Projet de loi de finances pour 2008 : Aide publique au développement

B. POLITIQUES ET STRATÉGIES SECTORIELLES BILATÉRALES DANS LES PAYS ÉMERGENTS ET À REVENU INTERMÉDIAIRES

Votre rapporteur salue la création de cette action qui regroupe les crédits destinés aux pays émergents et à revenu intermédiaire définis selon les critères de revenu de l'OCDE.

Elle observe cependant que la coopération culturelle et la promotion de la francophonie, pour tout à fait légitimes et souhaitables qu'elles soient, ne relèvent pas directement du développement. Il est paradoxal que le seul critère du revenu détermine le passage d'une mission à l'autre alors que ces missions sont censées concerner des politiques publiques et non les groupes de pays auxquels elles s'adressent.

L'action culturelle, bien que comptabilisée en APD, relève davantage d'une logique d'influence, placée au coeur des objectifs de la mission « action extérieure de l'Etat ».

Cette action est structurée en trois sous-actions qui reprennent les intitulés des anciennes actions du programme :

Elle comporte plus d'un tiers de crédits de bourses, 9 millions d'euros pour l'échange d'experts et 1,1 million pour les échanges scientifiques.

Le ministère recherche des co-financements pour ces différentes actions, y compris dans les pays d'origine des étudiants ou des chercheurs.

Pour ne citer que deux exemples, le programme de bourses « Quai d'Orsay-entreprises » vise à l'accueil d'étudiants étrangers de niveau master. Le ministère des Affaires étrangères finance une formation linguistique avant le départ et une bourse de couverture sociale tandis que l'entreprise partenaire finance une allocation, un tutorat personnalisé et des stages d'application rémunérés. Le programme Arcus (Action en région de coopération universitaire et scientifique) vise quant à lui à fédérer les acteurs universitaires et scientifiques au niveau régional afin de proposer une offre de recherche et de formation à la recherche. Les moyens mis en oeuvre par le ministère sont doublés par les régions.

L'action comporte une sous-action « développement durable, gouvernance et lutte contre la pauvreté » dotée de 27,6 millions d'euros.

Sur ce montant :

- 5 millions sont consacrés aux bourses,

- 5,9 millions aux échanges d'expertise,

- 14,8 millions à la gouvernance démocratique,

- 1,4 million à la coopération décentralisée

- 0,410 million aux ONG.

C. POLITIQUES ET STRATÉGIES SECTORIELLES BILATÉRALES DANS LES PAYS DE LA ZSP ET LES PMA

Cette action comprend 34,9 % des crédits du programme et rassemble les crédits de coopération bilatérale destinés aux PMA et aux pays de la ZSP.

Elle est structurée de la même façon que l'action n°2, en trois sous-actions :

1. Affirmation de la dimension culturelle du développement

Deux priorités sont mises en exergue :

- la promotion du français comme langue du développement et des organisations internationales, par la création d'un projet FSP Mobilisateur « plan de relance pour le français » pour la formation de professeurs de français et la mise en place d'un réseau de centres de français en pays étrangers ;

- la promotion du secteur culturel dans les pays de la ZSP via le financement des centres culturels et des alliances françaises, la formation des artistes étrangers aux différents métiers de la culture et le soutien à des manifestations culturelles locales et régionales.

Au service de ces deux priorités, les instruments mis en oeuvre sont les bourses, les échanges d'experts les actions de coopération des établissements culturels et le fonds de solidarité prioritaire à hauteur de 18 millions d'euros.

2. Promotion de l'enseignement supérieur et recherche au service du développement

Cette coopération vise à soutenir la participation des pays du Sud aux débats internationaux sur le développement durable et participe à la recherche sur le traitement de questions globales comme le climat, la désertification, l'eau ou les maladies émergentes.

L'accent est mis sur les bourses d'excellence pour créer un nouveau programme de bourses pour les mobilités africaines d'étudiants, d'enseignants et de chercheurs.

