II. DES EXPÉRIMENTATIONS PONCTUELLES A DÉPASSER POUR DÉVELOPPER DE VÉRITABLES PARCOURS POUR LES MINEURS PRIS EN CHARGE
Depuis une dizaine d'années ont été mises en oeuvre des expériences nouvelles afin d'adapter les services de la protection judiciaire de la jeunesse à la mutation de son public, de plus en plus âgé et délinquant.
Ces expériences, souvent lancées sans évaluation préalable globale, doivent dorénavant se compléter afin d'assurer de véritables parcours éducatifs aux jeunes pris en charge par la protection judiciaire de la jeunesse.
A. DES EXPÉRIENCES INNOVANTES POUR LA PRISE EN CHARGE DES MINEURS DÉLINQUANTS...
L'augmentation du nombre de mineurs difficiles s'est traduite par une spécialisation des structures et une évolution des pratiques éducatives.
1. La diversification de l'hébergement pour répondre aux mineurs récidivistes ou violents
Aux foyers d'action éducative (FAE), qui prennent en charge de façon permanente et le plus souvent longue les mineurs placés, ont été ajoutés les centres éducatifs renforcés, les centres de placement immédiat e t les centres éducatifs fermés.
? Les centres éducatifs renforcés (CER), mis en oeuvre dès 1996, ont pour mission de créer une rupture (de trois à six mois) dans les conditions de vie de mineurs très fortement ancrés dans la délinquance, et d'assurer leur prise en charge intensive avec un encadrement éducatif permanent6 ( * ). Ils fonctionnent par sessions (deux ou trois par an).
En juillet 2006, 69 CER, dont 5 publics, étaient en service. Le coût à la journée est de 419 euros dans le secteur associatif et de 877 euros dans le secteur public , cette différence s'expliquant par les taux d'occupation plus faibles dans les CER publics (63,7 % contre 78 % dans le secteur associatif). En 2005, 1.129 jeunes ont été pris en charge dans le secteur associatif et 67 dans le secteur public.
? Les centres de placement immédiat (CPI) prennent en charge depuis 1999 les mineurs de 13 à 18 ans pour lesquels un accueil immédiat est prescrit par les magistrats de la jeunesse, avec priorité donnée aux mineurs délinquants. Ils doivent les évaluer et les orienter dans un délai de 1 à 3 mois en vue d'élaborer des solutions éducatives sur un plus long terme. Cette évaluation concerne la santé, les aspects psychologiques, les acquis scolaires ou professionnels, l'observation du comportement, la connaissance du contexte familial et des relations sociales.
On compte 46 CPI (entre 10 et 12 places, pour 17 ETPT), dont 4 sous la responsabilité du secteur associatif habilité. En 2005, 1.278 jeunes ont été pris en charge . Le taux d'occupation des CPI du secteur public, tout en restant perfectible, est en nette augmentation (56,8 % en 2005, contre 36,1 % en 2003). Dans le secteur associatif habilité, il est de 49,9 %. Le coût d'une journée de placement dans un CPI du secteur public s'élève à 657 euros en 2005.
? Derniers en date, les centres éducatifs fermés (CEF) ont été créés par la loi d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002.
Ils accueillent 10 mineurs de 13 à 18 ans ayant commis des crimes ou des délits, placés sous contrôle judiciaire, condamnés à une peine assortie d'un sursis avec mise à l'épreuve (SME), ou dans le cadre de la libération conditionnelle. La plupart des jeunes sont accueillis dans le cadre d'un contrôle judiciaire, et y restent après leur condamnation avec SME. Le projet de loi de prévention de la délinquance ajoute comme possibilité le placement à l'extérieur, modalité d'exécution aménagée des peines d'emprisonnement ferme inférieures à douze mois, particulièrement adaptée aux mineurs. Les mineurs déjà placés en centre éducatif fermé et y réalisant un parcours fructueux pourraient donc le poursuivre sans interruption en cas soit de mise à exécution tardive d'une peine ferme, soit d'une nouvelle condamnation prononcée pendant le séjour pour des faits commis antérieurement.
- La LOPJ prévoyait la création de 600 places dans 60 CEF, dont 10 en secteur public et 50 en secteur associatif habilité.
Au 1 er août 2006, on comptait 17 CEF dont deux publics, offrant une capacité de 166 places , dont 138 occupées.
Alors que 14 ouvertures étaient prévues en 2005, seules 5 ont pu intervenir. De nouveau, seules 2 des 15 ouvertures prévues en 2006 sont déjà intervenues 7 ( * ) , 5 autres étant prévues au dernier semestre 8 ( * ) . D'ici fin 2008 doivent ouvrir 28 nouveaux CEF, dont 8 publics (5 en 2006 et 23 en 2007 et 2008 9 ( * ) ), soit au total 46 CEF à terme pour environ 500 places.
Le rapport annuel au Parlement sur l'exécution de la LOPJ pour l'année 2005, remis en octobre 2006, souligne une fois encore les difficultés de financement du programme CEF et, après avoir rappelé que le déroulement de ce programme ne s'inscrivait pas dans les prévisions de la LOPJ 10 ( * ) tant en ce qui concerne sa durée que le nombre de structures ouvertes et de places offertes, a jugé particulièrement optimiste la programmation 2007, qui devrait doubler en un an la capacité d'accueil de ces établissements.
