EXAMEN DES ARTICLES
CHAPITRE PREMIER : DISPOSITIONS INSTITUANT LE
DROIT OPPOSABLE AU LOGEMENT
Article 1er : Principes essentiels du droit opposable au logement
Cet article, non codifié, a pour objet d'énoncer les principes essentiels du droit opposable au logement.
1. Le dispositif proposé
Il dispose, dans un premier alinéa, que « l'Etat garantit le droit au logement mentionné à l'article 1 er de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement », dite « loi Besson », « à toute personne qui, résidant sur le territoire français de façon régulière et stable, n'est pas en mesure d'accéder par ses propres moyens à un logement décent et indépendant ou de s'y maintenir . »
Il ajoute, dans un second alinéa, que « cette garantie s'exerce par un recours amiable et par un recours contentieux selon les modalités fixées par la présente loi . »
En instituant cette possibilité de recours juridictionnel , il rend le droit au logement « opposable » et doit permettre d'en assurer l'effectivité .
* La rédaction proposée affirme clairement que le garant du droit opposable au logement est l'Etat , qui se trouve ainsi astreint à une obligation de résultat et non plus de moyens.
* En revanche, elle ne permet pas de cerner les contours exacts de ce droit. En effet, les deux premiers alinéas de l'article premier de la loi « Besson », auquel il est fait référence, disposent que :
« Garantir le droit au logement constitue un devoir de solidarité pour l'ensemble de la nation .
« Toute personne ou famille éprouvant des difficultés particulières, en raison notamment de l'inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d'existence, a droit à une aide de la collectivité, dans les conditions fixées par la présente loi, pour accéder à un logement décent et indépendant ou s'y maintenir et pour y disposer de la fourniture d'eau, d'énergie et de services téléphoniques 23 ( * ) . »
De même le II de l'article L. 301-1 du code de la construction et de l'habitation proclame que « Toute personne ou famille éprouvant des difficultés particulières, en raison notamment de l'inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d'existence, a droit à une aide de la collectivité pour accéder à un logement décent et indépendant ou s'y maintenir . »
Le droit ainsi défini consiste, non pas à obtenir ou à se maintenir dans un logement décent et indépendant et à y disposer de la fourniture d'eau, d'énergie et de services téléphoniques, mais à bénéficier d'une aide de la collectivité à cet effet.
Le terme de « collectivité » englobe l'ensemble des personnes publiques. A titre d'exemple, les aides personnelles au logement, qui permettent de s'acquitter de son loyer, sont octroyées par l'Etat, tandis que les départements sont seuls responsables, depuis la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, des fonds de solidarité pour le logement, qui prennent en charge les impayés d'eau, d'énergie et de services téléphoniques.
Le droit opposable au logement que tend à instituer le projet de loi consiste quant à lui à obtenir, non pas une aide, mais bien un logement indépendant et décent 24 ( * ) , aussi bien dans le parc locatif social que dans le parc privé. A l'inverse, il ne semble pas devoir concerner la fourniture d'eau, d'énergie et de services téléphoniques, pour laquelle une aide financière doit suffire.
Cette ambiguïté mérite d'être levée.
* Enfin, la rédaction proposée ne permet pas non plus d'identifier avec précision les bénéficiaires de ce droit.
S'il est clair qu'elle vise aussi bien les ressortissants français que les étrangers, le droit de ces derniers est subordonné à une double condition de régularité et de stabilité de séjour.
L'exigence de régularité du séjour est à la fois légitime et habituelle. Les étrangers en situation irrégulière ne peuvent actuellement prétendre à l'obtention d'un logement locatif social.
Celle de « stabilité » du séjour mérite en revanche d'être précisée. L'article R. 441-1 du code de la construction et de l'habitation permet l'attribution de logements des organismes d'habitations à loyers modéré aux « personnes physiques admises à séjourner régulièrement sur le territoire français dans des conditions de permanence définies par un arrêté conjoint du ministre chargé de l'intérieur, du ministre chargé des affaires sociales et du ministre chargé du logement ». La liste des titres de séjour ou documents nécessaires a été établie par un arrêté du 25 mars 1988. Elle mentionne notamment, outre la carte de résident, l'autorisation provisoire de séjour d'une durée de validité supérieure à trois mois.
2. La position de la commission
Votre commission vous soumet un amendement de réécriture de l'article premier ayant pour objet essentiel d'en codifier et d'en clarifier les dispositions.
Il prévoit, en premier lieu, que le droit garanti par l'Etat est bien le droit à obtenir un logement décent et indépendant ou à se maintenir dans un tel logement et non pas simplement, comme dans la loi « Besson », à obtenir une aide à cet effet ou pour y disposer de la fourniture d'eau, d'énergie et de services téléphoniques.
Ce droit sera garanti aux personnes qui ne seront pas en mesure, par leurs propres moyens, soit d'accéder à un tel logement soit de s'y maintenir. Une personne menacée d'expulsion d'un logement locatif privé pour absence de paiement des loyers aura ainsi droit, non pas à s'y maintenir, mais à obtenir soit une prise en charge de son loyer par l'Etat, soit une offre de relogement.
La référence à l'article premier de la loi « Besson » est maintenue pour des raisons exclusivement symboliques mais tout à fait compréhensibles, auxquelles sont attachés aussi bien le Haut comité pour le logement des personnes défavorisées que les associations oeuvrant pour l'insertion ou le logement des personnes défavorisées.
L'amendement précise, en deuxième lieu, que ce droit est garanti à toute personne dépourvue de moyens résidant sur le territoire français de façon régulière et dans des conditions de permanence définies par décret en Conseil d'Etat . La rédaction proposée reprend celle du code de la construction et de l'habitation. Il reviendra à ce décret de fixer la liste des autorisations de séjour nécessaires.
Enfin, le texte qui vous est soumis, d'une part, précise que le recours juridictionnel, qui doit être précédé d'un recours amiable, permet l'exercice du droit au logement et non pas de la garantie de l'Etat, d'autre part, fait référence aux dispositions du code de la construction et de l'habitation modifiées par le projet de loi plutôt qu'aux articles qui les modifient.
Ces dispositions figureront dans un chapitre préliminaire, intitulé « Droit au logement », du titre préliminaire, renommé « Dispositions générales relatives aux politiques de l'habitat », du livre III (« Aides diverses à la construction d'habitations et à l'amélioration de l'habitat - Aide personnalisée au logement ») du code de la construction et de l'habitation.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 1 er ainsi modifié .
Article 2 (art. L. 441-2-3 du code de la construction et de l'habitation) : Recours amiable devant la commission de médiation
Cet article prévoit que le recours préalable au recours juridictionnel devant être exercé pour obtenir un logement indépendant et décent doit être formé devant la commission départementale de médiation.
Cette commission a été instituée par la loi n° 98-657 du 27 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions, en même temps que le numéro départemental unique d'enregistrement des demandes de logement locatif social, afin d'ouvrir aux demandeurs n'ayant pas obtenu de réponse dans un délai anormalement long de disposer d'une voie de recours et de permettre un repérage et un examen prioritaire de la demande des ménages défavorisés. En pratique, 76 commissions seulement avaient été créées à la fin de l'année 2005.
La composition, les modalités de saisine et les prérogatives de la commission de médiation, qui sont définies à l'article L. 441-2-3 du code de la construction et de l'habitation, ont déjà été profondément modifiées par l'article 70 de la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement.
Elles le seraient à nouveau pour permettre la mise en oeuvre du droit opposable au logement. Tout en souscrivant à l'économie générale de la réforme proposée, votre commission vous soumet un amendement de réécriture complète de cet article afin de tirer toutes les conséquences de la transformation des commissions de médiation en instances de recours amiable et de l'affirmation, à l'article premier, selon laquelle l'Etat est le seul garant de ce droit.
