Projet de loi de finances pour 2009 : Solidarité, insertion et égalité des chances

II. LA POLITIQUE EN FAVEUR DU HANDICAP : CHANGEMENT DE CAP

Les crédits du programme « Handicap et dépendance » s'élèvent, pour 2009, à 8,6 milliards d'euros, soit une hausse de 6,5 % par rapport à 2008. Cette augmentation doit permettre la mise en oeuvre des engagements pris par le Président de la République lors de la conférence nationale du handicap du 10 juin 2008 :

- la revalorisation de 25 %, d'ici à 2012, de l'allocation aux adultes handicapés (AAH) ;

- la création, sur cinq ans, de 50 000 places nouvelles en établissements spécialisés pour l'accueil des personnes handicapées ;

- la priorité donnée à l'insertion professionnelle des personnes handicapées, grâce à la réforme des conditions d'attribution de l'AAH et des modalités de cumul de cette allocation avec les revenus d'activité.

A. UN EFFORT SANS PRÉCÉDENT EN FAVEUR DES PERSONNES HANDICAPÉES

1. L'augmentation des revenus d'existence des personnes handicapées

Les ressources d'existence visent à assurer aux personnes handicapées un revenu minimum garanti leur permettant de mener une vie autonome et digne. Elles comprennent, outre l'AAH et le minimum invalidité pour les personnes âgées de vingt à soixante ans, les revenus tirés de l'activité en établissements et services d'aide par le travail (Esat) ou en entreprise adaptée (EA).

a) La revalorisation de l'allocation aux adultes handicapés

L'AAH est un minimum social spécifique, attribué sous conditions de ressources aux personnes reconnues handicapées ^{11 ( * )} par la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH). Elle est versée de façon subsidiaire par rapport aux prestations vieillesse ou invalidité et se cumule, le cas échéant, avec des revenus d'activité dans la limite d'un plafond annuel d'environ 7 800 euros pour une personne seule.

Peuvent s'y adjoindre : l'ancien complément d'AAH ou le complément de ressources et la majoration pour la vie autonome, créés par la loi du 11 février 2005.

Les compléments de l'AAH

La loi du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées a instauré deux nouveaux compléments à l'AAH, non cumulables : une majoration pour la vie autonome ainsi qu'un complément de ressources, qui s'ajoute à l'AAH pour garantir aux personnes handicapées dans l'incapacité de travailler un niveau de ressources minimal, la garantie de ressources des personnes handicapées (GRPH).

La majoration pour la vie autonome , qui se substitue à l'ancien complément d'AAH, est destinée aux personnes ayant un taux d'incapacité d'au moins 80 %, qui disposent d'un logement indépendant, perçoivent une aide au logement et bénéficient d'une AAH versée à taux plein ou en complément d'une pension vieillesse, d'invalidité ou d'une rente d'accident du travail.

Le complément de ressources s'adresse aux personnes âgées de moins de soixante ans, ayant un taux d'incapacité d'au moins 80 %, qui bénéficient d'une AAH versée à taux plein ou en complément d'une pension vieillesse, d'invalidité ou d'une rente d'accident du travail, qui disposent d'un logement indépendant, qui n'ont pas perçu de revenus professionnels depuis au moins un an et dont la capacité de travail est inférieure à 5 %.

L'ancien complément d'AAH est en voie d'extinction progressive. Afin d'éviter toute perte de droits, les personnes bénéficiaires ne remplissant pas les conditions d'accès à ces nouveaux compléments sont autorisées à le percevoir, dans les mêmes conditions, jusqu'au renouvellement de leur AAH.

Principales allocations versées aux personnes handicapées
(en euros)
	Montant mensuel	Plafond de ressources annuelles
AAH	652,60	-
Personne seule		7 831,20
Couple		15 662,40
Par enfant à charge		+ 3 915,60
Complément de ressources	179,31	idem
GRPH	831,91	idem
Majoration pour la vie autonome	104,77	idem
Ancien complément d'AAH	100,50	idem
Montant minimal en cas d'hospitalisation, d'hébergement ou de détention	195,78
Source : Liaisons sociales - Montants actualisés au 1 ^er septembre 2008

La prévision de dépenses pour 2009 s'élève à 5,8 milliards d'euros, soit une augmentation de 7,5 % par rapport à 2008, qui résulte à la fois :

- de la poursuite du plan de revalorisation de l'AAH engagé en 2008, qui se traduira, pour 2009, par deux hausses successives de l'allocation de 2,2 % chacune, au 1 ^er avril et au 1 ^er septembre, permettant ainsi d'en porter le montant à 681,63 euros à la fin de l'année pour un coût supplémentaire de 114,6 millions d'euros. Au total c'est près de 1,4 milliard d'euros qui seront consacrés sur cinq ans à cette augmentation sans précédent de l'AAH ;