En 2005, le coût total de fonctionnement de l'ensemble de ces centres a été de 22,9 millions d'euros, le prix de journée en secteur associatif s'élevant à 609 euros (contre 684 euros en 2004) et à 731 euros (contre 728 euros en 2004) en secteur public. Afin d'abaisser le prix de journée, la capacité d'accueil des structures du secteur associatif devrait être portée à 12 jeunes à encadrement constant (soit 27 ETPT), l'encadrement étant réduit à 24 ETPT dans les CEF demeurant à 10 places.
- En dépit de ce coût élevé, le premier bilan des CEF semble positif , ainsi qu'a pu le constater votre rapporteur lors de son déplacement au CEF de Saint-Venant (Pas-de-Calais), qui présente la particularité d'être mixte.
Les CEF tendent en effet prioritairement à la réadaptation à la vie en société (se lever à horaire fixe, suivre des cours, apprendre à respecter les autres), ainsi qu'au réapprentissage des savoirs fondamentaux (lecture et écriture), et à la découverte par le biais de stages de divers métiers. La prise en charge est en moyenne de quatre mois, et s'adresse à des mineurs multirécidivistes ou multiréitérants, violents et souffrant souvent de troubles psychiatriques. Depuis trois ans, 642 jeunes ont été accueillis dans les CEF.
Une évaluation interne couvrant une partie des mineurs accueillis jusqu'au 30 avril 2004 dans les CEF de Mont de Marsan, Beauvais, Valence, Saint-Denis et Sainte Eulalie a été dressée en janvier 2005. Cette évaluation, pour intéressante qu'elle soit, doit être appréciée avec prudence du fait de biais méthodologiques11 ( * ).
Tout en reconnaissant un lancement du programme difficile (en raison notamment de l'hostilité des riverains et de certains personnels de la protection judiciaire de la jeunesse et de la surmédiatisation des fugues), elle jugeait la prise en charge adaptée, tout en déplorant un manque de relais à la sortie, susceptible d'hypothéquer les fragiles progrès réalisés en CEF. Le taux de récidive avait été évalué à 20 % (contre 80 % pour les jeunes incarcérés). Les résultats sont moins positifs s'agissant de l'adaptation aux règles de vie en société et de l'acquisition des savoirs fondamentaux. Sur 56 mineurs sortis du dispositif CEF, 25 jeunes ont été incarcérés après leur placement (certains ayant été placés au titre du contrôle judiciaire et ayant ensuite été condamnés à une peine d'emprisonnement). Un tiers des jeunes sortis était sans activité six mois plus tard.
L'étude du panel de 291 mineurs sortis du dispositif au 23 octobre 2005 indiquait pour sa part que 16 % avaient bénéficié d'une remise à niveau scolaire leur permettant d'être réintégrés dans le dispositif de droit commun, tandis que 32 % étaient retournés directement dans un cursus de scolarité classique, 27 % en pré-apprentissage ou en apprentissage, 25 % en formation professionnelle.
En 2006, une enquête de suivi trimestrielle est réalisée par la direction de la PJJ. Elle permettra d'évaluer l'évolution des mineurs après la sortie du CEF et pendant une année, pour l'ensemble des jeunes sortis à compter du 1 er janvier 2006.
Un certain apaisement et la reconnaissance de l'intérêt de ces structures, certes onéreuses, ont donc succédé aux critiques initiales.
2. L'adaptation de la prison aux mineurs
a) La reprise de l'augmentation du nombre de mineurs incarcérés
L'incarcération des mineurs demeure l'ultime recours et est réservée aux actes les plus violents et aux mineurs réitérants. Ainsi, si les mineurs représentent 20 % des personnes mises en cause, ils ne constituent que 5 % des entrées. Les durées d'incarcération sont par ailleurs très brèves (2,2 mois en moyenne en 2005).
Après avoir connu une forte hausse entre 2001 et 2002, le nombre de mineurs incarcérés a baissé en 2003 et 2004 de 23 % alors que la population détenue augmentait de 6,8 %. Cependant, le nombre de mineurs détenus est passé de 623 au 1 er janvier 2005 à 732 au 1er janvier 2006 . Cette augmentation est à relativiser dans la mesure où elle est en partie liée à un phénomène conjoncturel (les violences urbaines de novembre 2005), tandis que les durées moyennes de détention poursuivent leur diminution.
Parmi ces mineurs détenus, on compte 3,8 % de filles, 9,7 % de moins de 16 ans, et 67 % de prévenus. Sur les 243 mineurs condamnés présents au 1 er janvier, 242 l'étaient dans le cadre d'une procédure correctionnelle et 82 % effectuaient une peine inférieure à un an (30,5 % pour l'ensemble de la population pénale). La répartition des mineurs par infraction se singularise néanmoins des années précédentes. Les violences volontaires représentent désormais le premier poste recensé (32,9 %) avant les atteintes aux biens (32,1 %).