1. Composition de la commission de médiation
Placée auprès du préfet, présidée par une personnalité qualifiée qu'il désigne, la commission de médiation comprend, en vertu de la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement, des représentants du département, des établissements publics de coopération intercommunale ayant conclu un accord collectif intercommunal avec les organismes disposant d'un patrimoine locatif social sur son territoire, des organismes bailleurs, des associations de locataires et des associations agréées dont l'un des objets est l'insertion ou le logement des personnes défavorisées, oeuvrant dans le département.
L' amendement qui vous est soumis tend à modifier une nouvelle fois sa composition afin de prendre en compte l'extension de ses prérogatives prévues par le projet de loi.
En effet, la commission de médiation sera appelée à se prononcer non plus seulement sur des demandes de logement locatif social pérenne mais également sur des demandes d'hébergement ou de logement de transition. Ses décisions conditionneront la possibilité d'introduire un recours devant la juridiction administrative pour faire valoir le droit au logement et mettre en jeu la garantie de l'Etat. Elles feront donc grief et seront elles-mêmes susceptibles de recours pour excès de pouvoir devant cette juridiction.
Aussi vous est-il proposé de prévoir, toujours sous la présidence d'une personnalité qualifiée désignée par le préfet, la création de quatre collèges composés, dans des conditions définies par décret :
- de représentants de l'Etat ;
- d'élus locaux, représentant les départements, les établissements publics de coopération intercommunale ayant signé un accord collectif intercommunal et les communes ;
- de représentants des organismes bailleurs et des organismes chargés de la gestion d'une structure d'hébergement, d'un établissement ou d'un logement de transition ou d'un logement-foyer ;
- de représentants des associations de locataires et des associations agréées dont l'un des objets est l'insertion ou le logement des personnes défavorisées, oeuvrant dans le département.
La composition de la commission serait ainsi enrichie par la présence de représentants de l'Etat, des communes et des organismes chargés de la gestion d'une structure d'hébergement, d'un établissement ou d'un logement de transition ou d'un logement-foyer. Cette présence semble indispensable au regard de leur rôle dans la mise en oeuvre du droit au logement.
La création de quatre collèges permettrait à la commission de médiation, comme le prévoit le projet de loi, de siéger selon des formations et des modalités différentes en fonction de la nature des demandes : demandes de logement pérenne ou demandes d'hébergement ou de logement de transition .
2. Saisine de la commission de médiation
La commission de médiation est actuellement chargée de recevoir toute réclamation relative à l'absence de réponse à une demande de logement répondant aux conditions réglementaires d'accès à un logement locatif social dans un délai « anormalement long ».
Depuis la loi du 13 juillet 2006, ce délai doit être fixé par le préfet et non plus dans le cadre des accords collectifs départementaux conclus entre les bailleurs du département et le représentant de l'Etat.
Selon les indications communiquées par le Gouvernement à votre rapporteur pour avis, les délais en vigueur s'échelonnent de 6 mois à 36 mois (en région parisienne). Le délai moyen est un peu supérieur à 18 mois hors de Paris et varie de 6 à 10 ans selon la taille du logement demandé à Paris.
La loi du 13 juillet 2006 a en outre permis à trois catégories de demandeurs de saisir la commission sans condition de délai : les personnes menacées d'expulsion sans relogement, les personnes hébergées temporairement et les personnes logées dans un « taudis » ou une habitation insalubre.
Les modifications proposées par le projet de loi sont de trois ordres.
En premier lieu, la commission pourrait être saisie non plus seulement en l'absence de « réponse » mais en l'absence de « proposition » en réponse à une demande de logement satisfaisant aux conditions réglementaires d'accès à un logement locatif social dans un délai anormalement long, ce qui signifie qu'elle pourrait désormais être saisie en cas de réponse négative. Cette modification constitue sans doute davantage une utile précision qu'une novation puisque l'article L. 441-2-3 du code de la construction et de l'habitation dispose déjà que la commission reçoit, après requête formulée auprès du ou des bailleurs en charge de la demande, tous les éléments d'information sur la qualité du demandeur et sur les motifs justifiant l'absence de « proposition ».
En deuxième lieu, la catégorie des personnes « logées dans un taudis ou une habitation insalubre », qui peuvent saisir la commission de médiation sans condition de délai, serait remplacée par celle des personnes « logées dans des locaux impropres à l'habitation ou présentant un caractère insalubre ou dangereux . » Il est vrai que le terme de « taudis », pourtant déjà employé dans le code de la construction et de l'habitation, n'est pas très heureux et qu'un local impropre à l'habitation (par exemple un garage, une cave, un ancien camping, un cabanon, ou tout autre type d'habitat précaire) peut n'être ni insalubre ni dangereux. De même un logement insalubre n'est pas nécessairement dangereux. Ces différents locaux ont pour caractéristique commune d'être rangés sous l'appellation d'habitat indigne. L'extension de la possibilité de saisir la commission de médiation sans délai aux personnes vivant dans des locaux dangereux constitue donc davantage la réparation d'un oubli qu'une novation. Toutefois, votre rapporteur pour avis relève et déplore qu'il n'existe actuellement aucune définition claire de ces différentes notions.
En dernier lieu, et il s'agit cette fois d'une véritable novation, la possibilité de saisine sans délai de la commission de médiation serait étendue à trois nouvelles catégories de demandeurs :
- les personnes dépourvues de logement, qu'elles soient sans domicile fixe ou logées chez des tiers ;
- les personnes qui, ayant des enfants mineurs, sont logées dans une habitation manifestement suroccupée ou ne présentant pas le caractère d'un logement décent ;
- les personnes qui, sollicitant l'accueil dans une structure adaptée, n'ont reçu aucune proposition en réponse à leur demande.
La définition de la première de ces trois nouvelles catégories ne soulève pas de difficulté. Elle vise non seulement les personnes sans domicile fixe, dont le nombre était estimé à 86.500 dans le rapport pour 2006 de la Fondation Abbé Pierre, mais aussi les personnes privées de domicile personnel, dont le nombre était estimé à 934.000 dans ce même document.
Pour ce qui concerne la deuxième catégorie, la décence d'un logement s'apprécie selon les critères posés par le décret n° 2002-120 du 30 janvier 2002. Quant à la notion d'habitation manifestement suroccupée, elle figure déjà dans la loi : l'article L. 1331-23 du code de la santé publique interdit la mise à disposition de locaux aux fins d'habitation, à titre gratuit ou onéreux, dans des conditions qui conduisent manifestement à leur suroccupation et prévoit une mise en demeure du préfet pour faire cesser une telle situation. Et les allocations d'aide au logement sont versées sous réserve du respect de normes d'occupation 25 ( * ) .
Enfin, selon le Gouvernement, les « structures adaptées » visées dans la troisième catégorie ont pour caractéristique commune d'être toutes collectives (logements ou chambres regroupées autour d'espaces collectifs). Les unes sont assimilables à des logements 26 ( * ) (résidences sociales, maisons relais, résidences hôtelières à vocation sociale, foyers de travailleurs migrants, établissements pour personnes âgées ou handicapées), les autres constituent un hébergement 27 ( * ) (centres d'hébergement et de réinsertion sociale, centres d'hébergement d'urgence, centres d'accueil des demandeurs d'asile). Il n'en existe toutefois pas de définition légale ni même réglementaire.
Le champ de compétence de la commission de médiation ne serait donc plus limité aux demandes de logement locatif social. Plutôt que de multiplier les structures, il est en effet préférable tant pour les demandeurs que pour les deniers publics de créer une instance unique de traitement des recours amiables concernant des demandes de logement ou d'hébergement.
La commission de médiation n'aura à connaître des difficultés d'obtention de logements dans le parc privé non conventionné qu'indirectement, à l'occasion de l'examen d'une demande de logement locatif social ou d'accueil dans une structure adaptée formulée en raison de ces difficultés.
