V. LES PERSONNELS : DES RESPONSABILITÉS PROGRESSIVEMENT ACCRUES
En 2006, le nombre d'emplois exprimé en équivalent temps plein travaillé s'élève à 31.020. Le tableau suivant en retrace la répartition ainsi que celle des emplois demandés pour 2007.
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Plafond autorisé
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Demandes
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%
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Magistrats de l'ordre judiciaire |
17 |
17 |
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Personnels d'encadrement |
1.309 |
1.315 |
+ 1 % |
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Catégorie B : Métiers du greffe, de l'insertion et de l'éducatif |
3.665 |
3.697 |
+ 0,8 % |
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Catégorie B : Administratifs et techniques |
940 |
949 |
+ 0,9 % |
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Catégorie C : Personnels de surveillance |
22.269 |
22.465 |
+ 0,8 % |
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Catégorie C : Administratifs et techniques |
2.828 |
2.854 |
+ 0,9 % |
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31.020 |
31.297 |
+ 0,8 % |
Selon les documents budgétaires, les sorties nettes de titulaires (départs en congés longue durée, en congés parentaux, en détachement ou en disponibilité ainsi qu'en temps partiel) concerneraient en 2007 1.257 personnes (1.207 personnes en 2006). Les entrées sont estimées à 1.882 agents titulaires (2.358 en 2006) -dont 1.719 issus des concours de recrutement.
A. UNE PRISE EN COMPTE ENCORE INSUFFISANTE DE CERTAINS BESOINS
Malgré l'effort indéniable engagé dans la période récente, les effectifs des personnels d'insertion et de probation ainsi que des personnels administratifs et techniques apparaissent encore insuffisants au regard de l'accroissement de leurs missions.
Les services pénitentiaires d'insertion et de probation
La mise en oeuvre progressive des dispositifs prévus par la loi « Perben II », relatifs à l'application des peines a alourdi les tâches confiées aux services pénitentiaires d'insertion et de probation (SPIP). Sans doute, depuis 2002 près de 794 postes d'insertion et de probation ont été créés -soit un accroissement de 44 % des effectifs.
Par ailleurs, à la suite d'un amendement du Gouvernement adopté par le Parlement au cours de l'examen de la loi de finances pour 2006, 200 assistants sociaux et personnels administratifs supplémentaires ont rejoint les services pénitentiaires d'insertion et de probation en 2006.
S'il est vrai que la promotion de 290 élèves conseillers d'insertion et de probation entrée à l'école nationale d'administration pénitentiaire en octobre 2005 est la plus importante jamais enregistrée, il convient aussi de rappeler que compte tenu des délais de recrutement (4 mois) et de formation (2 ans), les créations d'emplois décidées en 2005 ne se concrétiseront sur le terrain qu'en septembre 2007.
Même si l'effort de recrutement est incontestable, il semble cependant en deçà des besoins liés aux récents dispositifs législatifs et à la priorité reconnue aux aménagements de peine.
Le ministère de la justice a d'ailleurs décidé la création d'une mission d'évaluation chargée de quantifier ces besoins. Au vu des conclusions de ce rapport et en concertation avec les partenaires sociaux, des propositions relatives à l'organisation des missions des travailleurs sociaux pourraient être formulées.
Les services administratifs et techniques
Les personnels administratifs ont vu leurs missions s'accroître sous l'effet conjugué de la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances et d'une réforme financière et comptable de grande ampleur.
Les directions régionales de l'administration pénitentiaire, les établissements pénitentiaires ainsi que les directions des services pénitentiaires d'insertion et de probation ont chacun bénéficié en 2005 de l'affectation d'un attaché et d'un secrétaire d'administration et d'intendance supplémentaire - les plus déficitaires des directions recevant en outre le renfort de plusieurs adjoints administratifs, lauréats de la liste complémentaire du dernier concours. Par ailleurs, la formation initiale des personnels administratifs sera renforcée à travers l'allongement de sa durée et la professionnalisation accrue du module de formation aujourd'hui existant.
Il reste que les personnels continuent de travailler dans des conditions difficiles (ainsi les logiciels de comptabilité n'ont, à ce jour, fait l'objet d'aucune adaptation pour répondre aux nouvelles exigences de la LOLF) et se perçoivent, selon les témoignages recueillis par votre rapporteur pour avis, comme les « oubliés » de l'administration pénitentiaire. Or, leur rôle est essentiel et mériterait une plus juste considération.
S'agissant des personnels techniques, votre rapporteur pour avis regrette, dans le prolongement de la commission d'enquête sénatoriale sur les prisons, le recours excessif aux personnels de surveillance comme faisant-fonction dans ces corps. Or, la présence de personnels spécialisés demeure indispensable y compris pour les établissements en gestion mixte afin de permettre un contrôle effectif des prestations du partenaire privé. L'absence de création d'emplois dans le corps technique depuis trois ans ne semble donc aucunement justifiée.
B. DES PERSPECTIVES FAVORABLES DE REVALORISATION DE CERTAINES INDEMNITÉS
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Les mesures
indemnitaires
L'année 2007 devrait être marquée par la simplification du régime indemnitaire des personnels pénitentiaires. Les primes et indemnités liées à l'exercice des fonctions -autres que la prime de sujétions spéciales et l'indemnité pour charges pénitentiaires- seraient ainsi remplacées par une prime unique partiellement modulable selon la manière de servir de l'agent et le poste occupé.
