II. EXAMEN DU RAPPORT POUR AVIS
Réunie le jeudi 19 juillet 2007 , sous la présidence de M. Alain Gournac, vice-président , la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Alain Vasselle sur le projet de loi n° 390 (2006-2007), adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, en faveur du travail , de l'emploi et du pouvoir d'achat .
Rappelant que le Président de la République avait fait du retour à la valeur « travail » un des thèmes majeurs de sa campagne, M. Alain Vasselle, rapporteur, a indiqué que le projet de loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat a pour objectif de relancer l'économie par la réhabilitation du travail comme outil d'amélioration du pouvoir d'achat et comme instrument de lutte contre le chômage et la pauvreté.
L'examen de ce texte est renvoyé au fond à la commission des finances, mais deux séries de dispositions entrent dans le champ de compétence de la commission des affaires sociales : l'article premier, qui crée une exonération fiscale et sociale des heures supplémentaires et les articles 8 à 13, qui instituent le revenu de solidarité active.
La mesure en faveur des heures supplémentaires découle du raisonnement selon lequel l'augmentation de la durée moyenne de travail entraîne une baisse durable du chômage et un taux de croissance plus élevé. En effet, des exemples étrangers montrent que la création de richesses, qui entraîne la hausse de la consommation, des investissements et de l'emploi, est fonction du nombre d'heures travaillées.
Il s'agit donc de rompre avec la logique de « partage du travail » qui a longtemps guidé la politique de l'emploi de la France, en dépit de résultats peu convaincants et d'un coût considérable pour les finances sociales.
M. Alain Vasselle, rapporteur , a indiqué que l'article premier vise à diminuer le coût du travail pour inciter les entreprises à augmenter la durée d'activité de leurs salariés, sans revenir pour autant sur la durée légale de trente-cinq heures hebdomadaire. En contrepartie, les salariés bénéficieront d'une hausse substantielle de leurs revenus grâce à trois mesures : le salaire de chaque heure supplémentaire sera exonéré d'impôt sur le revenu, sans plafonnement ; cette heure ouvrira droit à une exonération complète des cotisations et contributions salariales (assurance maladie et assurance vieillesse, CSG et CRDS, cotisations de retraite complémentaire Agirc-Arrco et assurance chômage) ; le régime dérogatoire des heures supplémentaires des entreprises d'au plus vingt salariés, qui avait été reconduit jusqu'au 31 décembre 2008, sera abrogé et la majoration des heures supplémentaires y sera portée à 25 %, soit le taux de droit commun.
Le champ d'application des exonérations est extrêmement large, puisqu'il vise toutes les heures supplémentaires, complémentaires ou choisies, effectuées par les salariés du secteur privé, mais aussi par les agents publics.
Des garde-fous sont prévus afin d'éviter un recours abusif au dispositif. Le projet de loi pose notamment un principe de non substitution des heures supplémentaires à d'autres éléments de rémunération, sauf si un délai de douze mois s'est écoulé entre le dernier versement de rémunération en tout ou partie supprimé et le premier paiement pour heures supplémentaires exonérées. Le bénéfice de l'exonération est également exclu lorsqu'un salarié à temps partiel effectue des heures complémentaires de manière permanente sans que son horaire contractuel de travail soit modifié.
M. Alain Vasselle, rapporteur , a indiqué que le projet de loi est aussi favorable aux employeurs, puisqu'il prévoit une déduction forfaitaire de cotisations patronales afin de réduire le coût de l'heure supplémentaire. Sont concernés les employeurs entrant dans le champ de la réduction « Fillon », c'est-à-dire essentiellement le secteur privé ; en sont en revanche exclus l'Etat et les collectivités publiques ainsi que les employeurs de personnels à domicile ou d'assistants maternels.