L' amendement qui vous est proposé tend à distinguer clairement, au sein de l'article L. 441-2-3 du code de la construction et de l'habitation, l'examen des demandes de logement pérenne et celui des demandes de logement de transition ou d'hébergement.
Il substitue donc à l'expression de « structure adaptée » la référence à « une structure d'hébergement, ou un établissement ou logement de transition ou un logement-foyer ».
Les demandes d'accueil dans un établissement pour personnes âgées ou handicapées s'en trouveraient exclues. Votre commission considère qu'elles ne relèvent pas de la même problématique. Au demeurant, l'Etat ne dispose pas des instruments pour assurer à toute personne qui le souhaite une place dans une maison de retraite ou un établissement pour personnes handicapées.
L'amendement proposé fait référence, dans la quatrième catégorie des demandeurs pouvant saisir sans condition de délai la commission de médiation, aux personnes ayant au moins un enfant mineur.
Enfin, il ouvre à toute personne souhaitant accéder une structure d'hébergement, ou un établissement ou logement de transition ou un logement-foyer la possibilité de saisir sans délai la commission de médiation. En effet, seules les personnes les plus en difficultés formulent de telles demandes. Prévoir, comme le fait le projet de loi, des catégories de demandeurs prioritaires n'a guère de sens.
3. Prérogatives de la commission de médiation
Les prérogatives de la commission ont déjà été étendues par la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement.
Auparavant, la commission pouvait seulement émettre un avis et l'adresser aux demandeurs, aux organismes bailleurs et aux collectivités locales concernés. Elle pouvait également en saisir le préfet, ainsi que le comité responsable du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées, lorsque le requérant était une personne défavorisée.
Depuis, elle peut obtenir du bailleur ou des bailleurs en charge de la demande tous les éléments d'information sur la qualité du demandeur et sur les motifs justifiant l'absence de proposition puis signaler au préfet ou au délégataire du contingent préfectoral (maire ou président d'établissement public de coopération intercommunale) toute demande qu'elle juge prioritaire afin qu'il désigne le demandeur à un organisme disposant de logements correspondant à la demande. Elle ne peut l'y obliger.
Le préfet ou le délégataire du contingent préfectoral qui décide de suivre ses recommandations désigne l'organisme bailleur qui devra proposer un logement au demandeur. Son choix doit être effectué après avis du maire de la commune concernée et en tenant compte des objectifs de mixité sociale définis dans l'accord collectif intercommunal ou départemental. Il s'agit en effet d'éviter, au prétexte de loger des personnes défavorisées, de recréer des « ghettos ».
Le préfet ou le délégataire du contingent préfectoral peut fixer au bailleur social un délai pour loger le demandeur, l'attribution étant imputée sur ses droits à réservation et non sur ceux du bailleur. En cas de refus de l'organisme de loger le demandeur, il procède à l'attribution d'un logement correspondant aux besoins de celui-ci sur ses droits de réservation. Le préfet dispose d'un pouvoir de substitution, après mise en demeure, en cas d'inaction du délégataire du contingent préfectoral.
Enfin, la commission de médiation doit établir, chaque année, un état des avis rendus et le transmettre au représentant de l'Etat dans le département, au comité responsable du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées et aux établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d'habitat. Elle doit être informée, dans tous les cas, des suites qui sont réservées à ses demandes.
Les modifications proposées par le projet de loi consistent essentiellement, outre des clarifications formelles :
- d'une part, à consacrer explicitement le pouvoir de la commission de médiation d'arbitrer entre les différentes demandes dont elle est saisie et de transmettre au préfet les demandes qu'elle juge « comme prioritaires et comme devant être satisfaites d'urgence » ;
- d'autre part, à lui permettre de faire toute proposition d'orientation des autres demandes , que ce soit vers le parc locatif privé ou vers une structure adaptée pour les demandeurs qui auraient formulé une demande de logement locatif social sans être en mesure de s'y maintenir par la suite en raison, notamment, de l'insuffisance de leurs ressources ;
- enfin, à prévoir que le préfet ou le délégataire du contingent préfectoral , saisi d'une demande jugée prioritaire par la commission, peut proposer au demandeur, compte tenu de ses besoins et de ses capacités, un accueil en structure adaptée ou une autre forme de logement plutôt qu'un logement locatif social .
Ces modifications appellent plusieurs observations.
En premier lieu, les décisions de la commission de médiation feront désormais incontestablement grief , puisqu'elles conditionneront l'obligation, pour l'Etat, de proposer un logement décent et indépendant et la possibilité, pour le demandeur, de former un recours juridictionnel. Elles seront donc susceptibles , dans le silence de la loi, d'un recours pour excès de pouvoir de droit commun devant la juridiction administrative, pouvant être formé par le demandeur qui n'aura pas été jugé prioritaire ou même par l'Etat ou le délégataire du contingent préfectoral qui contestera le caractère prioritaire d'une demande. Interdire tout recours contre les décisions de la commission de médiation constituerait une violation du droit d'exercer un recours effectif devant une juridiction, droit protégé aussi bien par la Constitution française, plus précisément l'article 16 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen 28 ( * ) , que par l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.
En deuxième lieu, la rédaction proposée, en prévoyant la transmission d'une demande jugée prioritaire par la commission de médiation au représentant de l'Etat dans le département ou au délégataire du contingent préfectoral afin qu'il lui apporte une réponse, soulève une double difficulté .
Elle implique tout d'abord, et les dispositions de l'article 3 du projet de loi le confirment, que la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale dont le maire ou le président est délégataire du contingent préfectoral devient le garant du droit au logement opposable.
Or, comme l'affirme l'article premier du projet de loi, ce rôle de garant incombe à l'Etat et à lui seul . Une délégation de compétences n'est pas un transfert de compétences : le délégataire agit pour le compte, selon les instructions et sous le contrôle du délégant qui peut le contraindre à respecter ses choix.
Ainsi, dans le cas de la délégation du contingent préfectoral, l'article L. 441-1 du code de la construction et de l'habitation prévoit la signature d'une convention entre l'Etat et la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale qui fixe les engagements du délégataire en vue de la mise en oeuvre du droit au logement, les modalités d'évaluation annuelle de la délégation ainsi que les conditions de son retrait en cas de non-respect de ses engagements par le délégataire.
S'il constate, au terme de l'année écoulée, que les objectifs fixés par le plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées ne sont pas respectés, le représentant de l'Etat peut, après mise en demeure restée sans suite pendant trois mois, se substituer au maire ou au président de l'établissement public de coopération intercommunale pour décider directement de la réservation des logements.
Surtout, l'article L. 441-2-3 prévoit qu' en cas de refus du bailleur social de loger le demandeur et de délégation du contingent préfectoral, le préfet peut, après avoir demandé au délégataire de procéder à la désignation du demandeur et, le cas échéant, à l'attribution du logement dans un délai qu'il détermine, se substituer à lui .
L'Etat dispose donc de tous les moyens pour assumer pleinement son rôle de garant du droit opposable au logement et il n'y a pas lieu de mettre en jeu la responsabilité des communes et des établissements publics de coopération intercommunale .
Ensuite, la rédaction proposée semble induire que le préfet ou le délégataire du contingent préfectoral est tenu de trouver un logement correspondant exactement aux souhaits du demandeur qu'il s'agisse de ses caractéristiques (superficie, nombre de pièces...) ou de sa localisation.
S'il était saisi d'une telle demande, le maire d'Antony serait ainsi tenu de proposer au demandeur un logement de 100 m² comportant quatre pièces et situé sur le territoire de sa commune. La mise en oeuvre du droit opposable au logement serait ingérable. Il faut pouvoir proposer au demandeur cité en exemple un logement présentant des caractéristiques analogues mais situé sur le territoire d'une autre commune, par exemple Bourg-la-Reine, Arcueil ou Bagneux, sinon il risque d'attendre indéfiniment qu'un tel logement se libère à Antony.
