2. La lente élaboration des plans de prévention des risques technologiques
Prévus par la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages, 420 plans de prévention des risques technologiques (PPRT) doivent être mis en place, pour 622 établissements industriels répartis sur plus de 900 communes. Au 1 er septembre 2008, 4 plans avaient été approuvés et environ 70 autres prescrits . L'élaboration d'environ 200 d'entre eux est en cours, les études techniques préalables ayant été remises et se trouvant en cours d'instruction.
Un peu plus de 40 millions d'euros en AE et 8 millions d'euros en CP sont prévus pour soutenir l'élaboration des PPRT. Les principaux freins à leur élaboration sont :
- le délai d'appropriation de la nouvelle méthodologie de rédaction des études de dangers par les exploitants : les circulaires d'application nécessaires n'ont été publiées qu'en décembre 2006 et les études ont donc dû être révisées en fonction des nouvelles règles ;
- la complexité de la problématique, aussi bien sur le plan des données techniques que sur celui de la concertation et de la définition de la stratégie locale d'utilisation de l'espace affecté par le risque.
3. Le financement de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie
La nécessité de doter l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) de moyens financiers à la hauteur des objectifs fixés dans le cadre du Grenelle de l'environnement, notamment en matière de déchets, constitue l'une des explications avancées pour justifier la hausse de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) prévue par l'article 9 du projet de loi de finances. Il est en effet prévu que le produit de cette augmentation soit intégralement affecté à l'ADEME dans les années à venir pour des actions de prévention et de recyclage en matière de déchets.
Il est ainsi intéressant de constater que l'on revient au système de financement par taxe affectée qui était celui de l'ADEME jusqu'en 1999, date à partir de laquelle l'Agence a été victime de choix budgétaires pour le moins erratiques, desquels résulte sa situation actuelle de sous-financement. C'est pourquoi votre rapporteur pour avis souhaite brièvement rappeler ce contexte pour que les mêmes erreurs ne soient pas rééditées et que soit bien pérennisée l'affectation intégrale du produit supplémentaire de la TGAP.
a) Rappel des modes successifs de financement de l'ADEME depuis 10 ans
• Jusqu'en 1998, l'ADEME était financée
en partie sur crédits budgétaires provenant des ministères
chargés de l'environnement, de l'industrie et de la recherche (environ
30 %) et en partie sur des taxes fiscales et parafiscales affectées
dont l'agence assurait le recouvrement ainsi que la gestion (environ
70 %). De ce fait, elle bénéficiait d'une relative
autonomie financière
et de
taxes
dynamiques
dont le montant avait doublé entre 1995 et 1998.
• En 1999, la TGAP a remplacé les cinq taxes
parafiscales affectées à l'ADEME, qui a vu ses ressources
budgétisées
. Comme l'avait indiqué la
commission des finances à l'époque
78
(
*
)
, la budgétisation
intégrale des recettes de l'ADEME «
comporte certains
risques (...) La suppression des taxes affectées, avec l'augmentation de
taux des taxes sans répercussion sur les subventions budgétaires
de l'ADEME peut s'analyser comme un « détournement » de
l'ordre de 400 millions de francs
». Ainsi dès 2000, la
subvention à l'ADEME était d'environ 1,7 milliard de francs alors
que le produit de la TGAP correspondant aux anciennes taxes perçues par
l'ADEME s'établissait à 2,1 milliards de francs. La TGAP a
été par la suite en grande partie affectée au financement
de la réduction du temps de travail.
La période qui a suivi a été caractérisée, dans un premier temps (1999-2000), par un surdimensionnement des dotations puis, du fait des reports très importants de crédits, par une réduction drastique des crédits versés en loi de finances initiale. Dans un second temps, lorsque les reports ont été consommés, il n'a pas été possible d'accroître les crédits de l'ADEME du fait du contexte budgétaire contraint, et celle-ci s'est trouvée en conséquence en situation de sous-financement.
• C'est pourquoi une troisième période
s'est ouverte, durant laquelle ont été recherchés des
expédients
pour financer l'ADEME :
- en 2004, institution d'un fonds de concours à vocation « temporaire » uniquement constitué de crédits de paiement, d'un montant de 210 millions d'euros, alimenté par les contributions « volontaires » de quatre agences de l'eau, solution qualifié par votre rapporteur pour avis dans son rapport budgétaire de « moyen de sauvetage (...) acrobatique et peu satisfaisant » ;
- en 2006, affectation à l'ADEME du produit de la taxe intérieure sur les consommations de gaz naturel (183 millions d'euros) et de celui de la taxe sur les voitures particulières les plus polluantes (6,25 millions d'euros) : votre rapporteur pour avis relevait à l'époque : « depuis plusieurs années, la commission des affaires économiques (s'est) inquiétée de l'évolution très contrastée de ses ressources budgétaires qui (mettent) en péril la pérennité de ses actions et notamment celles conduites en partenariat avec les collectivités territoriales » ;
- en 2007, instauration d'une taxe sur la consommation de charbon et hausse de 10 % de la taxe générale sur les activités polluantes, une partie de cette augmentation étant affectée à l'ADEME, à hauteur de 25 millions d'euros ;
- en 2008, remplacement des quatre taxes affectées par une seule ressource fiscale, la taxe générale sur les activités polluantes à hauteur de 242 millions d'euros , ce qui représentait quasiment 50 % du produit de cette taxe.
Les dernières années ont donc été caractérisées par des solutions détournées pour financer l'ADEME, le financement apparaissant en loi de finances initiale ne rendant pas compte des moyens réellement à la disposition de l'agence.
* 78 Commission des finances, rapport général 89, Tome III Annexe n° 5 (1999-2000) - fait par M. Philippe ADNOT, rapporteur spécial.