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1995 |
2000 |
2001 |
2004 |
2005 |
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Mineurs détenus au 31 décembre |
561 |
616 |
826 |
623 |
732 |
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% de mineurs dans population carcérale |
1,0 |
1,3 |
1,7 |
1,1 |
1,2 |
|
Mineurs incarcérés dans l'année |
3.048 |
3.959 |
3.283 |
NC |
NC |
Source : Fichier national des détenus
On observe sur le long terme une corrélation entre la hausse des mesures éducatives pénales , le développement des aménagements de peines, l'essor des mesures éducatives de réparation et des peines de sursis avec mise à l'épreuve et la baisse des incarcérations . Les placements à caractère contraignant (environ 4.000 en 2004) dépassent dorénavant le niveau des incarcérations, alors qu'il n'y avait en 1994 que 800 placements pour 2.700 incarcérations. L'essor des structures éducatives d'hébergement (comme les centres éducatifs renforcés et les centres éducatifs fermés) et la forte croissance des mesures pré-sentencielles, notamment les contrôles judiciaires (12.000 en 1996, près de 30.000 en 2006) ont certainement permis la baisse des incarcérations de mineurs.
b) Les améliorations apportées à la détention des mineurs par la LOPJ
La loi du 9 septembre 2002 a prévu la création de 400 places dans des établissements pénitentiaires pour mineurs (EPM), l'intervention de personnels de la protection judiciaire de la jeunesse dans les quartiers mineurs des maisons d'arrêt, ainsi que la rénovation et l'extension de certains quartiers et la création de petites structures de 10 à 20 places dans les établissements qui n'en sont pas dotés.
Fin 2007, 64 établissements pourront accueillir des mineurs, 266 nouvelles places de détention pour mineurs auront été créées et 363 rénovées, portant la capacité totale des quartiers mineurs à 1.119 places dont 886 aux normes. Au 31 juillet 2005, 1.035 places dont 646 aux normes sont en service dans 62 établissements, ce qui correspond à la création nette de 182 places aux normes et la remise aux normes de 323 places.
L'intervention continue d'éducateurs de la protection judiciaire de la jeunesse auprès des mineurs incarcérés a débuté en 2003 dans dix établissements pénitentiaires et concerne dorénavant l'ensemble des quartiers mineurs. Il est prévu deux éducateurs pour les quartiers mineurs à petit effectif, trois dans ceux comptant 18 à 25 mineurs et six dans les doubles quartiers de mineurs.
Les éducateurs interviennent pour la phase d'accueil du mineur, sa vie en détention, les activités collectives, le travail avec les partenaires, la préparation du projet de sortie, dont les aménagements de peine.
Ces éducateurs reçoivent une formation centrée sur la réglementation pénitentiaire et l'application des peines, avec la participation de l'école nationale de l'administration pénitentiaire (ENAP), des formations conjointes des équipes pluridisciplinaires des quartiers mineurs étant organisées localement. En outre, la formation initiale des éducateurs prévoit désormais un stage en quartiers mineurs.
Un premier bilan montre une amélioration des relations des mineurs avec leur famille, une baisse du nombre d'incidents graves provoqués par les mineurs détenus et une multiplication des projets de sortie, ainsi qu'a pu le constater votre rapporteur pour avis lors de son déplacement au quartier mineurs de la maison d'arrêt de Sequedin (Nord). Alors que les éducateurs de milieu ouvert suivent chacun 25 jeunes, il n'y avait que huit mineurs incarcérés (pour une capacité de 20 places) pour trois éducateurs.
En outre, sept établissements pénitentiaires pour mineurs (EPM), issus d'une préconisation du rapport de la commission d'enquête sénatoriale sur la délinquance des mineurs, ouvriront en 2007 et 2008 12 ( * ) .
Le rapport annuel au Parlement sur l'exécution de la LOPJ pour l'année 2005 d'octobre 2006 souligne l'insuffisance des crédits programmés par la LOPJ (90 millions d'euros), le coût de réalisation étant actuellement estimé à 109,5 millions d'euros. Le surcoût est financé par prélèvement sur les crédits programmés pour la rénovation et l'extension des quartiers mineurs, lesquels sont appelés à disparaître en partie seulement.
Si les mineurs seront placés dans un lieu clos (par un mur d'enceinte de six mètres de haut) et surveillés par des personnels de l'administration pénitentiaire, leur emploi du temps comportera chaque semaine 20 heures d'enseignement général ou technique, 20 heures d'activité sportive et l'équivalent en activités socio-culturelles, également le week-end. Les cellules seront individuelles et comprendront des sanitaires privatifs. Les repas seront pris en commun et la journée de détention aura une large amplitude horaire (7h30/21h30 contre 7h30/18h en maison d'arrêt). Ce projet vise à « faire tourner la détention autour de la salle de classe ».
Chaque EPM devrait compter 43 équivalents temps plein issus de la protection judiciaire de la jeunesse (dont 36 éducateurs), ainsi que 70 à 80 surveillants, pour 60 jeunes. Seront également présents des enseignants et des personnels de santé. Chaque mineur bénéficiera d'un « binôme référent » composé d'un surveillant et d'un éducateur.
Les objectifs prioritaires seront l'éducation et la préparation de l'insertion des mineurs à leur sortie, notamment grâce au développement des aménagements de la peine.