Cet argument plaide également en faveur de la compétence exclusive du préfet de département dans l'attribution d'un logement à un demandeur jugé prioritaire par la commission de médiation car il a la possibilité de procéder à l'attribution d'un logement situé dans l'ensemble du département.
En dernier lieu, la rédaction proposée, en ne distinguant pas clairement les procédures d'examen des demandes de logement locatif social et des demandes d'accueil en structure adaptée, induit une confusion sur les suites devant être réservées aux décisions de la commission de médiation en matière d'accueil en structure adaptée.
L' amendement qui vous est proposé tend à remédier à l'ensemble de ces inconvénients.
Il permet à la commission de médiation de déterminer pour chaque demandeur, en tenant compte de ses besoins et de ses capacités, les caractéristiques de l'offre de logement, de relogement ou d'accueil en structure adaptée qui doit lui être faite. Il lui permet également, si elle considère qu'une demande de logement social n'est pas adaptée aux besoins et aux capacités du demandeur, de proposer un accueil dans une structure d'hébergement, un établissement ou logement de transition ou un logement-foyer.
Il prévoit que la liste des demandeurs auxquels doit être attribué en urgence un logement doit être transmise au préfet et à lui seul et donne à ce dernier la possibilité , après avis des communes concernées et en tenant compte des objectifs de mixité sociale, de déterminer le périmètre dans lequel l'organisme bailleur devra proposer un logement répondant aux caractéristiques définies par la commission de médiation.
Enfin, il indique clairement que le préfet peut également proposer au demandeur un logement appartenant au parc locatif privé conventionné par l'Agence nationale de l'habitat .
Le droit opposable au logement ne doit pas être un droit à obtenir exclusivement un logement social locatif. Sans doute le préfet dispose-t-il, grâce à son contingent de droits à réservation dans ce parc, de moyens bien plus contraignants pour y loger un demandeur prioritaire. Sans doute également, les demandeurs qui lui auront été adressés par la commission de médiation auront-ils nécessairement, compte tenu de la procédure proposée, déposé une demande de logement locatif social.
Toutefois, les conventions passées entre les propriétaires privés et l'Agence nationale de l'habitat permettent aux premiers d'obtenir des aides financières conséquentes en contrepartie d'un engagement non seulement à proposer des loyers modérés mais aussi à loger les personnes défavorisées. Il serait souhaitable que ces conventions s'accompagnent de la constitution d'un contingent de droits à réservation, permettant à l'Etat de s'acquitter de ses nouvelles obligations. Le droit de propriété garantit au bailleur la liberté de choix de son locataire. En la matière, l'incitation doit donc être préférée à la contrainte.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 2 ainsi modifié .
Article 3 (art. L. 441-2-3-1 nouveau du code de la construction et de l'habitation, chap. VIII nouveau du titre VII du livre VII du code de justice administrative) : Recours juridictionnel devant la juridiction administrative
Cet article a pour objet de déterminer les conditions d'exercice du recours juridictionnel devant permettre l'obtention d'un logement, d'un relogement ou d'un accueil dans une structure adaptée, les modalités d'examen de ce recours et les pouvoirs du juge.
Il prévoit l'insertion de ces dispositions dans un article L. 441-2-3-1 nouveau du code de la construction et de l'habitation et la création d'un nouveau chapitre VIII, intitulé « le contentieux du droit au logement », dans le titre VII (« dispositions spéciales ») du livre VII (« le jugement ») du code de justice administrative. Ce chapitre comprendrait un article L. 778-1 unique, renvoyant aux articles L. 441-2-3 et L. 4442-3-1 du code de la construction et de l'habitation.
1. Les conditions d'exercice du recours juridictionnel
* Le recours devrait être formé devant la juridiction administrative .
Ce choix semble justifié : la sélection des demandes de logement locatif social ou d'accueil en « structure adaptée » sera opérée par une commission administrative, l'obligation de logement, de relogement ou d'accueil en structure adaptée pèsera sur le préfet de département dont le principal instrument, pour s'acquitter de cette obligation de résultat, sera son contingent de droits de réservations de logements locatifs sociaux.
* Le recours serait ouvert aux personnes mentionnées à l'article 1 er de la présente loi et dont la demande de logement, de relogement ou d'accueil dans une structure adaptée aurait été reconnue comme prioritaire et comme devant être satisfaite d'urgence par la commission de médiation .
Son exercice serait subordonné à une double condition de fond et de délai :
- l'absence d'offre de logement tenant compte des besoins et des capacités du demandeur ou de proposition d'accueil en structure adaptée, ce qui signifie que l'offre pourrait ne pas correspondre à sa demande mais ne pourrait méconnaître ses besoins,
- dans un délai fixé par voie réglementaire qui pourrait, selon les indications communiquées à votre rapporteur pour avis, être de trois mois.
Votre commission vous soumet un amendement de coordination visant à préciser la notion de « structure adaptée ».
Elle ne vous propose pas de préciser les modalités d'exercice du recours car elles relèvent de la compétence du pouvoir réglementaire .
Dans la mesure où les futurs requérants seront bien souvent démunis et peu familiers des tribunaux, et quand bien même ils pourraient certainement bénéficier de l'aide d'associations, il importe de prévoir une procédure simple et peu onéreuse, donc une simple requête dispensée du ministère d'avocat . Tel est d'ailleurs généralement le cas en matière de contentieux administratif :
- le tribunal administratif est saisi par requête déposée au greffe. Cette requête doit indiquer les nom et domicile des parties et contenir l'exposé des faits et moyens, ainsi que l'énoncé des conclusions soumises au juge. Elle peut être régularisée par le dépôt d'un mémoire exposant un ou plusieurs moyens que jusqu'à l'expiration du délai de recours 29 ( * ) ;
- le ministère d'un avocat n'est pas requis 30 ( * ) , sauf lorsque les conclusions de la demande tendent au paiement d'une somme d'argent, à la décharge ou à la réduction de sommes dont le paiement est réclamé au requérant ou à la solution d'un litige né d'un contrat 31 ( * ) . Même dans cette hypothèse, nombreux sont les litiges où le requérant est exonéré de cette obligation 32 ( * ) .
Il reviendra également au pouvoir réglementaire de prévoir le délai d'exercice du recours. Ce délai est en règle générale de deux mois à compter de la notification de la décision 33 ( * ) et, sauf disposition législative ou réglementaire contraire, le silence gardé pendant plus de deux mois sur une réclamation par l'autorité compétente vaut décision de rejet 34 ( * ) .
* Enfin, pour tenir compte des délais de réalisation de nouveaux logements, le recours serait ouvert progressivement .
Il ne pourrait être exercé avant le 1 er décembre 2008 , sauf dans les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale dont le maire ou le président aurait obtenu, après la promulgation de la présente loi, la délégation de tout ou partie du contingent préfectoral de droits à réservation de logements locatifs sociaux.
Dans cette hypothèse, seules les personnes appartenant aux cinq catégories de demandeurs de logement locatif social ayant le droit de saisir sans délai la commission de médiation pourraient former un recours, à la condition de résider depuis plus d'un an sur le territoire de cette commune ou de cet établissement et d'y avoir présenté leur demande. Cette condition est destinée à éviter que les communes et les établissements publics de coopération intercommunale en question soient confrontés à un afflux de demandes n'émanant pas de leurs habitants.
Cette hypothèse semble toutefois hautement improbable. La délégation du contingent préfectoral exerce déjà un faible attrait sur les maires et les présidents d'établissement public de coopération intercommunale, puisque 52 conventions de délégation seulement ont été conclues depuis 2004. Elle ne permet bien évidemment pas au délégataire de satisfaire les demandes si les retards de construction rendent insuffisante l'offre de logements locatifs sociaux. Quel maire, quel président d'établissement public de coopération intercommunale prendra le risque de s'exposer à de multiples recours juridictionnels s'il ne dispose pas de l'ensemble des instruments de l'Etat ou de ses établissements publics pour assurer l'effectivité du droit au logement (aides financières, pouvoirs de police....) ?