Des crédits de Programmes Hubert Curien sont mobilisés pour l'échange d'expertise.

Diverses opérations sont prévues sur crédits d'intervention, notamment la mise en place d'un programme transversal de recherche sur des problématiques Maghreb Sahel et de sécurité en Afrique qui concerne plusieurs instituts de recherche du Maghreb et d'Afrique sub-saharienne, l'appui particulier à la recherche médicale dans les domaines du Sida, de la grippe aviaire et des maladies oubliées et le soutien au renforcement des réseaux science-technologie du NEPAD.

Les crédits du FSP sont mobilisés à hauteur de 25,2 millions d'euros sur cette sous-action.

3. Développement durable, gouvernance et lutte contre la pauvreté

Dotée de 509 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 410 millions d'euros de paiement, cette sous-action se décompose comme suit :

a) Les dons-projets de l'AFD

Le projet annuel de performances est particulièrement peu lisible pour ce qui concerne les dotations de l'AFD, compte tenu de la dispersion des crédits sur deux programmes et de l'importance de la mobilisation des ressources propres de l'Agence, 245 millions d'euros au total, également répartie sur plusieurs instruments.

Votre rapporteur regrette que les crédits destinés à l'opérateur-pivot de l'aide française au développement ne soient pas plus clairement accessibles.

Origine des ressources de l'AFD depuis 2005

Ressources	Détail	2005	2006	2007	2008
Emprunts nets sur les marchés		47	- 171,8	- 83,58	- 18
Besoins propres	Emission simple	0		305,28
	Emission subordonnée	0	500		500
	Placement privé	76		82,14	nd
	Remboursements	- 735	- 671,8	- 471	- 518
Financement de la FRPC	Emissions	706	0	0	0
	Remboursements	- 546	-370	- 229	-244
Ressources propres		83,5	179,4	278	245,3
Dividende réinvesti dans l'activité		83,5	94,5	247,8	160,0
Reprises de provisions + divers		0	84,9	30,2	85,3
dont Ressource investie dans les bonifications		26,1	100,1	79,8	100,6
Ressources en provenance de l'Etat		509,2	511,9	463,1	563,45
MINEFE	Bonifications	217,2	120,9	129,4	150,95
	Tirages nets emprunts du Trésor	45,9	49,5	62,8	56
	Aides budgétaires globales	75,5	65	65	41
	Rémunération de l'AFD	25,1	21,5	33,6	37
MAE	Subventions projets	141	186,6	154,85	250
	Refinancements par dons (PPTE)	0	63,9	14,25	0
	PRCC	4,5	4,5	3,2	4,5

Ils font cependant apparaître une progression des dons-projets en 2008.

	AE		CP
	LFI 2007	LFI 2008	LFI 2007	LFI 2008
Dotation MAE	230	320	163	195
dont rémunération des AT	51	54	51	54 (est.)
Prélèvement sur résultat		31		31
Reprises sur provisions	38		38
Total	281	358	201	226
Total hors AT	230	304	150	172 (est.)

La décision du CICID du 18 mai 2005 a prévu le transfert à l'AFD du financement de la rémunération des assistants techniques associés aux projets transférés. Il est prévu que l'Agence maintienne à terme un volume de 320 postes. Entamée en 2005, la montée en puissance des effectifs d'assistance technique financés par l'AFD devrait être achevée en 2008. L'AFD considère même que compte tenu du développement de son volume d'activités en Afrique au sud du Sahara, le nombre des assistants techniques pourrait croître au delà des 320 postes prévus.

Le recrutement appartient aux maîtrises d'ouvrage locales et non plus aux services de coopération.

Les besoins de financement associés sont de l'ordre de 50 millions d'euros par an en AE, et de 162 000 euros par an en moyenne. Pour les assistants techniques sous contrat FCI, du fait de leur ancienneté, la moyenne s'établit plutôt à 185 000 euros. Sur cette base, pour 320 postes, le besoin de financement devrait s'établir à environ 60 millions d'euros par an.