? S'agissant de la prise en charge des mineurs incarcérés , certains points restent à définir, comme les critères d'orientation en quartier mineurs ou en EPM. Se pose en outre le problème de l'éloignement géographique et du maintien des liens familiaux, seuls sept EPM étant prévus, alors que la brièveté de la détention (deux mois et demi en moyenne) et la préparation d'une sortie proche impliquent des liens permanents avec l'extérieur.
Se pose également la question de l'adéquation et de la place de la formation professionnelle. Ainsi, dans la maison d'arrêt visitée, il n'y avait pas de possibilité de formation professionnelle pour les mineurs et les mineurs de plus de seize ans souhaitant suivre des cours doivent le faire avec des majeurs, ce qui va à l'encontre de l'objectif de séparation de ces publics.
Sur les 59 quartiers de mineurs existants et actuellement couverts par l'intervention continue des éducateurs de la PJJ, 36 seront maintenus. Le nombre de places de détention devrait passer de 1.040 à 1.100, pour un total de mineurs incarcérés aujourd'hui d'environ 700, le taux d'occupation étant actuellement d'environ 60 %.
Ce projet bouleverse la culture de la protection judiciaire de la jeunesse qui a bâti son identité grâce à sa séparation d'avec l'administration pénitentiaire en 1945. Après avoir suscité une forte opposition d'une partie des personnels de la protection judiciaire de la jeunesse, il semble dorénavant mieux accepté.
B. LA RECHERCHE DE VÉRITABLES PARCOURS ÉDUCATIFS
Il a souvent été reproché aux dispositifs-phares récents (établissements pénitentiaires pour mineurs, centres éducatifs fermés notamment), d'avoir été mis en oeuvre au détriment des structures traditionnelles existantes, qui accueillent pourtant l'immense majorité des jeunes pris en charge par la protection judiciaire de la jeunesse.
Or, ainsi que l'avait indiqué votre rapporteur pour avis l'an passé, la préparation à la sortie du mineur, qu'il s'agisse de CEF ou de CER, constitue un enjeu majeur, ces prises en charge intensives, par essence temporaires, supposant un partenariat étroit avec les structures éducatives engagées avec le mineur dans un travail à plus long terme, notamment en termes de travail avec la famille. Or, le dispositif « éducateur fil rouge », censé assurer la continuité de la prise en charge, semble encore parfois peu probant.
En réponse aux critiques de la Cour des comptes exprimées dans son rapport de juillet 2003, la direction de la protection judiciaire de la jeunesse a par conséquent lancé des réformes structurelles plus générales.
1. Assurer un parcours éducatif continu aux jeunes pris en charge en maîtrisant les coûts grâce au développement de la complémentarité entre structures
La poursuite des efforts en vue de développer la complémentarité des structures, d'éviter des doublons entre secteur public et secteur associatif habilité, et d'améliorer le taux d'activité des établissements apparaît indispensable.
a) Rationaliser l'implantation des structures et assurer des prises en charge normées et complémentaires
? L'implantation des structures s'est rarement faite au regard des besoins judiciaires, de l'existence d'autres équipements de protection judiciaire de la jeunesse, publics ou privés, ou dans une logique d'articulation fonctionnelle entre les nouveaux dispositifs et les autres structures de prise en charge, que ce soit en placement, en suivi en milieu ouvert, en activités de jour.
Ainsi, la décision d'implantation des CEF s'est faite davantage en fonction de contextes politiques locaux (et d'intensité de la réaction des riverains) que des besoins des bassins territoriaux de délinquance.
Si les CPI, CER et CEF semblent finalement répondre à des besoins avérés, leur mise en place est intervenue dans le cadre de commandes politiques successives et pressantes, sans évaluation préalable des expériences précédentes ni préparation suffisante en termes d'organisation et de moyens.
Les capacités d'accueil tant du secteur public que du secteur associatif doivent désormais évoluer au regard des besoins constatés.
Afin d'assurer un véritable parcours éducatif cohérent, adapté et individualisé, et non des séquences successives, la direction de la protection judiciaire de la jeunesse tente dorénavant de diversifier les réponses en mutualisant les moyens tant du secteur public que du secteur associatif et en organisant la complémentarité et la cohérence de leurs prestations.
Pour ce faire, une carte des emplois permettant une répartition géographique des emplois budgétaires en faisant apparaître des disparités entre régions, départements ou services de taille comparable a été mise en place au niveau de chaque direction régionale. Elle tiendra compte en 2007 des normes d'effectifs par type de structures et de services ainsi que de critères de répartition des emplois en fonction de la demande judiciaire (population de moins de 18 ans, délinquance des mineurs...) pour permettre une meilleure adéquation des emplois aux besoins.
? Actuellement, faute de doctrine claire et de références communes, la mise en oeuvre des mesures, en particulier de milieu ouvert, donne lieu à des pratiques extrêmement diversifiées, parfois opposées, d'un service à l'autre.