Le montant horaire de cette déduction sera de 50 centimes d'euros ; il sera porté à 1,50 euro dans les entreprises d'au plus vingt salariés afin de compenser l'entrée en vigueur anticipée du passage de 10 % à 25 % du taux de majoration des heures supplémentaires. Elle pourra se cumuler avec les autres dispositifs d'exonération, dont l'allégement « Fillon » sur les bas salaires, qui est également modifié dans un sens favorable à la prise en compte des heures supplémentaires.
L'impact de ce nouveau dispositif, qui entrera en vigueur au 1er octobre 2007, devrait être sensible. Ainsi, un salarié payé 1,2 Smic pour 35 heures de travail hebdomadaire percevra un revenu net en hausse de 4,5 % s'il fait une heure supplémentaire par semaine et de 17,8 % pour quatre heures.
Le cas particulier des petites entreprises, qui vont subir le relèvement du taux de majoration des heures supplémentaires à 25 %, est plus délicat. Si la déduction forfaitaire au taux majoré de 1,50 euro et la modification de la formule de l'allégement « Fillon » permettront de compenser ce surcoût pour des salaires compris entre 1,27 et 1,45 Smic, le coût des heures supplémentaires sera légèrement plus élevé au-delà qu'il ne l'est aujourd'hui. Sachant toutefois que le régime dérogatoire devait s'éteindre au plus tard le 31 décembre 2008, alors que la déduction forfaitaire d'1,50 euro a un caractère pérenne, toutes les entreprises auront intérêt à recourir aux heures supplémentaires.
Puis M. Alain Vasselle, rapporteur , a précisé le coût de ce dispositif : 6 milliards d'euros en année pleine, soit environ la moitié de la dépense publique résultant du projet de loi, dont 4,5 à 5 milliards d'euros constituent un manque à gagner pour la sécurité sociale. Mais cette somme risque d'être largement dépassée en cas de succès du dispositif, ce qui pose la question des conditions de compensation des exonérations de cotisations sociales au régime concerné.
Le texte aura en effet un impact en trésorerie d'environ 800 millions d'euros sur les deux derniers mois de 2007, puisqu'aucun versement de compensation n'interviendra avant l'entrée en vigueur des lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2008. De fait, le plafond de découvert de 28 milliards d'euros accordé à l'Acoss devrait être atteint à la fin de l'année. Ce constat sera aggravée par l'augmentation prévue du coût de l'allégement « Fillon » sur les bas salaires, dont le manque à gagner pour la sécurité sociale ne serait déjà pas compensé à hauteur de 850 millions à la fin de l'année 2007.
Cette situation est préoccupante, d'autant plus que le Gouvernement n'est pas tenu de résoudre le problème avant 2008 et que le Parlement ne peut s'en charger en raison des règles d'application de l'article 40 de la Constitution.
M. Alain Vasselle, rapporteur , a ensuite présenté les dispositions relatives à la mise en place expérimentale d'un revenu de solidarité active. Celle-ci a un double objectif : encourager l'augmentation de l'activité professionnelle ou le retour à l'emploi des allocataires de minima sociaux et améliorer leur niveau de revenu, qui se situe le plus souvent au dessous du seuil de pauvreté européen (60 % du revenu médian, soit environ 830 euros). Sept millions de personnes sont concernées en France, dont deux millions d'enfants et plus de 3 millions et demi de bénéficiaires d'un minimum social.
Le Gouvernement souhaite diminuer de 30 % en cinq ans le niveau de pauvreté. Le texte propose donc d'instituer un revenu de solidarité active (RSA), versé aux bénéficiaires d'un minimum social, pour assurer l'augmentation de leurs revenus lorsqu'ils reprennent, exercent ou accroissent leur activité professionnelle.
Dans un premier temps, ce dispositif sera expérimenté pendant trois ans dans les départements volontaires et sera limité aux seuls allocataires du RMI et de l'allocation de parent isolé (API). Cette expérimentation complète celle précédemment organisée par la loi de finances pour 2007, qui a autorisé les conseils généraux volontaires à augmenter les montants de la prime de retour à l'emploi et de la prime forfaitaire d'intéressement et à en modifier les modalités, la périodicité et la durée de versement, mais aussi à déroger aux règles régissant les contrats aidés, en aménageant leur durée, les conditions de leur renouvellement, les aides versées aux employeurs et le temps de travail hebdomadaire.