Sur les 242 postes d'experts techniques internationaux contractuellement prévus, 108 sont sous contrat FCI et 134 sous contrat de bureaux d'études ou d'ONG.

Les opérations de transfert de projets FSP à l'AFD initiées en 2005 sont achevées depuis 2006. Au total, 55 projets ont fait l'objet d'un transfert à l'AFD en 2005 (47) et 2006 (8) pour un montant total d'autorisations d'engagement de 91 millions d'euros et un montant total de crédits de paiement de 19,5 millions d'euros.

b) Le fonds de solidarité prioritaire

Sur cette sous-action, les crédits du fonds de solidarité prioritaires s'élève à 62,8 millions d'euros en autorisations de programme et à 88,6 millions d'euros de crédits de paiement, soit 67 % des crédits du FSP sur le programme.

Les secteurs de concentration sont l'appui à l'Etat de droit, à la réforme de l'Etat, à la gouvernance institutionnelle et financière, à la définition des politiques publiques, le soutien à la coopération décentralisée et non-gouvernementale.

c) Les contrats de désendettement et de développement

Depuis le démarrage du dispositif des Contrats de désendettement et développement (C2D), en 2002, l'exécution des crédits y afférents a été marquée par de forts aléas tenant à « l'arrimage » du mécanisme à l'initiative internationale « Pays pauvres très endettés » (PPTE) et aux difficultés de mise en place des contrats eux-mêmes.

Rappelons que les C2D consistent dans le refinancement par dons des créances d'aide publique au développement parvenues à échéance : une fois le remboursement constaté, la France reverse au pays la somme correspondante pour l'affecter à des programmes de lutte contre la pauvreté définies d'un commun accord avec le pays partenaire.

Si le C2D Cameroun, le plus important en volume, a finalement pu être mis en place en juin 2006 après plusieurs reports, les contrats Côte d'Ivoire et Congo sont toujours suspendus à l'amélioration de la situation politique. De 2002 à 2006, sur les 3,5 milliards d'échéance, seuls 224,6 millions ont été décaissés, soit environ 45 millions d'euros par an. Pour 2008, les prévisions sont de 184,6 millions d'euros.

Calendrier des points d'achèvement et montants des refinancements C2D

(en millions d'euros)

Pays éligibles	Date PA (réalisée/ prévue )	Cumul échéances à partir du PA	1 ^er C2D (date de signature et montant)		2 ^ème C2D (date et montant)		2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008
Ouganda	mai-2000	12,3	mars-2002	3,2	déc-2006	8		2,3	0,6	1	0,5	1,2	1,6
Bolivie	juin-2001	20,0	mai-2003	10,4	T4 2007	4,7		5,1	2,1	2,2	1,1	1,6	1,4
Mozambique	sept-2001	95,7	nov-2001	29,8	nov-2004	30,3	13,1	8,8	7,9	7,7	7,2	6,7	5
Tanzanie	nov-2001	12,7	juin-2003	4,25	mar-2007	4,35		2,3	1	0,9	0,9	0,9	0,9
Mauritanie	juin-2002	69,6	juil-2003	14,7	juin-2006	11,85		6,4	4,2	4,1	4,1	4	3,8
Nicaragua	janv-2004	2,4	mars 2005	2,4	_	_					1,2	1,2	_
Ghana	juil-2004	56,3	nov-2004	21	T1 2008	21				7	7	7	7
Madagascar	oct-2004	49,7	fév-2005	22,8	T1 2008	26,6				10,2	6,5	6,1	5,7
Honduras	avr-2005	8	2008	8	_	_						0,9	0,8
Rwanda	avr-2005	3,2	Reportée sine die		_	_						0	0
Cameroun	avr-2006	1498	juin 2006	537	T2 2011	340					109,2	113,7	107,6
Malawi	août-2006	9	T4 2007	9	_	_						0,1	0,1
Sao Tome	mars-2007	0,3	T4 2007	0,3	_	_						0,1	0,1
Burundi	dec-2007	22,5	2008										4,6
RDC	T1 2008	84	T2 2008										39,7
Liberia	T2 2008	nd											0,1
Haïti	T4 2008	nd											0,7
Guinée	Fin 2008	125											5,5
Congo	fin 2009	354											_
Côte d'Ivoire	pas de calendrier	1140											_
Soudan	2011	9											_
Myanmar	pas de calendrier	6,6											_
Somalie	pas de calendrier	nd											_
Total		3578,3					13,1	24,9	15,8	33,1	137,7	143,5	184,6