Afin d'assurer une transversalité des réflexions et des méthodes dans tous les services, qu'ils soient publics ou privés, un référentiel par type de mesure ( investigation, éducation, probation et peines, sanctions éducatives et aménagement des peines) a été finalisé en 2005 et sera prochainement complété par des recommandations de bonnes pratiques professionnelles, un répertoire des métiers, ainsi que par un répertoire des compétences en 2007, qui fourniront des repères communs et précis pour l'exercice des tâches à chaque poste.
? La recherche de complémentarité entre secteurs public et associatif suppose en outre la mise en place d'outils communs d'évaluation et de prise en charge, une meilleure connaissance de l'activité constituant un préalable indispensable à la rationalisation des prises en charge.
La direction de la protection judiciaire de la jeunesse dispose dorénavant d'un outil performant pour évaluer l'activité du secteur public.
Le logiciel GAME (Gestion Automatisée des Mesures Educatives) 2000, qui concerne les mesures judiciaires et non judiciaires, les activités de jour des mineurs, le suivi en détention et les mesures de réparation et équipe tous les services du secteur public, devrait prochainement relier 700 sites à une base nationale unique, ce qui permettra de consolider les données en temps réel (contre deux mois actuellement).
Le logiciel devrait être amélioré afin, à partir de 2009, de permettre aux services déconcentrés de saisir leurs données d'activité via l'intranet sur une base de données unique consultable en temps réel et en tous points du territoire. Rendu lisible, le parcours de chaque jeune pourra devenir un indicateur de qualité de chacun des accompagnements.
En outre, le logiciel Images de suivi administratif et financier des mesures éducatives confiées au secteur associatif habilité et financées par l'Etat a été déployé début 2005 en directions régionales. Il permettra le recensement annuel de l'activité du secteur associatif avec une précision identique à celle du secteur public.
En revanche, les données concernant les mesures de placement et de milieu ouvert des mineurs en danger, dont la charge financière incombe aux départements, et qui composent plus de la moitié de l'activité associative, proviennent exclusivement du recensement annuel opéré par le ministère des affaires sociales auprès de chaque conseil général. A terme, l'accord des conseils généraux pour la transmission de ces informations par les associations sera recherché.
Enfin, un bureau sera créé au sein de la sous-direction de l'action éducative pour assurer le pilotage et définir l'organisation de l'ensemble des services publics et privés responsables de la prise en charge des jeunes sous main de justice. La détermination des moyens financiers, l'analyse des coûts et la tarification en résultant pour le secteur associatif sont depuis peu unifiées au sein du bureau des affaires financières.
? Une expérimentation de complémentarité consistant à organiser dans une trentaine de départements des échanges sur les pratiques et sur l'articulation des acteurs locaux de la protection judiciaire de la jeunesse a été initiée en 2002, avant d'être interrompue à la suite des élections cantonales de mars 2004 et de la décision d'engager une expérimentation de décentralisation de la protection judiciaire de la jeunesse au titre de l'assistance éducative. L'expérience a été reprise en 2006 avec la mise en place de groupes de complémentarité réunissant les représentants de la direction de la protection judiciaire de la jeunesse, du conseil général (responsables des schémas départementaux d'organisation sociale et médico-sociale et financeurs majoritaires des mesures de protection judiciaire de la jeunesse), des magistrats de la jeunesse et des associations dans dix départements, et devrait être prochainement généralisée.
b) Assurer une prise en charge de qualité tout en maîtrisant les coûts
L'harmonisation des taux d'encadrement et des coûts unitaires entre les services ayant une activité comparable, ainsi que développement de l'analyse de coûts dans le secteur public et une meilleure utilisation dans le secteur associatif du levier de la tarification constituent également des pistes de réflexion.
? L'un des objectifs de performance désormais assignés à la protection judiciaire de la jeunesse consiste à optimiser l'emploi des moyens humains, financiers et matériels (du point de vue du contribuable).
S'agissant du coût des mesures, les indicateurs de performance demeurent incomplets, notamment en termes de valeurs cibles pour 2007, et de coût des mesures judiciaires par journée dans les CEF, CER et CPI du secteur public. De plus, il n'est actuellement pas possible de distinguer le coût des différentes mesures de milieu ouvert et d'investigations dans le secteur public, les structures étant compétentes pour les deux.
Cependant, il apparaît que les montants unitaires par journée ou par mesure du secteur public sont plus élevés que ceux observés dans le secteur associatif. Plusieurs explications peuvent être avancées :
- du fait de règles de recrutement et d'affectation moins souples, le secteur public doit faire face à un taux de vacance important sur les postes offerts dans les structures de placement ou sur les postes de psychologues ainsi qu'à à un turnover élevé, qui peuvent induire des baisses temporaires du nombre de jeunes accueillis, et donc une majoration du coût unitaire de prise en charge ;
- les frais de siège (c'est-à-dire les charges imputables aux fonctions d'administration et de gestion dans les directions régionales et départementales) sont supérieurs dans le secteur public en raison des impératifs de couverture territoriale impartis par la mission de service public ;
- la spécialisation du secteur public sur les mineurs délinquants et sur l'accueil d'urgence implique un taux d'encadrement plus élevé ;
- la durée des mesures dans le secteur associatif est 2,4 fois plus longue que dans le secteur public. Le turnover des mesures explique pour partie l'écart de taux d'occupation et augmente le coût unitaire par journée ;
- enfin, le secteur public souffre de l'inadaptation et de l'état dégradé de son patrimoine immobilier, qui nécessite des fermetures temporaires pour assurer des travaux lourds d'entretien et de remise aux normes, ce qui dégrade le ratio activité/capacité d'accueil.