Le champ de cette expérimentation est élargi par le projet de loi à dix nouveaux départements, qui s'ajoutent aux dix-sept déjà candidats et aux allocataires de l'API et du RMI qui travaillent moins de 78 heures par mois ou bénéficient d'un contrat aidé. Son coût sera pour partie assumé par l'Etat selon des conditions définies dans une convention avec le conseil général.
Les départements volontaires pourront s'inspirer de l'expérience en cours dans le département de l'Eure, où le niveau du RSA tient compte de la composition de la famille et des revenus d'activité. Ils auront toutefois la liberté de fixer le niveau du revenu garanti, pour lequel le texte ne prévoit aucun plafond, et de définir les modalités de calcul du RSA.
L'agence nouvelle des solidarités actives (Ansa), qui participe activement à la mise en oeuvre de cette expérimentation, a formulé plusieurs recommandations pour une plus grande efficacité de la mesure. La progressivité du revenu garanti pourrait, selon elle, être plus forte pour les premières heures travaillées pour inciter à la reprise d'activité et être accentuée dès lors que l'on dépasse un certain temps de travail pour favoriser les emplois à temps plein. Par ailleurs, il est recommandé de fixer un nombre d'heures travaillées à partir duquel les ressources totales des bénéficiaires dépassent le seuil de pauvreté. Enfin, les droits connexes légaux, souvent liés au statut des bénéficiaires de minima sociaux, les prestations ou aides locales et extra-légales versées par les collectivités locales, certains organismes de protection sociale ou des associations, et les dépenses liées au retour à l'emploi pourraient être utilement recensés et pris en compte.
M. Alain Vasselle, rapporteur , a fait sienne cette dernière proposition, l'estimant indispensable dans l'optique d'une réforme à venir du régime des minima sociaux et des droits connexes. L'avantage en serait triple : permettre aux départements d'ajuster le montant du RSA qu'ils verseront aux bénéficiaires en fonction des droits connexes, limiter l'apparition d'inégalités entre travailleurs pauvres non éligibles au RSA expérimental et ses bénéficiaires, enfin préparer la mise en place d'une allocation unique.
Par ailleurs, des questions restent en suspens concernant le financement du dispositif, notamment le montant de la participation de l'Etat. Si le haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, Martin Hirsch, a annoncé que cette participation atteindrait 50 % du coût estimé de l'expérimentation pour les départements, soit 25 millions d'euros, le projet de loi ne garantit pas le montant de cette dotation. Au regard des dérapages observés pour le RMI et des surcoûts liés à la mise en place des contrats d'avenir, il est nécessaire que les modalités exactes de la participation de l'Etat au financement de l'expérimentation soient précisées.
Une autre interrogation porte sur la durée au cours de laquelle s'applique cette participation de 25 millions d'euros, d'autant plus que la généralisation du dispositif a été annoncée par le haut commissaire pour la fin de l'année 2008, c'est-à-dire bien avant le terme de la période d'expérimentation fixé à fin 2010. Il serait donc légitime que le texte indique clairement que le surcoût pour le département n'excédera pas 50 % du coût total de l'expérimentation, et cela sur l'ensemble de sa durée, même si cette précision ne peut être proposée par la commission en raison de l'application de l'article 40.
Enfin, M. Alain Vasselle, rapporteur , a suggéré d'améliorer le texte pour favoriser l'accompagnement et le développement des actions de formation en faveur des allocataires de l'API et pour prévoir que le comité d'évaluation, créé par l'article 142 de la loi de finances pour 2007, émette un avis qui sera annexé au rapport que le Gouvernement doit remettre au Parlement avant la généralisation du dispositif.
