B. LES OBJECTIFS DE PRODUCTION DE LOGEMENTS EN 2009
1. La baisse des dotations destinées au parc locatif social
S'agissant du parc locatif social, l'année 2009 est la dernière année d'exécution du volet « logement » du plan de cohésion sociale 81 ( * ) , dont les objectifs de construction avaient été augmentés lors de l'examen de la loi DALO 82 ( * ) . En vertu de l'article 21 de cette loi, le nombre de logements sociaux financés , pour chacune des années 2008 et 2009, aurait dû être de 142.000 , dont 80.000 prêts locatifs à usage social (PLUS), 20.000 prêts locatifs aidés intégration (PLAI) et 42.000 prêts locatifs sociaux (PLS) 83 ( * ) . Pour l'année 2008, les objectifs fixés par la loi de finances initiale étaient conformes à ceux de la loi DALO. D'après les dernières informations transmises à votre commission pour avis, 109.000 logements locatifs sociaux pourraient être en définitive financés en 2008, dont 57.000 PLUS, 17.000 PLAI et 35.000 PLS . Ces chiffres doivent néanmoins être examinés avec précaution dans la mesure où le nombre de décisions de financement est important au cours des dernières semaines de l'année.
Dans le projet de loi de finances pour 2009, les objectifs de production locative sociale sont fixés à 120.000 (58.000 PLUS, 20.000 PLAI et 42.000 PLS), comme le montre le tableau reproduit ci-dessous.
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Nombre de logements |
Subvention moyenne par logement (euros) |
Coût total (millions d'euros) |
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Prêts locatifs à usage social (PLUS) |
58.000 |
2.700 |
156,6 |
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Prêts locatifs aidés-intégration (PLAI) |
20.000 |
12.000 |
240 |
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Prêts locatifs sociaux (PLS) |
42.000 |
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dont PLS financés par l'association Foncière Logement |
10.000 |
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Surcharge foncière |
143 |
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Sous total offre nouvelle |
120.000 |
539,6 |
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Réhabilitation et amélioration de la qualité de service |
0 |
0 |
0 |
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Démolition (hors ANRU) |
1.360 |
2.500 |
3,4 |
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Actions d'accompagnement |
7 |
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Total |
550 |
Source : ministère du logement et de la ville.
Pour assurer le financement de ce programme annuel, la ligne fongible est dotée de 550 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 546,81 millions d'euros en crédits de paiement. La subvention budgétaire moyenne versée par l'Etat pour chaque nouveau logement social construit reste au même niveau que l'an dernier, 2.700 euros pour un PLUS et 12.000 euros pour un PLAI . Votre rapporteur pour avis relève que cette dotation est largement inférieure au niveau programmé par l'article 22 de la loi DALO, puisque les crédits alloués par l'Etat à ce programme et aux autres actions consacrées aux logements locatifs sociaux, hors politique de la ville, auraient dû s'élever à 798 millions d'euros en AE et 670 millions d'euros en CP . Les objectifs du plan de cohésion sociale ne sont donc pas respectés dans le projet de loi de finances pour 2009 , le Gouvernement estimant que la cible de 120.000 logements sociaux, définie par le Premier ministre dans son discours de politique générale, se substitue aux engagements de la loi DALO.
Votre rapporteur pour avis tient également à mettre en évidence le fait, d'une part, que les moyens affectés à la « surcharge foncière » 84 ( * ) passent, par rapport à l'année 2008, de 260,6 à 143 millions d'euros, soit une réduction de près de 45 % , et que, d'autre part, le projet de loi de finances ne prévoit pas de crédits spécifiques pour le financement des primes à l'amélioration des logements locatifs à usage social (PALULOS). Alors que les besoins en logement des ménages sont les plus importants dans les zones tendues , votre rapporteur pour avis exprime son incompréhension sur une telle orientation, qui va se traduire par une baisse de la production de logements sociaux dans ces territoires et va contraindre, compte tenu des difficultés de « bouclage » du financement des opérations locatives sociales, à solliciter à due concurrence les finances des collectivités territoriales.