PA : Point d'achèvement de l'initiative PPTE

Selon le mécanisme utilisé en loi de finances pour 2007 pour 50,4 millions d'euros, les crédits budgétaires nécessaires sont réduits de 70,5 millions d'euros « résultant de la modification des modalités de traitement des créances », qui consiste à ne réinscrire au budget de l'Etat, pour le refinancement des C2D, que les montants dus à l'AFD, à l'exception des échéances dues à la Banque de France et à Natexis.

Les montants dus à l'AFD représentent 113,9 millions d'euros. Ils seront entièrement financés par prélèvement sur le résultat de l'Agence.

Cinq ans après le démarrage de ce dispositif, votre rapporteur s'interroge sur l'opportunité d'examiner les modalités et les effets d'une clause d'extinction sur l'accélération de sa mise en oeuvre.

d) Les opérations hors FSP

Le projet annuel de performance souligne qu'en raison du partage des rôles avec l'AFD, les moyens de cette sous-action (33,9 millions d'euros), comme ceux des sous-actions précédentes, sont concentrés sur la gouvernance démocratique.

En revanche, il expose également que « des ressources restent employées pour créer des synergies avec les opérations menées par l'AFD dans son domaine de compétence ». Sont ainsi évoqués l'eau et l'assainissement, la préservation des biens publics mondiaux, l'accès à l'énergie et l'adaptation au changement climatique, la santé, l'éducation primaire et les politiques agricoles, secteurs qui relèvent effectivement de l'AFD.

Il précise également que pour créer ces synergies « on privilégiera des montages faisant appel à des opérateurs multilatéraux ».

e) Post-conflit et sortie de crise

Ces crédits sont augmentés sensiblement en 2008, de 12 à 20 millions d'euros afin de mieux refléter les besoins.

Ils concernent l'Afghanistan, les Territoires palestiniens, le Liban, le Burundi et le Darfour.

f) La coopération décentralisée et les ONG

Conformément à l'engagement pris de doubler entre 2004 et 2009 la part de l'aide française empruntant le canal des ONG, les crédits progressent en 2008 à 35,9 millions d'euros.

Suite à l'affaire dite de « l'Arche de Zoé », le dialogue avec les ONG devrait s'intensifier et se structurer ce que votre rapporteur ne peut que saluer, l'amateurisme des uns ne devant pas entacher le professionnalisme des autres.

g) Le fonds de coopération Pacifique

Le Fonds Pacifique concourt aux actions de coopération économique, sociale et culturelle menées avec les états et territoires de la région et contribue à l'insertion régionale de la Nouvelle-Calédonie, de la Polynésie française et des îles Wallis et Futuna.

En 2006, le Fonds Pacifique a financé 68 projets, totalisant 3,177 M€, soit 47 000 € en moyenne par projet.

Les principaux secteurs financés par le Fonds ont été en 2006 l'environnement (17% du total), la santé (16%) et l'ensemble recherche-coopération universitaire (22%). Viennent ensuite la culture (9%) et l'ensemble presse, édition et médias (8%).

Il est doté de 2,9 millions d'euros en 2008.