La disposition proposée aura donc probablement pour seul effet d'interrompre toute délégation du contingent préfectoral.
Votre commission vous soumet un amendement tendant à la supprimer car, outre le fait qu'elle ne semble pas permettre d'atteindre l'objectif qui lui est assigné, elle s'avère contraire au souhait de votre commission de faire de l'Etat le seul garant du droit au logement opposable et semble introduire une rupture d'égalité injustifiée non seulement entre les demandeurs de logement mais également entre les personnes publiques.
Le recours juridictionnel pourrait être exercé sur l'ensemble du territoire, à compter du 1 er décembre 2008 , par toute personne appartenant à l'une des cinq catégories de demandeurs ayant le droit de saisir sans délai la commission de médiation.
A compter du 1 er janvier 2012 , il serait ouvert à tous les autres demandeurs, en fait à l'ensemble des personnes mentionnées à l'article 1 er de la présente loi.
Ce calendrier traduit une volonté politique forte de permettre rapidement l'exercice effectif du droit opposable au logement . Si cette volonté mérite d'être saluée, on peut craindre que , malgré les efforts considérables déployés depuis trois ans, l'offre de logements demeure insuffisante pour satisfaire la demande dès le 1 er décembre 2008 . Sans doute les demandeurs pourront-ils former un recours juridictionnel, faire condamner l'Etat puis obtenir des indemnités pour non exécution d'une décision de justice. Toutefois, les juridictions administratives seront saturées et le contribuable public sera mis à contribution sans que leur principale revendication, la plus légitime, puisse être satisfaite : obtenir un logement. Les déceptions et les crispations risquent d'être fortes.
Votre commission vous soumet deux amendements ayant pour objet de modifier le calendrier d'entrée en vigueur des possibilités de recours juridictionnel, afin de mieux prendre en compte l'état d'avancement de la réalisation de logements locatifs sociaux et de structures d'hébergement ou de logement de transition.
Le premier tend à rendre le droit à l'hébergement opposable dès le 1 er décembre 2007 et non pas, comme le prévoit le projet de loi, à compter du 1 er décembre 2008. Le droit à l'hébergement constitue le premier niveau du droit au logement. Il doit permettre de garantit un toit aux personnes les plus en difficulté dès l'hiver prochain. Et le travail inlassable de l'abbé Pierre n'aura pas été vain. Les efforts réalisés depuis cinq ans, qui vont être amplifiés par le plan d'actions renforcé pour 2007 du Gouvernement, doivent permettre d'atteindre cet objectif ambitieux.
Le second tend à reporter la possibilité d'un recours juridictionnel offerte aux personnes appartenant aux catégories de demandeurs d'un logement locatif social pouvant saisir sans délai la commission de médiation du 1 er décembre 2008 au 1 er décembre 2009 , c'est-à-dire à la fin du plan de cohésion sociale. Il est vain d'espérer pouvoir loger l'ensemble de ces personnes à cette date. Mieux vaut adopter un calendrier plus réaliste que d'entretenir des espoirs qui ne pourront qu'être déçus, au prix d'un contentieux massif. Ce calendrier demeure plus ambitieux que celui proposé par le Haut comité pour le logement des personnes défavorisées mais il tient compte de la réalité de l'évolution de l'offre de logements.
Votre commission vous soumet également un amendement ayant pour objet de prévoir qu'en l'absence de commission de médiation dans le département, un demandeur peut exercer un recours juridictionnel si, après avoir saisi le représentant de l'Etat dans le département, il n'a pas reçu une offre tenant compte de ses besoins et de ses capacités dans un délai fixé par voie réglementaire. Il convient en effet d' éviter que l'absence de commission de médiation dans un département interdise toute possibilité de recours juridictionnel . Cette hypothèse est loin d'être théorique puisque cette commission a été instituée dans 76 départements seulement alors que sa création est prévue depuis 1998. La solution proposée par votre commission offre la certitude que l'Etat s'acquittera de son obligation légale sur l'ensemble du territoire.
2. Les modalités d'examen du recours
Le quatrième alinéa du texte proposé pour insérer dans le code de la construction et de l'habitation un article L. 441-2-3-1 prévoit une procédure originale d'examen des recours , guidée par un double objectif de rapidité et d'économie des moyens et inspirée de celle du contentieux des arrêtés de reconduite à la frontière 35 ( * ) .
Les recours seraient examinés par un juge unique , désigné par le président du tribunal administratif, qui statuerait sans conclusions du commissaire du gouvernement .
Bien entendu l'audience serait publique. La Constitution et la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales l'exigent. Cette précision relève toutefois du pouvoir réglementaire.
Cette entorse au principe de la collégialité et cette dérogation au principe posé par l'article L. 7 du code de justice administrative, selon lequel « un membre de la juridiction, chargé des fonctions de commissaire du gouvernement, expose publiquement, et en toute indépendance, son opinion sur les questions que présentent à juger les requêtes et sur les solutions qu'elles appellent », sont justifiées par le fait que le contentieux du droit au logement sera vraisemblablement un contentieux de masse et simple .
Dans la mesure où il y a actuellement environ 5 millions de personnes mal logées et 1,3 million de personnes ayant déposé une demande de logement locatif social toujours en attente, les recours risquent en effet d'être nombreux.
Le juge aurait pour mission , selon le cinquième alinéa du texte proposé pour insérer un article L. 441-2-3-1 dans le code de la construction et de l'habitation, de vérifier, d'une part, que la demande a un caractère prioritaire et doit être satisfaite d'urgence, d'autre part, qu'un logement tenant compte de ses besoins et de ses capacités ou un accueil dans une structure adaptée n'a pas été proposé au demandeur.
Son contrôle se bornerait donc à s'assurer :
- de la reconnaissance par la commission de médiation du caractère prioritaire de la demande et de la nécessité de la satisfaire d'urgence ;
- de l'existence d'une offre de logement, de relogement ou d'accueil dans une structure adaptée et de l'adéquation partielle de cette offre aux besoins et aux capacités du demandeur .
A ce stade, le juge administratif n'aurait pas à se préoccuper de savoir si le demandeur aurait dû ou non être considéré comme prioritaire par la commission de médiation . Cette question devrait en effet être examinée dans le cadre du recours pour excès de pouvoir dont pourraient faire l'objet les décisions de la commission.
Le juge administratif n'aurait pas non plus à rechercher si une autre offre de logement, de relogement ou d'accueil dans une structure adaptée aurait pu être faite au demandeur . Il devrait simplement dire si l'offre présentée tenait compte de ses besoins et de ses capacités. A défaut, il devrait condamner l'Etat, sans se préoccuper de la disponibilité des logements ou des places d'accueil en structure adaptée.
Le pouvoir d'appréciation du juge administratif n'en serait pas moins important, dans la mesure où l'offre pourrait ne pas correspondre en tous points à la demande mais devrait simplement tenir compte des besoins et des capacités du demandeur.
Pour reprendre un exemple déjà évoqué, la décision du préfet de proposer une place dans une maison relais à une personne seule dépourvue de ressources et sans domicile fixe ayant déposé une demande de logement locatif social ne devrait pas être censurée.
A l'inverse, une proposition de logement situé à quelques kilomètres du lieu de la demande pourrait, si la rédaction du projet de loi était conservée, être censurée.
Telle est la raison pour laquelle votre commission vous a proposé, à l'article 2 du projet de loi, de prévoir, d'une part, que la commission de médiation détermine pour chaque demandeur, en tenant compte de ses besoins et de ses capacités, les caractéristiques du logement devant lui être proposé, d'autre part, que le préfet délimite le périmètre dans lequel ce logement peut se trouver.