Pour conclure, il a jugé cette expérimentation prudente et pragmatique et a rappelé qu'elle répond, pour partie, aux préoccupations du groupe de travail « minima sociaux » de la commission, même si elle laisse de côté les travailleurs pauvres et certains bénéficiaires de minima sociaux (AAH, ASS).
M. Paul Blanc a regretté que le RSA ne s'applique pas aux bénéficiaires de l'AAH, qui sont pourtant nombreux à souhaiter travailler, mais ne franchissent pas le pas, de crainte d'une diminution de leurs revenus.
Mme Isabelle Debré s'est fait l'écho des préoccupations des petites entreprises qui estiment insuffisante la déduction d'1,50 euro sur les charges patronales applicables aux heures supplémentaires compte tenu de la prochaine augmentation du coût de celles-ci.
M. Guy Fischer a considéré que le coût du nouveau régime de rémunération des heures supplémentaires est exorbitant pour l'Etat et que les avantages attendus ne bénéficieront qu'aux seules entreprises. La suppression déguisée des trente-cinq heures proposée par le texte ne constitue en aucun cas, à son sens, une solution pour lutter contre l'explosion de la précarité et la « smicardisation » des salaires.
Concernant le RSA, s'il a apprécié certaines conclusions du rapport Hirsch sur les minima sociaux, il a estimé que le dispositif prévu créera des inégalités entre les départements et n'apportera aucun progrès pour les plus pauvres. L'expérimentation ne serait-elle pas les prémices d'une réforme plus large des minima sociaux défavorable à leurs bénéficiaires ? Pour ces raisons, le groupe communiste républicain et citoyen (CRC) se prononcera contre l'article premier et s'abstiendra sur les articles relatifs au RSA.
M. François Autain a estimé que la réforme des heures supplémentaires remet en cause les trente-cinq heures sans être pour autant accompagnée d'une revalorisation des salaires. Il convenait selon lui, au contraire, de réduire la différence croissante entre les revenus du capital et les revenus du travail. Il s'est opposé à l'idée selon laquelle les déficits publics pourraient être réduits en diminuant les impôts et s'est inquiété, de ce fait, des modalités de financement de la réforme et de son coût pour l'Etat.
S'agissant de la mise en place du RSA, il a estimé le dispositif complexe et porteur d'un risque d'effet d'aubaine et a regretté que les travailleurs pauvres n'aient pas été pris en compte. Jugeant toutefois l'idée générale intéressante, il a craint qu'elle n'institutionnalise le travail précaire. Il a ironiquement salué les efforts du Gouvernement en faveur des 234 000 bénéficiaires de l'impôt sur la fortune (ISF), auxquels un cadeau fiscal de 810 millions d'euros a été offert, et a comparé cette somme aux modestes 25 millions que l'Etat dépensera pour les sept millions de personnes potentiellement éligibles au RSA.
M. Alain Gournac, président , a jugé pour le moins caricaturale cette argumentation.
Mme Bernadette Dupont s'est interrogée sur l'impact que pourraient avoir les exonérations de cotisations sociales sur le niveau des retraites futures des assurés sociaux. Elle a souhaité savoir pourquoi les employeurs de salariés à domicile ont été exclus du bénéfice de la déduction des cotisations patronales. Elle s'est enfin inquiétée du sort de certaines femmes au foyer, mères de jeunes enfants, qui n'ont pas travaillé depuis longtemps et ne remplissent pas les conditions d'éligibilité aux minima sociaux. Alors que ces personnes ont prioritairement besoin d'une formation, elles ne disposent d'aucune aide et le RSA ne leur sera d'aucune utilité.
M. Alain Vasselle, rapporteur pour avis , a confirmé que l'exercice d'une activité professionnelle conditionne le bénéfice du RSA.