L'analyse des moyens accordés à la politique du logement social doit également tenir compte de dispositions proposées par le Gouvernement dans le cadre du projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion. Ainsi, les bailleurs sociaux sont « invités » à se tourner vers des sources de financement alternatives. Il s'agit notamment du produit des cessions de logements HLM à leurs occupants, dont le Gouvernement souhaite augmenter le rythme, de la mutualisation des ressources de trésorerie des bailleurs sociaux proposée par l'article 2 du projet de loi « MOLLE » et de l' accroissement des recettes tirées des surloyers , sous l'effet de l'entrée en vigueur d'un nouveau barème de surloyer et de la baisse de 10,3 % 85 ( * ) des plafonds de ressources fixés pour l'accès au logement social.
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Instauration d'un prélèvement sur la trésorerie des bailleurs sociaux L'article 2 du projet de loi « MOLLE » propose la création d'un prélèvement sur les ressources financières des organismes HLM et des sociétés d'économie mixte (SEM), exerçant une activité locative sociale, qui n'investiraient pas suffisamment en faveur du développement et de la réhabilitation de leur parc de logements. Ce prélèvement serait applicable aux bailleurs sociaux dont les investissements annuels moyens des deux derniers exercices comptables seraient restés inférieurs, au cours de la même période, à la moitié de leur potentiel financier annuel moyen . Les sommes collectées seraient reversées à un fonds géré par la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS), lequel les redistribuerait afin d'aider des organismes HLM et des SEM à financer des opérations de construction et d'amélioration de leur parc de logements locatifs sociaux. Il convient de souligner que ce dispositif, dans le projet de loi initial, présentait un caractère rétroactif puisqu'il serait entré en application dès la promulgation de la loi. Avec une loi promulguée en 2009, le prélèvement aurait ainsi été calculé sur la base des exercices 2007 et 2008. Toutefois, un amendement adopté par le Sénat a repoussé au 1 er janvier 2011 cette date d'application. Augmentation du barème du supplément de loyer de solidarité (SLS) En vertu de l'article 71 de la loi « ENL », un nouveau décret 86 ( * ) fixant les modalités de calcul du surloyer est entré en vigueur à la fin du mois d'août 2008. Le paiement d'un surloyer devient obligatoire dès lors que les ressources d'un ménage occupant un logement locatif social sont au moins supérieures de 20 % aux plafonds d'accès au logement social. Par ailleurs, les paramètres de calcul ont été renforcés de sorte que les montants dus par les ménages sont largement supérieurs à ceux qui prévalaient avant l'entrée en vigueur de ce décret. Toutefois, les conventions globales de patrimoine, transformées en conventions d'utilité sociale par l'article 1 er du projet de loi « MOLLE », peuvent déroger au barème du surloyer. De même, les programmes locaux de l'habitat peuvent fixer des orientations relatives à la mise en oeuvre du SLS et définir des zones dans lesquelles il n'est pas applicable. La loi ENL a confirmé que, pour un ménage logé dans le parc social, le montant cumulé du loyer et du surloyer ne peut excéder 25 % de ses ressources. Le PLH peut cependant porter ce taux d'effort maximal à 35 %. Diminution des plafonds de ressources fixés pour l'accès au logement social L'article 21 du projet de loi « MOLLE » prévoit que, deux mois après la promulgation de la loi, les plafonds de ressources pris en compte pour l'attribution des logements locatifs sociaux sont diminués de 10,3 % . Une telle disposition a pour effet de réduire de 70 à 63,5 % la proportion de ménages français éligibles à un logement social. En outre, du fait de son application aux ménages logés dans le parc locatif social, elle a pour effet de faire « glisser » les ménages dont les ressources sont supérieures aux plafonds d'une « tranche de dépassement » (les ménages dont les ressources sont comprises entre 120 % et 130 % se retrouveraient ainsi dans la tranche comprise entre 130 % et 140 %). Cette évolution a pour effet d'assujettir au SLS l'ensemble des ménages dont les revenus sont actuellement compris entre 110 % et 120 % des plafonds, soit environ 48.000 ménages d'après le rapport de notre collègue Dominique Braye 87 ( * ) . |
D'après les estimations fournies par la commission des finances, ces nouvelles sources de financement se décomposeraient de la manière suivante :
- 550 millions d'euros de produits de la vente HLM, soit 275 millions d'euros supplémentaires du fait de l'accroissement du rythme des cessions ;
- entre 60 et 100 millions d'euros de ressources liées à la mobilisation de la trésorerie des organismes HLM et des SEM ;
- entre 374 et 390 millions d'euros de recettes supplémentaires de surloyer du fait du nouveau barème du SLS et la diminution de 10,3 % des plafonds de ressources.