Le contrôle du juge devra être un contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation . Comme l'indique l'exposé des motifs du projet de loi, il aura la possibilité, s'il rencontre une difficulté, de renvoyer l'affaire à une formation collégiale.
Pour éviter que les demandeurs n'attendent trop longtemps, le projet de loi prévoit que le juge doit statuer en urgence , sans toutefois lui imposer aucun délai. Un tel délai ne pourrait en tout état de cause qu'être indicatif, sauf à prévoir un dessaisissement de la juridiction administrative bien compliqué et auquel les demandeurs n'auraient guère à gagner.
Toujours pour des raisons de rapidité, le projet de loi prévoit que le juge administratif statue en premier et dernier ressort . Ses décisions ne seront donc pas susceptibles d'appel devant les cours administratives d'appel mais pourront simplement faire l'objet d'un pourvoi en cassation devant le Conseil d'Etat.
Votre commission des lois vous soumet un amendement ayant pour objet de supprimer cette remise en cause de toute possibilité d'appel .
Il s'agit non seulement d'une question de principe mais il pourrait sembler curieux que les décisions négatives de la commission de médiation puissent faire l'objet d'un recours en première instance, devant les tribunaux administratifs, puis en appel, devant les cours administratives d'appel, et qu'il en aille autrement des propositions d'offre de logement, de relogement ou d'accueil en structure adaptée. Au demeurant la procédure prévue en matière de contentieux des arrêtés de reconduite à la frontière, qui a servi d'exemple, prévoit des possibilités d'appel 36 ( * ) .
3. Les pouvoirs du juge
Le recours institué par le projet de loi ne constitue ni un recours de plein contentieux ni un recours pour excès de pouvoir. Il s'apparente, comme l'a fait observer M. Bernard Even, président du Syndicat de la juridiction administrative, lors de son audition par votre rapporteur pour avis, à un recours en déclaration de droit .
En cas d'illégalité, le juge devrait en effet ordonner à l'Etat ou au délégataire du contingent préfectoral de présenter au demandeur une offre de logement, de relogement ou d'accueil en structure adaptée tenant compte de ses besoins et de ses capacités. Il ne pourrait se substituer à lui.
Pour assurer l'effectivité de cette injonction, il aurait la faculté de l'assortir d'une astreinte , dont il fixerait le montant.
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L'astreinte Le principe exécutoire des décisions rendues par le juge administratif implique que l'administration prenne les mesures qui s'imposent pour s'y conformer. Sur le fondement de l'article L 911-3 du code, la juridiction administrative peut déjà, lorsque sa décision implique qu'une personne publique prenne une nouvelle décision, prononcer une injonction de « faire » assortie d'une astreinte. Par ailleurs, en application de l'article L 911-5 du code de justice administrative, toute personne intéressée peut saisir une juridiction d'une demande tendant à obtenir l'exécution d'une décision qu'elle a rendue. Si aucune mesure d'exécution n'a été prise ou si l'exécution n'est que partielle ou inadéquate, le juge peut, là également, prononcer une astreinte En règle générale, l'astreinte est provisoire, sauf mention expresse du juge précisant qu'elle est définitive. Cela signifie que lors de sa liquidation elle pourra être modifiée (modérée ou même supprimée) notamment quand le juge constate que l'administration a fait preuve de bonne volonté. En revanche, l'astreinte définitive ne peut être modifiée que s'il est établi que l'inexécution résulte d'un cas de force majeure. C'est la juridiction qui a prononcé l'astreinte qui est compétente pour en fixer le montant en fonction notamment du taux et de la durée de l'inexécution ou de l'exécution insuffisante. Si la menace de l'astreinte n'a pas suffit, la juridiction procèdera à une liquidation provisoire. S'il y a lieu, elle sera rééditée. L'exécution adéquate provoquera la liquidation définitive, celle-ci intervenant à la date de notification de la décision concrétisant l'exécution de la chose jugée. |
Le produit de cette astreinte serait versé au fonds régional d'aménagement urbain institué par la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains.
Alimenté par le prélèvement 37 ( * ) opéré sur les recettes fiscales des communes de plus 3.500 habitants (1.500 en Ile-de-France) situées dans les agglomérations de plus de 50.000 habitants et n'ayant pas atteint l'objectif de 20 % de logements sociaux, ce fonds finance les actions foncières et immobilières des communes et des établissements publics de coopération intercommunale en faveur du logement social. Les logements privés conventionnés par l'Agence nationale de l'habitat y sont éligibles lorsqu'ils respectent les plafonds de ressources et de loyers leur permettant d'être considérés comme des logements sociaux. A titre d'exemple, les ressources du fonds d'aménagement urbain d'Ile-de-France s'élevait à 35 millions d'euros au 31 décembre 2005.
Il convient de souligner que le demandeur pourrait, en cas d'inaction de l'Etat et donc d'inexécution d'une décision de justice, former un recours indemnitaire devant le tribunal administratif 38 ( * ) .
Enfin, dans l'hypothèse où le demandeur refuserait la nouvelle offre du préfet, il devrait saisir le président du tribunal administratif, sur le fondement de l'article L. 911-4 du code de justice administrative 39 ( * ) , afin d'obtenir l' exécution du jugement.
Votre commission vous soumet deux amendements de coordination et vous propose d'adopter l'article 3 ainsi modifié .
Article 4 (art. L. 441-1 du code de la construction et de l'habitation) : Contenu des nouvelles conventions de délégation du contingent préfectoral de droits à réservation de logements locatifs sociaux
Cet article a pour objet de modifier l'article L. 441-1 du code de la construction et de l'habitation afin de prévoir que la convention par laquelle l'Etat délègue au maire ou, avec l'accord du maire, au président d'un établissement public de coopération intercommunale tout ou partie de son contingent de droits à réservation de logements locatifs sociaux doit comporter une clause substituant le délégataire à l'Etat dans le rôle de garant du droit opposable au logement.
Dans la mesure où elle souhaite que l'Etat assume seul ce rôle, votre commission vous soumet un amendement de suppression de l'article 4.
Article 5 : Contenu des conventions actuelles de délégation du contingent préfectoral de droits à réservation de logements locatifs sociaux
Cet article dispose que les conventions de délégation du contingent préfectoral de droits à réservation de logements locatifs sociaux conclues à la date de la publication de la loi doivent être modifiées avant le 1 er décembre 2008, à peine de caducité, afin de comporter une clause substituant le délégataire à l'Etat dans le rôle de garant du droit opposable au logement.
Sans être obligés d'anticiper la mise en oeuvre du droit opposable au logement, les communes et établissements publics de coopération intercommunale concernés auraient l'obligation soit d'en assumer le rôle de garant à compter du 1 er décembre 2008 soit de renoncer à la délégation du contingent préfectoral.
Par coordination, votre commission vous soumet un amendement de suppression de l'article 5.
Article additionnel après l'article 5 : Transfert expérimental aux EPCI du rôle de garant du droit opposable au logement
Votre commission vous soumet un amendement ayant pour objet de prévoir, conformément aux préconisations du Haut comité pour le logement des personnes défavorisées, une expérimentation permettant aux établissements publics de coopération intercommunale délégataires des aides à la pierre qui le souhaitent d'assumer , pour une durée de six ans à compter du 1 er décembre 2007, la responsabilité du droit opposable au logement en contrepartie de compétences renforcées .
Chaque établissement devrait passer une convention avec ses communes membres, les départements concernés et l'Etat, dont l'accord serait ainsi requis pour que l'expérimentation puisse avoir lieu, prévoyant la délégation, au profit de son président, du contingent préfectoral, des pouvoirs de police en matière de lutte contre l'insalubrité ou la dangerosité de l'habitat et du pouvoir de réquisition de logements.
Un établissement public de coopération intercommunale délégataire des aides à la pierre a déjà le droit, en vertu de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, d'obtenir du département la création d'un fonds intercommunal de solidarité pour le logement.