? Il convient donc d'augmenter le taux moyen d'occupation des équipes éducatives et des structures immobilières dans le secteur public.
La sous-utilisation durable d'une structure éducative peut signifier que cette structure ne correspond pas ou plus aux besoins locaux. Il convient alors de procéder en lien avec les partenaires locaux à un redéploiement vers d'autres fonctions éducatives ou vers d'autres zones géographiques.
Elle peut également résulter d'un déficit d'information ou de communication entre les services et les juridictions prescriptrices.
Des efforts importants ont été consentis par la direction de la protection judiciaire de la jeunesse et les années 2004 et 2005 ont marqué un premier redressement, malgré l'effort de remise à niveau des installations immobilières en matière d'hébergement. Les objectifs 2005 du secteur public sont tous (à l'exception des CER) dépassés, grâce au bilan individualisé de la situation des établissements d'hébergement ayant connu une sous-utilisation importante et durable. En outre, la LOLF a conduit à une prise en compte de la réalisation des objectifs de taux d'occupation pour les responsables départementaux et régionaux en termes de modulation budgétaire.
? La tarification et le financement des prestations assurées par le secteur associatif ont été révisés par le décret du 22 octobre 2003 relatif à la gestion budgétaire, comptable et financière et aux modalités de financement et de tarification des établissements et services sociaux et médico-sociaux, qui a permis un contrôle accru des associations. Le contrôle est renforcé au moment de l'examen a posteriori du compte administratif et implique désormais des compétences en matière d'analyse financière.
Deux arrêtés devraient prochainement être publiés afin de fixer les tableaux de bord composés d'indicateurs permettant notamment des comparaisons de coûts entre les établissements ou services, ainsi que les règles tarifaires applicables aux vacances et absences occasionnelles des jeunes accueillis dans les établissements et services.
? Enfin, un projet de décret de structuration des services encourageant notamment le décloisonnement des activités et la polyvalence afin de fluidifier l'emploi des ressources au sein des services est en cours de finalisation.
Plusieurs rapports récents, qu'il s'agisse du rapport d'évaluation du dispositif des centres de placement immédiat (CPI) de l'inspection générale des services de la protection judiciaire de la jeunesse d'août 2005, ou du rapport d'évaluation des premiers CEF de janvier 2005, ont jugé la prise en charge dans les foyers d'action éducative (FAE) et les CPI inadaptée à la prise en charge des mineurs délinquants.
Ainsi, les CPI ont souvent été utilisés comme centres de placement en urgence au détriment de l'objectif d'évaluation et d'orientation prévu. En outre, il apparait que certains départements ne disposent que de CPI. Cette spécialisation entraine ainsi un cloisonnement des structures, avec pour conséquence des difficultés pour proposer une orientation après réalisation de l'évaluation de la situation du mineur.
Il a donc été préconisé de supprimer un certain nombre de CPI aux taux durablement faibles, et de se rapprocher des conseils généraux, également compétents en matière d'accueil d'urgence, et qui disposent désormais tous de dispositifs d'accueil d'urgence.
Un projet de décret de structuration juridique prévoit donc de créer des établissements de placement éducatif (EPE) pouvant accueillir des mineurs dans le cadre d'un accueil orientation en urgence, comme aujourd'hui les CPI, mais aussi des mineurs placés à long terme dans le cadre d'un placement traditionnel type foyer d'action éducative.
2. Assurer aux mineurs pris en charge un encadrement adapté, tant dans le secteur public que dans le secteur associatif
a) Des éducateurs plus expérimentés et mobiles dans le secteur public
L'administration de la protection judiciaire de la jeunesse a diversifié les modes de recrutement des éducateurs afin de privilégier la motivation pour le travail social plutôt que les connaissances théoriques de candidats surdiplômés.
Le décret n° 2004-19 du 5 janvier 2004 a ouvert le concours externe sur épreuves, jusque-là réservé aux titulaires d'un diplôme de niveau III, aux candidats ayant obtenu la reconnaissance de leur expérience professionnelle dans le domaine éducatif, social, sportif ou culturel, et a créé le concours dit troisième voie ouvert aux candidats ayant exercé pendant au moins cinq ans dans le domaine éducatif, social, sportif ou culturel 13 ( * ) .
Après des résultats décevants en 2004, en 2005, les 23 postes du concours sur titre ont pu être pourvus (pour 53 candidats) et 36 des 46 postes du concours troisième voie (pour 211 candidats). 4 concours ont été ouverts en 2006 offrant au total 241 postes. Le concours externe sur titre commence à être connu. Si en 2004 sur les 39 postes ouverts seuls 18 avaient été pourvus, en 2005 les 23 postes ouverts ont été pourvus et en 2006, 33 postes ouverts et 42 admis dont 14 contractuels. Le concours dit « troisième voie » offrait 53 postes ouverts. Seuls 34 ont été pourvus.