Sur l'évolution générale des crédits budgétaires, votre rapporteur pour avis, à titre personnel, ne peut que déplorer les orientations définies par le Gouvernement , qui se traduisent à la fois par un non respect de la programmation du plan de cohésion sociale, revue à la hausse par la loi DALO, par une suppression de fait des PALULOS et par une réduction sans précédent des moyens alloués à la surcharge foncière, alors que les besoins de logements accessibles aux personnes modestes restent importants dans les zones tendues. En outre, sur le remplacement des aides de l'Etat par des ressources extrabudgétaires, votre rapporteur pour avis ne peut, là encore à titre personnel, approuver un tel procédé . D'une part, dans un contexte de crise économique et financière, il est douteux que les objectifs d'accroissement des ventes HLM aux occupants soient atteints, ce qui risque en conséquence de se traduire par des recettes plus faibles qu'escomptées. D'autre part, votre rapporteur pour avis est opposé aux dispositions tendant à prélever, de manière rétroactive selon les intentions initiales du Gouvernement, des fonds sur la trésorerie des organismes HLM et des SEM. A cet égard, il ne peut que se réjouir de l'adoption par le Sénat d'un amendement qui a repoussé au 1 er janvier 2011 l'entrée en vigueur de l'article 2 du projet de loi « MOLLE ». Enfin, s'agissant de l'augmentation des recettes de surloyers et de la diminution des plafonds d'accès au logement social, il est regrettable qu'un accroissement des prélèvements sur le budget des locataires du parc HLM serve de justification au désengagement budgétaire de l'Etat.
Sur les ressources mises à la disposition des bailleurs sociaux, il convient également de souligner que vont entrer en vigueur en 2009 les dispositions des articles 145 et 146 de la loi de modernisation de l'économie 88 ( * ) prévoyant la banalisation de la distribution du livret A. Lors de la discussion de ce texte, votre rapporteur pour avis avait eu l'occasion, en son nom propre, de dénoncer les conséquences probables de cette réforme et des risques liées à la diminution des ressources centralisées auprès du fonds d'épargne de la Caisse des dépôts et consignations (CDC), lesquelles servent massivement au financement des opérations locatives sociales. En particulier, le Gouvernement s'était opposé à inscrire dans la loi l'obligation de centraliser 70 % des fonds des livrets A et des livrets de développement durable, privilégiant un système de garantie des fonds centralisés assis sur l'encours des prêts aux bailleurs sociaux 89 ( * ) . Des garanties orales avaient cependant été données aux parlementaires par les ministres, en précisant que le décret d'application serait élaboré afin que, dans les faits, la ressource centralisée soit équivalente à 70 % de la collecte. Or, saisie à deux reprises du projet de décret, la commission de surveillance de la CDC a eu l'occasion de faire part de certaines réserves et de formuler des demandes dans la mesure où le projet ne permettait pas de satisfaire à ces garanties. A cet égard, votre rapporteur pour avis entend interroger le Gouvernement sur ce point lors de l'examen en séance des crédits de la mission « Ville et logement » .