L'amendement qui vous est proposé tend à prévoir en outre la délégation de tout ou partie des compétences dévolues au département dans le domaine de l'action sociale. Ainsi, l'établissement public de coopération intercommunale aurait-il les moyens d'assurer l'accompagnement social des personnes défavorisées.
Un bilan de l'expérimentation devrait être remis au Parlement six mois avant le terme de l'expérimentation.
Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel après l'article 5 .
Article additionnel après l'article 5 (art. L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation) : Extension du champ d'application de l'article 55 de la loi SRU
Votre commission vous soumet un amendement tendant à modifier l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation afin d'étendre le champ d'application de l'article 55 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, dite loi « SRU ».
1. Le droit en vigueur
Cet article prévoit actuellement que, dans les communes dont la population est au moins égale à 1.500 habitants en Ile-de-France et 3.500 habitants dans les autres régions qui sont comprises, au sens du recensement général de la population, dans une agglomération de plus de 50.000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15.000 habitants , le nombre total de logements locatifs sociaux doit représenter au moins 20 % des résidences principales.
Sont exemptées de cette obligation :
- les communes comprises dans une agglomération dont le nombre d'habitants a décru entre les deux derniers recensements de la population et qui appartiennent à une communauté urbaine, une communauté d'agglomération ou une communauté de communes compétente en matière de programme local de l'habitat, dès lors que celui-ci a été approuvé ;
- les communes dont plus de la moitié du territoire urbanisé est soumis à une inconstructibilité résultant d'une zone A, B ou C d'un plan d'exposition au bruit approuvé ou d'une servitude de protection instituée en application des articles L. 515-8 à L. 515-11 du code de l'environnement ;
- les communes qui perçoivent la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale et qui disposent de plus de 15 % de logements sociaux sont exemptées du prélèvement.
Les communes qui ne satisfont pas à cette obligation et qui n'ont pas suffisamment investi, dans l'année, en faveur du logement social 40 ( * ) , se voient appliquer un prélèvement sur leurs ressources fiscales égal au nombre de logements sociaux manquants multiplié par 20 % du potentiel fiscal (152,45 euros si le potentiel fiscal est inférieur à 762,25 euros). Le montant du prélèvement ne peut être supérieur à 5 % des dépenses de fonctionnement de la commune et il n'est pas opéré si son montant est inférieur à 3.811 euros.
Les sommes ainsi collectées sont reversées :
- si la commune est membre d'un établissement public de coopération intercommunale compétent pour constituer des réserves foncières en vue de la réalisation de logements sociaux et doté d'un programme local de l'habitat , à cet établissement pour financer des acquisitions foncières et immobilières en vue de la réalisation de logements sociaux et, notamment dans les quartiers inscrits en contrat de ville ou dans des zones urbaines sensibles, des opérations de renouvellement et de requalification urbains ;
- si la commune n'est pas membre d'un tel établissement mais est membre d'un établissement public foncier local , à cet établissement ;
- à défaut, à un fonds d'aménagement urbain régional destiné aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale pour des actions foncières et immobilières en faveur du logement social.
En 2005 , 779 communes, sur les 1.389 répondant aux critères de population fixés par l'article 55 de la loi « SRU » et situées dans des agglomérations au sens de l'INSEE, avaient moins de 20 % de logements locatifs sociaux .
96 d'entre elles étaient exonérées du prélèvement : 12 parce qu'elles étaient couvertes par un plan d'exposition au bruit ou une servitude de protection, 32 en raison de la baisse du nombre de leurs habitants et 52 parce qu'elles percevaient la DSU et disposaient de plus de 15 % de logements sociaux.
Sur les 683 communes soumises au prélèvement, seules 555 l'ont subi , les 128 autres ayant consenti des dépenses déductibles supérieures à son montant ou ayant dû s'acquitter d'une somme inférieure à 3.811 euros.
Le prélèvement net total s'est élevé à 36,14 millions d'euros , 20 millions ayant été redistribués par l'intermédiaire des EPCI et des établissements publics fonciers locaux, les 16 millions restants par le biais des fonds d'aménagement urbain.
L'analyse des constats de carence pris par les préfets montre que, sur les communes soumises aux obligations de construction de l'article 55, 363 n'avaient pas respecté en totalité leur objectif. 111 communes ont fait l'objet d'un constat de carence pour l'année 2005 et 36 devaient faire l'objet d'un tel arrêté au cours de l'année 2006, soit 147 arrêtés touchant 40 % des communes n'ayant pas respecté tous leurs engagements. L'analyse géographique montre que les zones les plus concernées par cette procédure sont les régions Île-de-France (66 constats de carence en 2005), Provence-Alpes-Côte-d'Azur (21) et Rhône-Alpes (13).
2. Le dispositif proposé
L'amendement qui vous est proposé tend à étendre le champ d'application de l'article 55 de la loi « SRU » aux communes dont la population est au moins égale à 1.500 habitants en Ile-de-France et 3.500 habitants dans les autres régions et qui, sans faire partie d'une agglomération au sens du recensement général de la population, sont membres d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 50.000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15.000 habitants , c'est-à-dire qui remplissent les conditions pour créer une communauté d'agglomération.
La définition des agglomérations retenues par l'INSEE, qui implique qu'aucune habitation ne soit séparée de la plus proche de plus de 200 mètres, ne tient pas compte de la réalité des bassins de vie et exclut sans raison objective un grand nombre de communes de l'obligation de réaliser des logements locatifs sociaux.
Le droit au logement doit pouvoir être opposable sur l'ensemble du territoire et il serait extrêmement regrettable que les communes qui disposent de logements locatifs sociaux et donc rencontrent de grandes difficultés se trouvent de surcroît, de facto , seules à devoir assumer l'obligation d'offrir un logement à toute personne qui en fait la demande. L'équité commande ainsi d'élargir le champ des communes soumises à l'obligation de disposer d'au moins 20 % de logements sociaux.
Les communes concernées par cette réforme disposeraient d'un délai de six ans, entre 2008 et 2014, correspondant à la durée du prochain mandat municipal, pour se mettre en conformité avec leur obligation légale sans encourir aucune pénalité financière .
Il ne s'agit donc pas d'imposer des sanctions aux communes, mais de se fixer un objectif pour assurer une meilleure couverture du territoire national en logements sociaux.
Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel après l'article 5 .
Article additionnel avant l'article 6 : (art. 87 de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale) : Objectifs du plan de cohésion sociale
Votre commission vous soumet un amendement tendant à modifier l'article 87 de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale afin de prévoir, dans le cadre du plan de cohésion sociale, le financement de 17.000 logements locatifs très sociaux supplémentaires chaque année, pour les années 2007, 2008 et 2009 .
Il s'agit des logements financés par des prêts locatifs à usage social (PLUS) et des prêts locatifs aidés d'intégration (PLA-I).
L'institution d'un droit opposable au logement exige en effet d'accroître encore l'effort considérable réalisé sous la présente législature pour développer et adapter l'offre de logements à la demande.
Le Gouvernement a d'ores et déjà annoncé que cet effort supplémentaire serait consenti en 2007.
L'amendement qui vous est proposé a pour objet de lui adresser un signal fort afin que cet effort soit poursuivi en 2008 et 2009.
Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel avant l'article 6 .
Article additionnel avant l'article 6 (art. 1388 bis du code général des impôts) : Exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties au profit des bailleurs sociaux
Votre commission vous soumet un amendement ayant pour objet de prolonger les exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties accordées aux organismes d'habitations à loyer modéré et aux sociétés d'économie mixte en contrepartie de la signature d'une convention sur l'amélioration la qualité du service rendu aux locataires.