Le nouveau statut des directeurs de la PJJ (mai 2005) étend à ce corps la possibilité de recrutements dits de troisième voie 14 ( * ) . Les premiers concours organisés selon ces modalités se sont déroulés en décembre 2005. Le concours interne, jusqu'alors réservé aux seuls agents de la PJJ, est désormais ouvert à tous les agents des trois fonctions publiques.
? La réforme du statut de la filière de direction a été mise en oeuvre avec la publication de deux décrets le 24 mai 2005 portant statut particulier du corps des directeurs des services de la protection judiciaire de la jeunesse et relatif aux statuts d'emploi des directeurs territoriaux et des directeurs fonctionnels de la protection judiciaire de la jeunesse. Elle prévoit un allongement de la durée de formation (deux ans au lieu d'un an), afin de tenir compte des nouveaux impératifs de rigueur assignés à la protection judiciaire de la jeunesse.
Par ailleurs, les structures du secteur public rencontrent un certain nombre de difficultés à cause de l'application des règles de la fonction publique.
Ainsi, certains CER, qui travaillent par sessions, peuvent voir leur fonctionnement paralysé en raison de la défaillance de personnels. En outre, le travail en hébergement collectif classique étant en crise depuis de nombreuses années, les personnels plus chevronnés s'en détournent, ce qui fait peser sur de jeunes éducateurs encore inexpérimentés la prise en charge des mineurs les plus difficiles. Certaines régions connaissent également des difficultés pour pourvoir leurs postes.
Pour répondre à ces difficultés, la direction de la protection judiciaire de la jeunesse a reçu en décembre 2003 l'autorisation de recruter 800 contractuels , représentant 10 % de ses effectifs budgétaires, et dont la rémunération est gagée sur des emplois de titulaires vacants. Ils peuvent bénéficier de contrats de trois ans renouvelables, et occuper les postes vacants à l'issue des mobilités et des concours. Les nouvelles conditions d'accès au concours interne d'éducateurs (3 ans de services effectifs au lieu de 5) leur permettent d'être candidats.
Au 20 juillet 2005, la direction de la protection judiciaire de la jeunesse comptait 417 agents contractuels dont 253 éducateurs. L'autorisation de recruter des contractuels a été reconduite en 2006. Cette évolution a été facilitée par le décret du 24 mai 200515 ( * ), qui permet notamment aux directeurs régionaux de recruter des contractuels.
? La diversification des recrutements doit permettre de trouver une meilleure adéquation entre les profils recrutés et les prises en charge de publics multiples et difficiles, et suppose une individualisation plus poussée des parcours de formation, notamment pour les personnes recrutées par la troisième voie ou après reconnaissance des acquis de l'expérience, qui nécessitent avant tout une formation d'adaptation.
b) Mettre en oeuvre des formations d'adaptation dans le secteur associatif habilité
Il appartient également à la direction de la protection judiciaire de la jeunesse d'intervenir dans la formation d'adaptation des personnels associatifs en établissant des cahiers des charges.
Le rapport du Conseil économique et social sur le recrutement, la formation et la professionnalisation des salariés du secteur sanitaire et social publié en juillet 2004, a mis en évidence la pénurie de travailleurs sociaux et la forte proportion des « faisant fonction » notamment dans le champ de l'éducation spécialisée.
Une formation d'adaptation est donc nécessaire. Le rapport d'évaluation des CEF notait ainsi que les personnels des CEF associatifs étaient majoritairement des hommes, contrairement à ceux travaillant dans les internats socio-éducatifs, et provenaient d'horizons très différents, les critères de sélection étant largement fondés sur le parcours professionnel et personnel des candidats et non sur le diplôme d'Etat d'éducateur spécialisé. Il estimait que leur expérience -douze ans en moyenne, dont la moitié auprès de jeunes- leur permettait « d'exercer une autorité naturelle et bienveillante sans crainte des rapports de force ». Une formation d'adaptation de deux semaines est désormais prévue avant toute nouvelle ouverture de CEF associatif.
Une expérimentation de formation qualifiante à l'intérieur même des CER est mise en oeuvre depuis septembre 2004 pour une durée de deux ans, plus de 75 % des intervenants éducatifs en CER étant dépourvus de diplômes spécialisés dans le champ éducatif. Financée par les associations, elle s'appuie sur un cahier des charges rédigé par la direction de la protection judiciaire de la jeunesse. Cette expérimentation s'effectue en partenariat avec l'Union nationale de sauvegarde de l'enfance, de l'adolescence et des adultes (UNASEA), la direction générale de l'action sociale (DGAS), l'organisme de mutualisation des fonds de la formation de la branche sociale et médico-sociale (UNIFAF).
3. Développer une véritable évaluation
Il importe de mieux connaître l'impact de la prise en charge de la protection judiciaire de la jeunesse sur le parcours et le devenir des mineurs qui lui sont confiés.
Or, les difficultés relevées par le rapport d'évaluation des premiers CEF pour obtenir des informations des directions départementales du lieu de résidence des mineurs faisant l'objet d'un suivi judiciaire confirment l'absence de continuité du suivi, malgré la mise en place d'un « fil rouge » censé permettre de suivre l'évolution des mineurs.