En ce qui concerne l'amélioration de la performance énergétique des logements sociaux , il convient de souligner que l'article 5 du projet de loi de programme relatif à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement dispose que l'Etat se fixe comme objectif la rénovation de l'ensemble du parc de logements sociaux , en commençant par les 800.000 logements sociaux les plus « énergétivores » 90 ( * ) avant 2020. Pour financer cet ambitieux chantier, le Gouvernement a indiqué qu'il mettrait à la disposition des bailleurs sociaux, par l'intermédiaire de la CDC, une enveloppe globale de prêts, à un taux bonifié de 1,9 % , de 1,2 milliard d'euros prélevé sur les fonds d'épargne centralisée 91 ( * ) . Chaque logement social réhabilité bénéficierait à ce titre d'un prêt moyen de 12.000 euros, ce qui permettrait de traiter en deux ans 100.000 logements 92 ( * ) sur les 800.000 les plus « énergétivores ». A titre personnel, votre rapporteur pour avis s'étonne de la différence de traitement entre le parc privé et le parc public . En effet, avec l'instauration de l'éco-PTZ les propriétaires privés bénéficieront de prêts d'un montant de 30.000 euros sans intérêt, alors que les organismes HLM ne bénéficieront que de 12.000 euros en moyenne, sur lesquels ils devront payer des intérêts.
En définitive, l'ensemble de ces éléments conduisent votre rapporteur pour avis à émettre les plus grandes réserves sur l'évolution des crédits affectés au logement social en 2009. En particulier, il s'interroge sur la pertinence de ces orientations dans un contexte de grave crise immobilière 93 ( * ) traversé par notre pays, qui aurait pourtant justifié une action contracyclique de la part de l'Etat.
2. La transformation des modalités de financement de l'ANAH
Les missions remplies par l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) dans le domaine de la réhabilitation de l'habitat privé ne seraient plus financées par des crédits budgétaires. En effet, le projet de loi de finances pour 2009 ne prévoit qu'une subvention de fonctionnement d'un montant de 6 millions d'euros, au demeurant insuffisante pour couvrir les dépenses réelles de fonctionnement de l'Agence qui s'établissent, en règle générale, aux alentours de 22 millions d'euros. En conséquence, 16 millions d'euros de fonctionnement seront prélevés, en 2009, sur les moyens d'intervention de l'ANAH.
Les aides à la réhabilitation seraient désormais financées par un prélèvement sur les ressources de la participation des employeurs à l'effort de construction, conformément aux orientations fixées par l'article 3 du projet de loi « MOLLE ». A ce titre, une ponction de 480 millions d'euros devrait être effectuée en 2009 94 ( * ) , se substituant aux ressources qui provenaient auparavant de crédits budgétaires. En outre, le montant total de la taxe sur les logements vacants, dont le produit est affecté à l'Agence, devrait s'élever à 18 millions d'euros. Au total, l'Agence devrait disposer, en 2009, de 504 millions d'euros de crédits de paiement . Il convient de noter que les crédits de paiement affectés à l'ANAH pour une année donnée sont principalement utilisés, à hauteur de 75 %, pour le paiement des engagements antérieurs. Les 25 % restant sont quant à eux affectés au financement des actions décidées et engagées au cours de l'année à venir.
S'agissant des autorisations d'engagement, l'ANAH devrait disposer, pour le financement des ses activités habituelles, de 553 millions d'euros , qui se répartissent en différentes actions, comme le montre le tableau reproduit ci-dessous.
