promulgation du présent texte. La très grande brièveté de ce délai est motivée, selon le rapporteur, par la nécessité de disposer de ce document pour le projet dit « Grenelle 2 » (adopté par le conseil des ministres du 7 janvier 2009, ce projet de loi portant engagement national pour l'environnement, constitue le troisième pilier de la mise en oeuvre législative du Grenelle de l'environnement 5 ( * ) ; il modifie notamment le code de l'urbanisme « pour l'adapter aux enjeux du développement urbain durable »).
A cet article, votre commission des lois vous propose deux amendements :
- le premier pour prévoir, comme à l'article premier bis , que la délibération modifiant le PLU doit être motivée ;
- le second pour supprimer le rapport prévu par l'Assemblée nationale : le délai fixé pour son dépôt semble peu réaliste et ne pas permettre une réflexion très approfondie. L'article premier bis engageant déjà une révision de la procédure de modification des PLU, il semble préférable d'en tirer les enseignements après un délai raisonnable de mise en oeuvre, qui pourrait permettre de poursuivre la réforme du code de l'urbanisme dans ce domaine.
Sous ces réserves , votre commission des lois vous propose d' adopter l'article premier.
Article 1er bis (nouveau) (art. L. 123-13 du code de l'urbanisme) - Procédure simplifiée de modification d'un plan local d'urbanisme
Le nouvel article introduit par l'Assemblée nationale prévoit une procédure simplifiée de modification d'un plan local d'urbanisme (PLU). Il s'agit, en fait, de pérenniser, dans certains cas, la disposition ponctuelle temporaire proposée par le gouvernement à l'article premier.
Aux termes de cet article premier bis , le nouveau régime « allégé » est le suivant :
- objet de la modification : rectification d'une erreur matérielle ou éléments mineurs dont la liste est fixée par décret en Conseil d'État, à l'exclusion d'une modification sur la destination des sols ;
- procédure de modification :
- à l'initiative du maire ou du président de l'EPCI ;
- publicité du projet de modification et de sa motivation afin de permettre au public de formuler des observations, durant un délai d'un mois ;
- adoption par délibération motivée du conseil municipal ou de l'organe délibérant de l'EPCI.
La modification du PLU serait donc, dans les cas considérés, affranchie de l'obligation de procéder à une enquête publique.
Par coordination avec l'adoption de cette nouvelle procédure, outre une coordination dans le décompte d'alinéas, l'article premier bis modifie le champ d'intervention de la procédure simplifiée de révision d'un PLU.
Rappelons que la loi n° 2003-590 du 2 juillet 2003 urbanisme et habitat a simplifié le régime de révision des PLU : à côté de la procédure normale qui permet une refonte du plan, le législateur a prévu une révision simplifiée (en remplacement de l'ancienne procédure de révision d'urgence) dans certains cas dont la rectification d'une erreur matérielle.
Celle-ci pouvant faire l'objet d'une modification simplifiée aux termes de l'article premier bis (nouveau), les députés l'ont logiquement soustraite à la révision simplifiée.
Si l'on comprend la motivation de cet assouplissement des règles d'urbanisme pour des points mineurs qui ne devraient pas porter atteinte à des intérêts essentiels, son adoption à ce moment du texte apparait, toutefois, surprenant puisque dans l'article précédent, l'Assemblée nationale a prévu expressément l'engagement d'une réflexion pour simplifier les procédures de modification et de révision des PLU : il est, donc, contradictoire de modifier d'ores et déjà le code de l'urbanisme sans attendre les conclusions du rapport réclamé au gouvernement.
Votre commission des lois a adopté, à cet article, un amendement de précision pour fixer l'information du public pendant le mois précédant la révision du conseil municipal ou de l'organe délibérant de l'EPCI.
Ainsi modifié , elle vous propose d'adopter l'article premier bis .
Article 2 (art. L. 240-2 et L. 213-1 du code de l'urbanisme) - Exception aux droits de priorité et de préemption pour les opérations d'intérêt national
L'article 2 du projet de loi écarte l'exercice des droits de priorité et de préemption des communes dans le cadre des opérations d'intérêt national de l'article L. 121-2 du code de l'urbanisme, qui sont déterminées par l'article R. 121-4-1 : villes nouvelles, la Défense, les domaines industrialo-portuaires d'Antifer (Le Havre), du Verdon (Bordeaux) et de Dunkerque, la zone de Fos-sur-Mer, l'opération d'aménagement Euro-méditerranée (Marseille), Nanterre (périmètre de compétence de l'établissement public de Seine-Arche), aérodromes Charles de Gaulle, Orly et Le Bourget, Saint-Etienne, Mantois Seine aval, Orly-Rungis-Seine amont, la Plaine du Var.
En cas de cession d'immeubles ou de droits sociaux donnant vocation à l'attribution en propriété ou en jouissance d'un immeuble ou d'une partie d'immeuble situés sur leur territoire, appartenant à l'Etat, à des sociétés dont il détient la majorité du capital ou à certains établissements publics (Réseau ferré de France, SNCF, Voies navigables de France), les communes et établissements publics de coopération intercommunale titulaires du droit de préemption urbain peuvent les acquérir pour réaliser, dans l'intérêt général, des actions ou des opérations d'aménagement, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation de telles actions ou opérations.
La loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement, a simplifié la procédure en fusionnant le droit de priorité (crée par la loi n° 91-662 du 13 juillet 1991 d'orientation pour la ville) et le droit de préemption urbain des communes. Jusqu'alors, si elle n'utilisait pas son droit de priorité, la commune pouvait, en revanche, en cas d'aliénation, exercer son droit de préemption. Dorénavant, la commune ne peut plus, dans ce cas, préempter.
Pour sa part, le droit de préemption urbain qui peut être institué, par délibération du conseil municipal, sur certaines parties du territoire communal, s'applique aux aliénations, à titre onéreux, de tout immeuble ou ensemble de droits sociaux donnant vocation à l'attribution en propriété ou en jouissance d'un immeuble ou d'une partie d'immeuble, bâti ou non bâti.
Le code de l'urbanisme (articles L. 211-4, L. 213-1, L. 213-5 et L. 240-2) prévoit déjà des exceptions à l'exercice de ces deux droits :
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Inapplicabilité |
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Droit de préemption |
Droit de priorité |
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- Immeubles construits ou acquis par les organismes d'HLM et immeubles construits par les sociétés coopératives d'HLM de location-attribution |
- Immeubles ou ensemble d'immeubles et de droits immobiliers aliénés sous condition de maintien dans les lieux d'un service public ou d'une administration, selon les stipulations d'un bail à conclure pour une durée minimale de trois ans |
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- Immeubles objets d'un contrat de vente d'immeuble à construire (sauf restauration d'un immeuble existant) |
- Immeubles aliénés en vue de réaliser des programmes de logements présentant un caractère d'intérêt national (logements locatifs sociaux, logements privés à loyer maîtrisé, remise sur le marché de la location de 100.000 logements vacants du parc privé, renforcement du dispositif d'accueil et d'hébergement d'urgence |
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- Parts ou actions de sociétés d'attribution cédées avant l'achèvement de l'immeuble ou dans les dix ans à compter de son achèvement |
- Transfert en pleine propriété des immeubles appartenant à l'Etat ou à ses établissements publics |
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- Immeubles cédés au locataire en exécution de la promesse de vente insérée dans un contrat de crédit-bail immobilier |
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- Immeubles objets d'une mise en demeure d'acquérir dans le cadre de certaines opérations d'aménagement |
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- immeubles ou terrains destinés à la construction ou à l'acquisition de logements sociaux, par arrêté préfectoral, dans les communes ayant un déficit de logements sociaux et frappées d'un constat de carence |
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- immeubles appartenant à l'Etat ou ses établissements publics transférés en pleine propriété à une société appartenant à l'Etat ou une société publique dont une partie du capital social appartient à celle-là |
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- cession d'un bien au profit du bénéficiaire d'une déclaration d'utilité publique |
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- locaux à usage d'habitation, à usage professionnel ou à usage professionnel et d'habitation situés dans un bâtiment soumis au régime de la copropriété 7 ( * ) |
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- parts ou actions de sociétés permettant l'attribution d'un local d'habitation, professionnel ou mixte 2 |
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- immeubles bâtis durant les 10 ans de leur achèvement 2 |
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- totalité des parts d'une société civile immobilière dont le patrimoine est constitué par une unité foncière, bâtie ou non, soumise au droit de préemption 2 |
La disposition proposée par le projet de loi poursuit le même objectif qu'à l'article premier : un raccourcissement des procédures de cession pour ne pas retarder la réalisation des opérations envisagées.
D'après les éléments recueillis par votre rapporteur, seraient concernées notamment, dans le périmètre de Marne-La-Vallée, la ZAC du Bourg à Chessy (à proximité immédiate du parc Eurodisney) et la future ZAC d'activités à Bussy Saint Georges ainsi que la poursuite de l'opération de l'Isle d'Abeau (La Verpillière).
En effet, l'exercice du droit de priorité implique :
- un délai de deux mois à compter de la notification à la commune ou à l'EPCI de l'intention d'aliéner, pour décider d'acquérir les biens et droits immobiliers, au prix déclaré, ou saisir le juge de l'expropriation si celui-ci ne lui convient pas (ou dans les quinze jours de la notification de la réponse de l'Etat à une diminution demandée du prix de vente) ;
- un nouveau délai de deux mois à compter de la décision juridictionnelle devenue définitive, offert à la commune ou à l'EPCI pour décider d'acquérir les biens et droits immobiliers au prix fixé par le juge ;
- au cas d'acquisition, le règlement du prix dans les six mois, à moins que le bien ne soit retiré de la vente.
Pour permettre la mise en oeuvre du droit de préemption , son titulaire doit se prononcer dans le délai de deux mois à compter de la proposition d'acquisition du propriétaire du bien qui y est soumis, avec l'indication du prix demandé.
A défaut d'accord amiable, le prix est fixé par le juge de l'expropriation.
En cas d'acquisition, le prix doit être réglé au plus tard six mois après la décision d'acquérir ou de la décision définitive de la juridiction.
Votre commission des lois vous propose, comme l'a fait l'Assemblée nationale, d'adopter cet article sans modification .
* 5 Les deux premiers résidant dans le projet de loi de programme, adopté par l'Assemblée nationale le 21 octobre 2008, et en instance au Sénat, ainsi que par les dispositions contenues dans la loi de finances pour 2009.
* 6 Prévus par l'article premier de la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement, aucun de ces décrets n'est à ce jour publié.