Comme l'ont fait avant elle François Autain et Guy Fischer, Mme Annie David a observé que, contrairement aux affirmations du Gouvernement, deux catégories de salariés ne tireront pas avantage des dispositions de l'article premier du projet de loi : ceux qui ne sont pas assujettis à l'impôt sur le revenu et les cadres dont le temps de travail est réglementé par un forfait mensuel. Puis elle a souligné l'extrême disparité entre l'effort consenti en faveur des personnes pauvres, d'une part, et les moyens budgétaires considérables alloués aux entreprises par le biais de la déduction forfaitaire de cotisations patronales, d'autre part.
M. Guy Fischer a fait valoir que, contrairement au RSA qui est destiné aux personnes les plus pauvres, les mesures fiscales en faveur des plus riches sont d'application générale immédiate et ne font l'objet d'aucune expérimentation préalable.
En réponse à M. Paul Blanc, M. Alain Vasselle, rapporteur pour avis , a indiqué que les mesures récentes prises en faveur des bénéficiaires de l'AAH leur permettent, s'ils sont dans l'incapacité de travailler, de bénéficier d'une majoration pour la vie autonome de 103 euros par mois ou d'une garantie de ressources de 800 euros par mois, soit l'équivalent du seuil de pauvreté. Toutefois, la question de l'incitation à travailler, même quelques heures, pour cette catégorie d'assurés sociaux, est effectivement posée : une étude approfondie sur ce sujet serait nécessaire.
En ce qui concerne le problème avancé par Isabelle Debré de l'insuffisance, pour les PME, du tarif de la déduction forfaitaire de cotisations patronales, il a précisé que ce cas de figure ne concerne que les PME dont le personnel perçoit un salaire supérieur à 1,45 fois le niveau du Smic.
M. Guy Fischer a réaffirmé que ce projet de loi organise une distorsion flagrante entre le véritable « pont d'or » réservé aux personnes favorisées et les maigres moyens budgétaires alloués aux plus pauvres.
M. Alain Vasselle, rapporteur pour avis, a souligné que l'effort de 6 milliards d'euros engagé au titre des heures supplémentaires profitera à l'ensemble des salariés et pas uniquement à une poignée de personnes nanties, comme voudrait le faire croire une présentation caricaturale du projet de loi. D'ailleurs, les salariés non imposables bénéficieront des exonérations de cotisations sociales et de la majoration du paiement des heures supplémentaires dans les PME. La comparaison des moyens financiers alloués aux différentes mesures n'est pas pertinente : il est infondé de rapporter purement et simplement le montant total du « paquet fiscal » (14 milliards d'euros) aux 25 millions engagés par l'Etat au titre de la mise en oeuvre du RSA, dès lors que cette enveloppe n'est destinée qu'à une expérimentation menée dans vingt-cinq départements, pour une période de temps limitée. A terme, lorsque ce dispositif sera généralisé, son coût atteindra 6 milliards d'euros, soit l'équivalent de l'effort engagé par la puissance publique pour encourager le développement des heures supplémentaires. Enfin, pour ce qui concerne l'impact budgétaire du bouclier fiscal et de l'allégement de l'impôt de solidarité sur la fortune, les montants en cause se limitent à respectivement 400 et 410 millions d'euros.
M. François Autain s'est dit en désaccord avec ces observations. Il n'est pas illégitime de comparer les 25 millions d'euros, engagés au titre du RSA et destinés aux 7 millions de personnes pauvres, avec les centaines de millions d'euros que se partageront les 280 000 contribuables fortunés qui bénéficieront du bouclier fiscal à 50 %. Quels que soient les chiffres avancés, la disproportion entre l'attention accordée par le Gouvernement à ces deux populations différentes est flagrante.
