III. UNE RELANCE DES PPP QUI NE DOIT PAS ÊTRE DE PURE OPTIMISATION BUDGÉTAIRE
Si le PPP, dans sa logique économique, constitue un outil d'optimisation de l'investissement public, rien ne parait justifier qu'il soit utilisé comme un outil de déconsolidation de la dette , et nuise à la lisibilité des engagements financiers de long terme des administrations publiques. L'expression en deux ratios (un déficit inférieur à 3 % du PIB et une dette inférieure à 60 % du PIB) du principe de soutenabilité des finances publiques peut conduire à des exercices de comptabilité créative, ce qui est le risque lié à toute règle de discipline budgétaire.
Selon M. Frédéric Marty dans un document de travail 23 ( * ) de l'Office français des conjonctures économiques (OFCE) d'octobre 2007, « l'analyse des pratiques britanniques peut s'avérer particulièrement fructueux pour illustrer les risques et les difficultés auxquels les PPP français auront à faire face. Tout d'abord, (...) la tentation du hors bilan ne peut être écartée pour s'engager dans des solutions partenariales au détriment de motivations relevant de l'efficience économique . (...) Le recours au PPP comme instrument de hors bilan pourrait paradoxalement caractériser non pas un comportement opportuniste ou « court-termiste » des décideurs publics mais la volonté de contourner des règles publiques sous-optimales au point de vue collectif ».
A. DE RÉELS EFFETS DÉCONSOLIDANTS DES PPP
Comme l'indique le « Guide pratique des contrats de partenariats » publié par le ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, « l'enjeu du traitement comptable de ces montages, au regard des finances publiques, est de déterminer si le contrat de partenariat est « consolidant » (c'est-à-dire si la dette et le déficit publics s'accroissent du montant des tranches d'investissement réalisées par le partenaire privé indépendamment des versements annuels de l'Etat) ou « déconsolidant » (seuls les paiements annuels de l'Etat viennent dégrader le déficit) ».
Impact sur la dépense, le déficit et la dette publics en comptabilité nationale de la décision de classement d'un PPP
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Consolidation |
Déconsolidation |
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- dépense à la livraison de l'actif (impact sur le déficit) ; - imputation d'un prêt au passif de l'acteur public (dette) ; - loyers décomposés entre remboursement du principal (neutre sur le déficit) et charge d'intérêt/fourniture de services (non neutre). |
- pas d'effet initial sur le déficit ; - loyers intégralement enregistrés en dépense (effet sur le déficit) ; - aucun effet sur la dette. |
Source : INSEE
La question du traitement comptable des PPP pose de réelles difficultés au regard de leur caractère récent, et de la relative complexité des montages, qui ne permet pas d'identifier aisément qui est le propriétaire, au sens économique du terme, de l'actif faisant l'objet du contrat de partenariat public-privé.
1. Des règles comptables encore lacunaires
Lors de sa participation à la table-ronde du 19 mars 2008 relative aux enjeux budgétaires et comptables des PPP, Mme Nathalie Morin, chef de service à la direction générale de la comptabilité publique, a fait valoir que, « s'agissant de la comptabilité générale de l'Etat, l'environnement normatif n'était pas stabilisé, le conseil national de la comptabilité n'ayant pas encore pris position sur les PPP. Elle a indiqué que l'Etat s'était inspiré des règles privées IFRIC 12 tout en remarquant que la puissance publique n'était pas un opérateur économique comme un autre ».
Ainsi, il n'existe toujours pas de norme comptable internationale spécifiquement applicable aux PPP : la norme IFRIC 12, qui constitue une interprétation des normes IFRS en ce qui concerne l'évaluation comptable des contrats de PPP, publiée par l'International Accounting Standards Board (IASB) de l'IFAC (International Federation of Accountants), ne s'applique pas expressément au contractant public. Toutefois, l'International Public Sector Accounting Standards Board (IPSASB) de l'IFAC a publié, en mars 2008, un document de consultation relatif au traitement comptable des Services Concessions Arrangements (SCA), notion couvrant tous les montages de PPP, à l'exception de ceux relatifs à l'affermage des opérations de conception/construction. Ce document soumis à consultation propose, dans le choix entre consolidation et déconsolidation, des investissements le critère de contrôle des actifs 24 ( * ) .
Cette proposition porte sur la comptabilité d'engagement et non sur la comptabilité budgétaire.
* 23 Partenariats public-privé, règles de discipline budgétaire, comptabilité patrimoniale et stratégies de hors bilan. Frédéric Marty. OFCE, octobre 2007.
* 24 On le verra, Eurostat a opté pour un autre critère, à savoir l'attribution comptable de l'actif à l'acteur qui supporte la majorité des risques.