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Production de logements à loyers maîtrisés |
Nombre logements |
31.915 |
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Subvention |
7.000 € |
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Sous-total |
223,405 M€ |
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Remise sur le marché de logements vacants |
Nombre logements |
3.000 |
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Subvention |
3.000 € |
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Sous-total |
9 M€ |
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Lutte contre l'habitat indigne et très dégradé |
Nombre logements |
15.000 |
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Subvention |
8.830 € |
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Sous-total |
132,45 M€ |
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Traitement des copropriétés en difficulté |
Nombre logements |
22.000 |
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Subvention |
1.700 € |
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Sous-total |
37,4 M€ |
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Amélioration des logements des propriétaires occupants |
Nombre logements |
30.000 |
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Subvention |
2.700 € |
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Sous-total |
81 M€ |
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Adaptation handicap/vieillissement |
Nombre logements |
14.500 |
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Subvention |
2.900 € |
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Sous-total |
42,05 M€ |
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Précarité énergétique |
12 M€ |
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Ingénierie |
10 M€ |
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Fonctionnement |
6 M€ |
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Total |
553,3 M€ |
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Par rapport à l'an dernier 95 ( * ) , votre commission pour avis relève que les moyens de l'Agence sont stabilisés à un niveau satisfaisant pour lui permettre d'assurer la conduite de ses activités habituelles.
En outre, l'ANAH assurerait désormais les missions, relevant jusqu'à présent de l'Etat, au titre de la résorption de l'habitat insalubre (RHI) . A ce titre, 30 millions d'euros seraient consacrés à ces actions en 2009, se répartissant entre les actions classiques de RHI, la réalisation de travaux d'office et la conduite des maîtrises d'oeuvre urbaines et sociales (MOUS).
Enfin, le Gouvernement entendait également confier à l'ANAH la responsabilité de financer les travaux d'amélioration dans les centres d'hébergement, pour un montant de 30 millions d'euros en autorisations d'engagement. Toutefois, le Sénat a rejeté une telle extension des compétences de l'Agence, qui supposait la modification des dispositions du code de la construction et de l'habitation définissant les missions de l'ANAH, lors de la discussion du projet de loi « mobilisation pour le logement ».
Contrairement à des affirmations récentes et récurrentes de la ministre du logement et de la ville, votre rapporteur pour avis tient à souligner que le Sénat ne s'est pas, par ce vote, opposé au principe de « l'humanisation des centres d'hébergement ».
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A l'occasion de la discussion du projet de loi « MOLLE », le Sénat a été saisi d'un amendement du Gouvernement tendant à transférer de l'Etat vers l'ANAH la mission de financer les travaux d'amélioration des centres d'accueil des personnes sans domicile. Tous les sénateurs participant à ce débat avaient indiqué partager pleinement l'objectif poursuivi par le Gouvernement avec cette proposition. Toutefois, dans le même temps, les orateurs, et notamment votre rapporteur pour avis, avaient fait valoir qu'au regard des éléments d'information donnés par la ministre, rien ne garantissait que l'ANAH disposerait de crédits supplémentaires pour remplir cette mission, qui, dès lors, aurait été assumée au détriment de ses missions actuelles . Après un large débat, cet amendement a été rejeté par une majorité de sénateurs, la ministre refusant de suivre la sollicitation de votre rapporteur pour avis qui l'invitait à retirer cet amendement pour le représenter lors du débat à l'Assemblée nationale, à un moment où les données financières relatives au budget de l'ANAH auraient été connues des députés et des sénateurs. C'est donc bien en raison d'un manque de garanties apportées par la ministre qu'une majorité du Sénat s'est finalement prononcée contre un tel transfert de compétences, jugeant qu'au regard des éléments d'information en sa possession sur les financements prévus pour l'ANAH en 2009, il était préférable que l'Etat conserve la responsabilité d'améliorer la qualité des conditions d'accueil des personnes sans domicile. Au demeurant, et à titre personnel, votre rapporteur pour avis ne peut que s'interroger sur les raisons conduisant le Gouvernement à vouloir transférer à l'Agence cette compétence, dont la responsabilité et le financement reposait jusqu'à présent sur l'Etat. |
En définitive, même si votre rapporteur pour avis reconnaît que les moyens d'intervention de l'Agence ne sont pas affectés par le changement du mode de financement de l'ANAH, il ne peut que déplorer les conséquences de cette modification des circuits financiers, qui consacre un désengagement supplémentaire de l'Etat du secteur du logement . En effet, cette évolution a pour effet direct de diminuer la masse globale des moyens affectés à cette politique puisque la réorientation de fonds du 1 % logement au bénéfice de l'ANAH s'effectue nécessairement au détriment d'autres actions menées par le 1 % logement en faveur du logement des salariés, au premier rang desquelles celles liées au Pass-Travaux 96 ( * ) .