Le financement de cette prime serait assuré pour partie par le redéploiement interne des enveloppes indemnitaires et de l'enveloppe de points accordés à l'administration pénitentiaire au titre de la nouvelle bonification indiciaire.
Par ailleurs, la prime de sujétions spéciales a été réévaluée en 2006. Il a ainsi été prévu de porter de 20 à 21 % le pourcentage de la prime de sujétions spéciales versée aux directeurs régionaux, directeurs des services pénitentiaires et directeurs des services pénitentiaires d'insertion et de probation afin de l'aligner sur celui des corps analogues des autres administrations. Parallèlement, le pourcentage de la prime de sujétions spéciales versée aux personnels d'insertion et de probation (autres que les directeurs des services pénitentiaires d'insertion et de probation) ainsi qu'aux personnels administratifs de catégories A et B a été porté de 21 % à 22 % afin de tenir compte de l'évolution de leurs missions.
Le montant total de cette revalorisation s'élève à 918.000 euros.
En revanche, il ne semble pas normal que les personnels techniques ne bénéficient encore actuellement que d'une prime de sujétion spéciale de 20 % alors même que 80 % d'entre eux travaillent en détention -un alignement sur le niveau de prime versée aux personnels administratifs serait justifié.
Par ailleurs, l'indemnité pour charges pénitentiaires pour les personnels de surveillance qui fait aujourd'hui l'objet d'un versement semestriel devrait, à compter de 2007, être versée tous les mois. Les deux taux (404 euros et 647,91 euros) de cette indemnité ont été unifiés et revalorisés à hauteur de 750 euros annuels, cette indemnité pouvant être modulée en fonction de la manière de servir de l'agent.
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Les mesures d'amélioration du
régime de retraite
L'administration pénitentiaire prévoit actuellement deux mesures visant à améliorer le régime de retraite des personnels.
S'agissant des personnels de surveillance , le gouvernement prévoit de modifier la loi n° 96-452 du 28 mai 1996 afin d'avancer la date d'ouverture des droits à pension des personnels de surveillance du 1 er janvier suivant leur cinquantième anniversaire au jour même de ce cinquantième anniversaire. Cette mesure permettrait ainsi d'aligner sur ce point les personnels de surveillance et ceux de la police nationale qui bénéficient d'une telle mesure depuis 2004 (le fonctionnaire désireux de faire valoir ses droits à la retraite avant 55 ans devant, en tout état de cause, justifier d'au moins 25 années de service dans l'un des corps du personnel de surveillance ou de services militaires).
S'agissant des personnels d'insertion et de probation, ces derniers ne bénéficient pas, contrairement aux autres personnels de l'administration pénitentiaire de l'intégration de la prime de sujétions spéciales dans le montant de leur pension de retraite. En effet, ces personnels n'avaient pas vocation à faire l'intégralité de leur carrière au sein des services pénitentiaires et il était apparu logique d'exclure du calcul de la pension les périodes de détachement passées hors de ces services et durant lesquelles ils n'étaient plus soumis aux mêmes sujétions. Depuis plusieurs années cependant, un nombre croissant de personnels, tous corps confondus, tend à solliciter un détachement auprès d'autres administrations. Dans ces conditions, la situation particulière faite aux travailleurs sociaux ne paraît plus justifiée.
Après avoir estimé que la remise en cause de l'exclusion de la pension des travailleurs sociaux des périodes d'activité passées hors des services pénitentiaires n'était pas à l'ordre du jour 31 ( * ) , le ministère de la justice semble donc en passe de revoir son appréciation.
La valorisation des personnels de surveillance passe aussi par la diversification de leurs missions. A cet égard, les équipes régionales d'intervention et de sécurité ouvrent aux personnels pénitentiaires une alternative intéressante aux missions classiques de surveillance.
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Créées par une circulaire du 27 février 2003, les équipes régionales d'intervention et de sécurité (ERIS), constituées d'agents de l'administration pénitentiaire, ont vocation à intervenir à l'occasion de mouvements collectifs ou individuels (principalement de refus de réintégration dans les cellules) susceptibles de dégénérer ainsi qu'à assurer certains transferts à haut risque. Les personnels sélectionnés bénéficient d'une formation au centre de formation des forces de gendarmerie ainsi qu'au centre d'entraînement du groupe d'intervention de la gendarmerie nationale. Au 1 er août 2006, les ERIS comptaient 442 agents répartis en 9 équipes. Depuis leur création, les ERIS ont réalisé 1.158 opérations d'envergure dont 758 en 2005 et 400 au 1 er semestre 2006. En 2005, les opérations des ERIS ont concerné : la sécurisation d'opérations de transfèrement (22 %), la sécurisation de travaux (18 %), le soutien aux établissements (14 %), les exercices (14 %), la sécurisation d'opérations de fouille (14 %) et les interventions en établissements à la suite d'incidents (6 %). 15 % des opérations réalisées par les ERIS trouvent leur origine dans une demande de l'administration centrale. 85 % répondent à une initiative des directions régionales. Le rôle des ERIS est très apprécié au sein des personnels de l'administration pénitentiaire dans la mesure où ces unités apportent la garantie d'une intervention rapide de renforts pénitentiaires spécialisés en cas de nécessité. |
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Au bénéfice de ces observations, votre commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits du programme pénitentiaire de la mission Justice inscrits dans le projet de loi de finances pour 2007.
* 31 Réponse à une question écrite de Mme Odile Saugues, Questions, journal officiel du 4 octobre 2005, p. 2005.