En outre, ainsi que le rappelle le rapport annuel au Parlement sur l'exécution de la LOPJ pour l'année 2005, il n'est toujours pas possible de mesurer l'impact spécifique des actions conduites sur le taux de récidive et de réitération, faute d'outils adaptés.
Pourtant, la décision de mettre en place un panel de mineurs , véritable instrument de suivi des parcours des mineurs et de mesure de la réitération, date de 1996.
Il permettra d'observer tous les mineurs nés entre un 1er et un 15 octobre dont l'institution judiciaire a eu à connaître, jusqu'à leur 21ème année en assistance éducative et tant que les faits commis sont antérieurs à leur majorité s'agissant des mineurs délinquants, ce qui représente environ 4 % de l'ensemble des mineurs suivis par la justice, soit 12.000 personnes. Les données prises en compte ne seront pas seulement judiciaires, mais aussi socio-démographiques (situation familiale et scolaire). Six juridictions pilotes ont été désignées en octobre 2002 : Paris, Nanterre, Meaux, Nancy, Dijon et Pau.
Ce projet pourrait pourtant avoir une importance considérable pour la protection judiciaire de la jeunesse, puisqu'il permettrait d'évaluer l'impact des décisions judiciaires prises en assistance éducative et au pénal sur la trajectoire du mineur, et notamment les effets de la prise en charge éducative. La définition d'une politique à l'égard des mineurs pourrait en outre s'appuyer sur des données chiffrées. Par exemple, les conséquences de plusieurs rappels à la loi successifs pourraient révéler s'ils ont agi comme un frein à l'entrée dans la délinquance ou s'ils ont au contraire donné au mineur un sentiment d'impunité et banalisé la justice. Rappelons que le projet de loi de prévention de la délinquance actuellement en cours d'examen au Parlement prévoit de limiter à deux le nombre de rappels à la loi pouvant être prononcés à l'encontre d'un même mineur pendant une période d'un an.
La première version de la base d'études du panel constituée à partir des fichiers transmis par les juridictions est actuellement en test. Sont étudiés deux sujets : la réitération dans les douze mois suivant une mesure alternative aux poursuites et l'apparition d'une procédure pénale pour les mineurs suivis en assistance éducative. Les premiers résultats provisoires sont attendus début 2007.
Il conviendra cependant encore d'enrichir cette base d'études, actuellement incomplète, en l'absence d'informations émanant des 105 parquets mineurs équipés de la « micro-pénale », soit 40 % des affaires concernant les mineurs, et de la limitation de l'historique à une année en région parisienne pour les jugements pris en audience du tribunal. En outre, le panel actuel ne stocke que les affaires pénales dont l'auteur était mineur au moment des faits et ne permet donc de mesurer la récidive que pendant la minorité de l'auteur.
* 6 Les capacités d'accueil sont de 5 à 8 mineurs pour chaque CER, avec un encadrement de 8 personnes pour le secteur public et de 10 à 11 pour le secteur associatif habilité.
* 7 Les CEF associatifs de Saint-Venant et de Sainte-Gauburge, ouverts respectivement en février et en septembre.
* 8 Chatillon sur Seine (Côtes-d'Or), La Jubardière (Indre et Loire), Verdun (Meuse), Doudeville (Seine maritime) et Brignoles (Var).
* 9 Sinard (Isère), Gévézé (Ille et Vilaine), Soudaine-Lavinadière (Corrèze), Forbach (Moselle), Savigny sur Orge (Essonne SP), Narbonne (Aude), Dreux (Eure et Loir), Saint Benoit de la Réunion, Port-Louis (Guadeloupe), Liévin (Pas de Calais SP), Nîmes (Gard SP), Sainte-Ménéhould (Marne), Ham (Somme), Combs-la-Ville (Seine et Marne), Mulhouse (Bas Rhin), Bonneville (Haute-Savoie), Pionsat (Puy de Dôme), département du Rhône, la Chapelle Saint-Mesmin (Loiret), Cambrai (Nord SP), département du Vaucluse (SP), Le Teilleur (Manche).
* 10 La LOPJ avait prévu une enveloppe budgétaire de 29,2 millions d'euros (hors crédits d'équipement), en se basant sur le coût de fonctionnement des CER, qui fonctionnent par sessions, ce qui a entraîné un écart de 1 à 3.
* 11 L'étude ne porte que sur 75 des 103 mineurs accueillis durant la période de référence, moins s'agissant du bilan pédagogique et du bilan global à la sortie du dispositif. Le centre de Lusigny a été retiré en raison de ses difficultés.
* 12 A Meyzieu (Lyon), Quiévrechain (Lille), Lavaur (Toulouse), Marseille, Orvault (Nantes), Porcheville (Yvelines) et Chauconin (Meaux).
* 13 La durée du stage (habituellement de deux ans) est réduite à un an pour les stagiaires de ces deux concours.
* 14 A condition de justifier avoir exercé pendant au moins cinq ans au cours des dix années précédant des activités d'encadrement ou de responsabilité dans le domaine de l'action éducative, sociale ou socio-médicale.
* 15 Décret n° 2005-534 du 24 mai 2005 portant déconcentration en matière de recrutement et de gestion de certains personnels relevant du ministère de la justice.