Augmentation prévisionnelle du montant de l'AAH d'ici à 2012
Echéances	Revalorisation (en %)	Montant AAH (en euros)	Progression depuis 2007
			en %	en euros
Au 31 décembre 2007	0	621,27
1 ^er janvier 2008	1,1	628,10	1,1	6,83
1 ^er septembre 2008	3,9	652,60	5,0	31,33
1 ^er avril 2009	2,2	666,96	7,4	45,69
1 ^er septembre 2009	2,2	681,63	9,7	60,36
1 ^er avril 2010	2,2	696,63	12,1	75,36
1 ^er septembre 2010	2,2	711,95	14,6	90,68
1 ^er avril 2011	2,2	727,61	17,1	106,34
1 ^er septembre 2011	2,2	743,62	19,7	122,35
1 ^er avril 2012	2,2	759,98	22,3	138,71
1 ^er septembre 2012	2,2	776,59	25,0	155,32
Source : ministère du travail, des relations sociales, de la famille et de la solidarité

- des taux de progression du nombre de bénéficiaires de l'AAH et du complément de ressources, estimés, pour 2009, respectivement à 0,9 % et 0,4 %, confirmant le ralentissement observé depuis 2006 du fait de l'arrivée à l'âge de soixante ans d'une part importante des allocataires ;

- des économies attendues (77,4 millions d'euros) du renforcement des contrôles et de la lutte contre les fraudes ainsi que des modifications des conditions d'attribution et des modalités de cumul de l'AAH avec les revenus d'activité.

Ainsi, en 2009, 824 400 personnes handicapées devraient percevoir l'AAH pour un montant moyen de 587 euros (soit en moyenne 20 euros de plus qu'en 2008). Les prévisions semblent résolument optimistes s'agissant du nombre de bénéficiaires, leur nombre ayant été déjà sous-estimé l'an dernier.

En 2008, on devrait en effet observer un dépassement des crédits inscrits en loi de finances initiale (5,41 milliards d'euros) de l'ordre de 148,5 millions d'euros , qui résulte à la fois de l'augmentation du nombre d'allocataires, de la revalorisation de 3,9 % de l'AAH au 1 ^er septembre et de la surestimation des économies attendues de la mise en oeuvre de la subsidiarité de l'AAH par rapport aux avantages vieillesse.

Crédits de paiement alloués à l'AAH
AAH	2004	2005	2006	2007	2008 (1)	2009 (1)
Nombre moyen de bénéficiaires	778 900 2,4 %	793 886 1,9 %	802 200 1,0 %	809 000 0,9 %	817 500 1,0 %	824 400 0,9 %
Montant moyen mensuel en euros	512 3,4 %	523 2,1 %	542 3,6 %	554 2,2 %	567 2,3 %	587 3,5 %
Crédits de paiement LFI (en millions d'euros)	4 661 3,0 %	4 847 4,0 %	5 187 7,0 %	5 304 2,2 %	5 410 2,0 %	5 811 7,4 %
Crédits consommés (en millions d'euros)	4 762 5,2 %	4 924 3,4 %	5 229 6,2 %	5 373 2,8 %	nc	-
Transfert de crédits LFR (en millions d'euros)	101	77	42	69	nc	-
^(1) Prévisions.
Source : d'après le projet annuel de performances - 2008

Ainsi, on constate que, contrairement aux prévisions retenues en loi de finances initiale, la progression du montant moyen mensuel devrait être de 2,3 % en 2008 au lieu de la hausse de 0,9 % prévue tandis que les effectifs bénéficiaires augmenteraient de 1,01 % au lieu du 0,5 % escompté.

Votre commission attend du Gouvernement des explications plus précises sur les hypothèses retenues pour déterminer le montant des dépenses allouées à cette prestation, qui a fait par le passé l'objet de sous-dotations récurrentes. Elle s'était félicitée l'an passé des efforts de sincérité budgétaire réalisés les années précédentes et qui s'étaient traduits notamment par le remboursement de la dette accumulée vis-à-vis de la sécurité sociale au titre de l'AAH jusqu'au 31 décembre 2006.

Elle observe une nouvelle fois que l'imprévision de l'Etat devrait se traduire par une créance substantielle de la sécurité sociale sur l'Etat, le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale faisant d'ores et déjà apparaître, au 31 décembre 2007, une dette de 3 millions d'euros au titre de l'AAH.

Aussi, votre commission demande au Gouvernement de préciser les mesures qu'il entend prendre en loi de finances rectificative pour remédier à cette situation.

* ¹¹ Pour être reconnue handicapée, la personne doit présenter un taux d'incapacité permanente d'au moins 80 % (article L. 821-1 du code de la sécurité sociale) ou compris entre 50 % et 80 % et connaître une restriction substantielle et durable d'accès à l'emploi (article L. 821-2 du même code).