M. Alain Vasselle, rapporteur pour avis, a estimé que l'allégement de l'impôt sur la fortune bénéficiera, à terme, à l'ensemble des Français, puisque cet argent sera tôt ou tard réinvesti dans le tissu économique. Il a par ailleurs considéré que le phénomène précédemment dénoncé de « smicardisation » croissante de la population active résulte aussi, pour une bonne part, de la forte augmentation de ce salaire plancher au cours de la précédente législature. Les pouvoirs publics ont alors voulu « sortir par le haut » des problèmes posés par l'instauration de six niveaux différents de Smic lors du passage des entreprises aux trente-cinq heures. Mais la gauche a aussi sa part de responsabilité dans le développement de ce phénomène de « trappe à bas salaires », du fait des mesures d'allégement de charges qu'elle a elle-même imposées en son temps.
En réponse aux critiques portant sur la progression trop lente des salaires par rapport au dynamisme de la croissance des revenus du capital, il a noté que l'objectif du projet de loi consiste précisément à permettre à ceux qui le souhaitent de travailler plus pour gagner plus, ce qui rendra l'économie française plus forte et plus performante. La baisse des impôts relancera ainsi la croissance, ce qui permettra de réduire les déficits.
Enfin, il a indiqué à Bernadette Dupont que les mesures proposées n'auront pas d'effet sur le niveau de la retraite des assurés sociaux, dans la mesure où le paiement des cotisations dues aux caisses de retraite sera intégralement compensé par l'Etat. Il a par ailleurs confirmé que les particuliers employeurs n'entrent pas dans le champ d'application du projet de loi.
Puis la commission a procédé à l'examen des amendements .
A l'article premier (exonération de charges fiscales et sociales des heures supplémentaires), la commission a adopté neuf amendements tendant à :
- n'accorder aux salariés couverts par un accord de modulation que l'exonération des heures supplémentaires effectuées au-delà du plafond légal de 1 607 heures, et non celles effectuées au-delà d'un plafond conventionnel qui serait d'un niveau inférieur ;
- préciser, dans les entreprises d'au plus vingt salariés, les plafonds de déclenchement des heures supplémentaires exonérées d'impôt sur le revenu ;
- revenir à la rédaction du projet de loi initial en ce qui concerne le dispositif destiné à prévenir les abus en matière de travail à temps partiel ;
- apporter quatre améliorations rédactionnelles ;
- simplifier la rédaction des dispositions excluant les heures complémentaires du bénéfice de la déduction forfaitaire de cotisations patronales ;
- mettre à jour les dispositions relatives aux cumuls d'exonération de cotisations patronales, en supprimant dans le code de la sécurité sociale une possibilité de cumul obsolète depuis le 31 mars 2004.
L'article premier bis (rapport au Parlement sur la prise en compte statistique des demandeurs d'emploi outre-mer), a été adopté sans modification.
A l'article 8 (principe du revenu de solidarité active), la commission a adopté un amendement proposant que les départements recensent et retiennent les aides locales et les droits connexes aux minima sociaux pour le calcul du RSA.
A l'article 9 (extension des possibilités d'expérimentation aux allocataires du RMI), la commission a adopté une modification rédactionnelle et un amendement pour prévoir que l'échéancier de la contribution de l'Etat pendant toute la durée de l'expérimentation figure dans la convention signée entre le département et l'Etat.
A l'article 10 (extension des possibilités d'expérimentation aux allocataires de l'API), la commission a adopté une modification de forme et un amendement tendant à favoriser l'accompagnement et le développement des actions de formation en faveur des allocataires de l'API.
A l'article 11 (conditions d'entrée en vigueur de l'expérimentation au niveau départemental), la commission a adopté un amendement pour reporter la date limite de dépôt à la préfecture des dossiers d'expérimentation des conseils généraux dans le cadre de l'article 142 de la loi de finances pour 2007.
A l'article 12 (nouveau) (rapport sur l'expérimentation du revenu de solidarité active), la commission a adopté un amendement visant à prévoir que le comité d'évaluation prévu par la loi de finances pour 2007 rendre un avis sur l'expérimentation du RSA.
L'article 13 (nouveau) (rapport sur la prime pour l'emploi), a été adopté sans modification.