La loi de finances pour 2001 a inséré un article 1388 bis dans le code général des impôts afin d'instituer, jusqu'en 2006, un abattement de 30 % sur la base d'imposition à la taxe foncière sur les propriétés bâties des logements locatifs sociaux situées en zones urbaines sensibles et appartenant aux organismes d'habitations à loyer modéré ou à des sociétés d'économie mixte ayant conclu avec l'Etat une convention relative à l'entretien et à la gestion de leur parc ayant pour but d'améliorer la qualité du service rendu aux locataires .
La loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005 a prorogé cet avantage fiscal jusqu'en 2007 et l'a étendu, pour les impositions établies au titre des années 2006 à 2009, aux logements faisant l'objet d'une convention globale de patrimoine définie à l'article L. 445-1 du code de la construction et de l'habitation passée entre le bailleur et l'Etat.
Si la loi n'était pas modifiée, les organismes d'HLM disposant d'un patrimoine locatif situé en zone urbaine sensible ne pourraient, à compter de l'année 2008, continuer à bénéficier de cet avantage fiscal qui représente un élément déterminant de leur équilibre financier qu'en concluant une convention globale de patrimoine. Or, ces conventions, prévues par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales relative aux libertés et aux responsabilités locales, n'ont pu être signées faute de décret d'application. Ce décret pourrait être publié au cours du premier semestre 2007. Les organismes HLM souhaitant bénéficier de l'avantage pour les années à venir risquent donc d'être contraints à élaborer et conclure ces conventions globales de patrimoine dans la précipitation.
Afin de lever cette difficulté, l'amendement qui vous est soumis tend à prolonger l'abattement de 30 % à la base d'imposition de la TFPB en 2008 et en 2009 pour les organismes renouvelant ou concluant une convention relative à l'entretien et à la gestion de leur parc ayant pour but d'améliorer la qualité de service . Ces organismes disposeront ainsi d'un délai supplémentaire pour élaborer les conventions globales de patrimoine.
En outre, afin de mettre en cohérence ce dispositif avec la prolongation jusqu'en 2013 du programme national de rénovation urbaine , il vous est proposé de prolonger le bénéfice de cet avantage fiscal sur toute la durée du programme national de rénovation urbaine pour les logements faisant l'objet d'une convention globale de patrimoine.
Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel avant l'article 6 .
Article additionnel avant l'article 6 (art. 31 du code général des impôts) : Possibilité de louer à des personnes morales, pour qu'elle les sous-louent, des logements conventionnés par l'Agence nationale de l'habitat
Actuellement, les logements placés sous le dispositif fiscal « Borloo dans l'ancien » ne peuvent être loués à titre d'habitation principale qu'à des personnes physiques.
Votre commission vous soumet un amendement ayant pour objet d' autoriser la location à des personnes morales qui donnent en location ou mettent à disposition des logements à des sous-locataires, sous conditions de plafonds de loyer et de ressources de l'occupant .
L'objectif est de permettre notamment aux associations ou aux bailleurs sociaux de louer des logements nus, afin de les donner en sous-location, dans la limite du plafond prévu par la convention signée par le propriétaire, ou de les mettre à disposition de personnes physiques qui peuvent éprouver des difficultés particulières à se loger.
Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel avant l'article 6 .
Article additionnel avant l'article 6 (art. L. 442-4 du code de l'urbanisme) : Règles applicables aux lotissements
Votre commission vous soumet un amendement ayant pour objet de réparer une erreur figurant à l'article L. 442-4 du code de l'urbanisme, qui concerne les lotissements.
L'article L. 442-4 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de l'ordonnance du 8 décembre 2005 relative au permis de construire et aux autorisations d'urbanisme, ratifiée par la loi du 13 juillet 2006, prévoit qu'aucune promesse de vente ou de location d'un terrain compris dans un lotissement ne peut être consentie avant la délivrance du permis d'aménager ou avant l'expiration du délai de réponse à la déclaration préalable.
Jusqu'à présent, aucune promesse de vente ou de location ne pouvait être consentie avant l'arrêté d'autorisation de lotir.
Cette interdiction de consentir une promesse de vente ou de location d'un terrain compris dans un lotissement avant l'expiration du délai de réponse à la déclaration préalable a pour effet de prohiber non seulement la promesse de vente de lots soumis à autorisation mais également toute promesse relative à un lot provenant d'une première division.
A l'initiative de votre rapporteur pour avis, la loi du 13 juillet 2006 l'a supprimée à l'article L. 442-8 du code de l'urbanisme, qui permet au lotisseur, à compter de la délivrance du permis d'aménager, de consentir une promesse unilatérale de vente indiquant la consistance du lot réservé, sa délimitation, son prix et son délai de livraison. Le fait de ne pouvoir établir de promesse de vente qu'au terme de la décision de non opposition à la déclaration préalable aurait allongé et alourdi la procédure, alors même que l'ordonnance avait pour objet de simplifier le droit. De même, il convient de supprimer cette restriction à l'article L. 442-4.
Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel avant l'article 6 .
*
* *
Sous le bénéfice de ces observations et des amendements qu'elle vous soumet, votre commission a donné un avis favorable aux dispositions du projet de loi instituant le droit opposable au logement et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale dont elle s'est saisie pour avis .
* 23 La mention du droit à disposer de la fourniture d'eau, d'énergie et de services téléphoniques constitue un ajout de l'article 65 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.
* 24 Les caractéristiques d'un logement décent sont définies par un décret n° 2002-120 du 30 janvier 2002 relatif aux caractéristiques du logement décent pris pour l'application de l'article 187 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains.
* 25 L'article D. 542-14 du code de la sécurité sociale dispose que le logement au titre duquel le droit à l'allocation de logement familiale (ALF) est ouvert « doit présenter une surface habitable globale au moins égale à seize mètres carrés pour un ménage sans enfant ou deux personnes, augmentée de neuf mètres carrés par personne en plus dans la limite de soixante-dix mètres carrés pour huit personnes et plus ». L'article R.831-13-1 du même code, applicable à l'allocation de logement sociale (ALS) dispose que le logement doit être au moins égal à une superficie de 9 mètre carrés pour une personne seule, 16 mètres carrés pour deux personnes et 9 mètres carrés par personne en plus.
* 26 Dans un logement il existe un contrat qui lie le propriétaire et l'occupant (bail ou contrat d'occupation en foyer) ; l'occupant doit s'acquitter d'un reste à charge même s'il est bénéficiaire des aides personnelles au logement ; il y a un droit au maintien dans les lieux.
* 27 En hébergement le coût est à la charge de la collectivité publique (Etat, centres communal d'action sociale) ; il n'y a pas de contrat ; il peut y avoir une participation financière de l'hébergé mais elle n'est pas obligatoire.
* 28 Décision n° 99-416 DC du 23 juillet 1999 - Loi portant création d'une couverture maladie universelle.
* 29 Article R. 411-1 du code de justice administrative.
* 30 Article R. 431-4 du code de justice administrative.
* 31 Article R. 431-2 du code de justice administrative.
* 32 Cf article R. 431-3 du code de justice administrative.
* 33 Article R. 421-1 du code de justice administrative.
* 34 Article R. 421-2 du code de justice administrative.
* 35 Article L. 512-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.
* 36 Articles R. 776-19 et R. 776-20 du code de justice administrative.
* 37 Le montant net de ce prélèvement a atteint 36 millions d'euros en 2005. Conformément à l'article L. 302-7 du code de la construction et de l'habitation, 20 millions d'euros ont été alloués aux établissements publics de coopération intercommunale et aux établissements publics fonciers locaux et 16 millions d'euros aux fonds régionaux d'aménagement urbain.
* 38 Article R. 222-13 du code de justice administrative.
* 39 En cas d'inexécution d'un jugement frappé d'appel, la demande d'exécution est adressée à la juridiction d'appel.
* 40 La liste des dépenses déductibles est déterminée à l'article L. 302-7 du code de la construction et de l'habitation.