B. L'EVOLUTION DES EFFECTIFS EN 2008
Le plafond d'emplois de la Mission Défense s'élevait à 329 906,5 ETPT en 2007. Il est revu à la baisse pour 2008 à hauteur de 9 294,5 ETPT et s'établit par conséquent à 320 612 ETPT dont 246 771 militaires et 73 841 civils.
Pour le programme 178, dont le plafond d'emplois est de 286 872, la diminution est de 7 636 ETPT.
Le tableau suivant récapitule l'évolution du plafond d'emplois entre 2007 et 2008 en fonction des différentes mesures:
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Mesure (en ETPT) |
Mission Défense |
Dont Programme 178 |
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Ajustement technique |
- 6394,5 |
- 5058 |
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Non-remplacement des départs |
- 2426 |
- 1933 |
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Créations |
+ 31 |
+ 23,5 (SSA) |
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Transferts positifs |
+ 29 |
+ 100 |
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Transferts négatifs |
- 534 |
- 768 (SHOM, action sociale) |
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Solde |
- 9294,5 |
- 7636 |
La répartition par catégories d'emploi est la suivante :
1. Une mesure technique d'ajustement du plafond d'emplois
Le projet de loi de finances pour 2008 comprend une mesure générale d'ajustement technique consécutive à la mise en oeuvre de la LOLF en supprimant des emplois décrits en organisation mais auxquels n'étaient pas associés de masse salariale. L'ajustement du plafond d'emplois rémunérés par l'Etat porte sur 10 440 ETPT, dont l'essentiel, 7 500, est opéré sur les effectifs du ministère de la Défense.
Cette mesure représente un ajustement de 6394,5 ETPT pour la mission Défense et de 5058 pour le programme 178. Elle est sans incidence budgétaire et n'affecte donc pas le volume des crédits du titre 2. Elle prend acte du fait que le format prévu ne sera pas rejoint et ajuste en conséquence les effectifs.
La LPM 2003-2008 prévoyait une augmentation progressive des effectifs du ministère de la Défense à 446 653 personnes, format qui n'a pas été rejoint en effectifs budgétaires, ni même en masse salariale. Dès avant l'entrée en vigueur de la LOLF, un raisonnement en masse salariale avait commencé de prévaloir, les crédits de rémunération et charges sociales ne permettant pas de rejoindre le format théorique.
La mesure d'ajustement avait été, par conséquent, largement anticipée par les Armées qui ont adapté la description de leur organisation à la réalité de la masse salariale dont elles disposaient.
2. L'application de la règle du non-remplacement d'un départ en retraite sur deux
Sur l'ensemble de la mission Défense, 31 ETP sont créés dont 7,5 pour la DGSE (programme 144) et 23,5 pour le service de santé des armées (programme 178).
Suite à la transformation du Service hydrographique et océanographique de la marine en établissement public, 525 ETPT lui sont transférés depuis le programme 178. Le regroupement des personnels de l'action sociale et des syndicats sur le programme 212 « Soutien de la politique de Défense » donne lieu à des transferts de 12 et 16 ETPT.
Le ministère de la Défense met en oeuvre la règle du non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux.
Sur les 44 448 départs attendus pour 2008 sur le programme 178, 24 182 sont des départs définitifs. Sur ce total, 16 214 sont des sorties définitives hors retraite (démissions, départs par mesure disciplinaire ou inaptitude, non renouvellement ou résiliation de contrat, départs vers d'autres administrations) et 7 968 correspondent à des départs en retraite.
Le projet annuel de performance rappelle que, par convention, un emploi correspond un ETPT sur deux ans. L'incidence des réductions d'emplois est donc intégrée à mi-année.
A ce titre, 2 426 ETPT sont supprimés sur la mission Défense dont 1 872 militaires et 554 civils et 1 933 sur le programme 178 dont 1 673 militaires et 260 civils.
Cet effort se traduit par une diminution de :
- 900 militaires et 134 civils pour l'armée de terre ;
- 295 militaires et 52 civils pour la marine ;
- 455 militaires et 53 civils pour l'armée de l'air.
La poursuite de la déflation des effectifs, pour laquelle l'effort est actuellement réparti, suppose une révision de l'organisation du commandement et des unités : la réduction des effectifs ne sera pas possible sans changement des structures.
En outre, les deux processus de réduction des effectifs sont menés de façon parallèle pour les civils et les militaires, sans articulation. Ils appellent une réflexion d'ensemble sur la place, le rôle et le mode de gestion de chacune des deux catégories, au service d'une plus grande cohérence d'ensemble.
La Défense rencontre des difficultés de pilotage de la masse salariale, en l'absence des outils informatiques nécessaires. Le décret d'avance du 26 novembre 2007 prévoit ainsi une dotation supplémentaire de 88 millions d'euros pour le programme 178 par annulation sur les programmes « environnement et prospective de la politique de défense, « Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant » et « soutien de la politique de défense ». Le ministère a entamé un rapprochement des systèmes de gestion des ressources humaines et de paie jusqu'alors distincts et propres à chacune des armées afin de permettre une prise en compte plus rapide des conséquences financières de la gestion des personnels, y compris dans un volet portant sur la simulation de la dépense.
Enfin, ce mouvement de réduction des effectifs qui doit se prolonger dans les années à venir, les armées évoluant vers un format plus resseré, doit être organisé sur un mode pluriannuel afin de permettre aux armées de mieux le gérer et de mieux l'accompagner.
A défaut, la variable d'ajustement la plus simple est celle du recrutement des militaires du rang ( cf infra ) ; elle est aussi la plus dommageable.
Les exercices concomitants du Livre Blanc et de la Révision générale des politiques publiques devront ainsi déboucher sur des réformes permettant de combiner réduction des effectifs et maintien de l'efficacité.