Par ailleurs, cette modification des circuits de financement va poser des problèmes pour la définition du budget 2009 de l'Agence. En effet, la trésorerie de l'Agence est aujourd'hui à un niveau très faible, compris entre 5 et 7 millions d'euros selon les évaluations fournies à votre rapporteur pour avis. Or, le versement des 480 millions d'euros du 1 % logement au bénéfice de l'ANAH est conditionné à l'adoption définitive par le Parlement, puis à sa promulgation, de la loi de mobilisation pour le logement, ainsi qu'à l'édiction de ses décrets d'application. Dans cette attente, aucune disposition législative ne permet actuellement le versement, au 1 er janvier prochain, d'une partie de ces fonds. Dans ces conditions, il a été porté à la connaissance de votre rapporteur pour avis que l'agence France Trésor 97 ( * ) devrait emprunter sur les marchés financiers, pour le compte de l'Agence, 250 millions d'euros pour lui permettre de disposer, dès le 1 er janvier prochain, des crédits afin d'honorer ses engagements antérieurs. Une telle démarche apparaît pour le moins surprenante aux yeux de votre rapporteur pour avis, puisqu'elle va nécessairement occasionner des frais financiers pour l'Agence qui pèseront sur son budget.
* 81 L'objectif global de ce plan était le financement de 500.000 nouveaux logements locatifs sociaux entre 2005 et 2009, hors réalisations liées à l'exécution du programme national de rénovation urbaine.
* 82 Passage à 591.000 de l'objectif quinquennal.
* 83 Dont 10.000 réalisés par l'association Foncière logement.
* 84 Crédits supplémentaires versés par l'Etat pour la construction de logements sociaux dans des zones tendues se caractérisant par un prix élevé du foncier.
* 85 Proposé par l'article 21 du projet de loi « MOLLE ».
* 86 Décret n° 2008-825 du 21 août 2008 relatif au supplément de loyer de solidarité.
* 87 Rapport n° 8 (2008-2009) de M. Dominique Braye, au nom de la commission des affaires économiques, sur le projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion.
* 88 Loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie.
* 89 Selon l'article L. 221-5 du code monétaire et financier, le taux de centralisation des dépôts collectés au titre du livret A et du LDD est fixé par décret de manière à ce que les ressources centralisées sur ces livrets dans le fonds d'épargne de la CDC soient au moins égales au montant des prêts consentis au bénéfice du logement social et de la politique de la ville par la CDC au titre de ce même fonds, affecté d'un coefficient multiplicateur égal à 1,25. Il est prévu que le décret fixant le taux de centralisation soit précédé d'un avis de la commission de surveillance de la CDC.
* 90 Logements qui consomment plus de 230 kilowattheures d'énergie primaire par an et par mètre carré en moyenne.
* 91 Ressource centralisée au titre du livret A et du livret de développement durable.
* 92 40.000 en 2009 et 60.000 en 2010.
* 93 D'après les dernières statistiques rendues publiques, les ventes de logements neufs accusent un repli de 44 % sur un an à la fin du troisième trimestre 2008, tandis que les mises en chantier reculent, à la fin du mois d'octobre, de 14,3 % sur un an et de 20,6 % sur trois mois.
* 94 De même qu'en 2010 et 2011.
* 95 505 M€ en AE et 413,8 M€ en CP.
* 96 Voir les développements consacrés au 1 % logement ci-dessous.
* 97 L'agence France Trésor, service à compétence nationale placé sous l'autorité du directeur général du Trésor et de la politique économique, est chargée de la gestion de la dette et de la trésorerie de l'Etat.