Projet de loi de finances pour 2007 : Administration générale et territoriale de l'État

Rapports législatifs

Avis n° 83 (2006-2007), tome I, déposé le

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est appelé à examiner le projet de loi de finances pour 2007. Pour la deuxième année, votre commission se saisit pour avis des crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » (AGTE) qui rassemble les préfectures, l'action du ministère de l'intérieur dans certains domaines d'exercice de la citoyenneté (élections, cultes, associations) et les fonctions de pilotage et de soutien de l'ensemble des politiques conduites par ce ministère.

Dotée de 2,72 milliards d'euros en autorisations d'engagement et de 2,498 milliards d'euros en crédits de paiement au sein du projet de loi de finances pour 2007, la mission AGTE rassemble en outre 35.113 emplois exprimés en équivalents temps plein travaillé (ETPT) et représente 0,93 % des crédits de paiement du budget général.

Le budget de la mission connaît une progression de 12,9 %, essentiellement due à la hausse des crédits relatifs aux élections, afin d'assurer le déroulement des échéances prévues en 2007.

Les activités retracées par cette mission sont réparties au sein de trois programmes : « Administration territoriale » (1,615 milliards d'euros en crédits de paiement pour 2007, soit 65 % de la mission), « Vie politique, cultuelle et associative » (381 millions d'euros en crédits de paiement, soit 15 % de la mission) et « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » (501 millions d'euros en crédits de paiement, soit 20 % de la mission).

Votre rapporteur pour avis se félicite de la qualité des informations fournies par le projet annuel de performance et notamment au sein de la présentation stratégique des programmes, qui suit à cet égard les recommandations de la mission d'information de l'Assemblée nationale sur la mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) 1 ( * ) .

Il en ressort que le ministère de l'intérieur poursuit, au sein de la mission AGTE, quatre objectifs principaux : le renforcement de la fiabilité des titres délivrés, l'amélioration du service rendu aux usagers des préfectures, la maîtrise du coût des élections et l'optimisation de la gestion du ministère.

Par ailleurs, les outils de mesure de la performance ont été considérablement affinés, grâce à un recentrage des indicateurs dont le nombre a été réduit. Cet effort permet d'aboutir au renseignement exhaustif des indicateurs de performance de la mission.

MISSION « Administration générale et territoriale de l'Etat »

Programme
« Administration territoriale »

Programme
« Vie politique, cultuelle et associative »

Programme
« Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur »

Actions :

Actions :

Actions :

- Coordination de la sécurité des personnes et des biens

- Garantie de l'identité et de la nationalité, délivrance de titres

- Contrôle de légalité et conseil aux collectivités territoriales

- Pilotage territorial des politiques gouvernementales

- Animation du réseau des préfectures

- Financement des partis

- Organisation des élections

- Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques

- Cultes

- Vie associative et soutien

- Etat-major

- Expertise, audit, prévision, études

- Système d'information et de communication

- Fonction soutien de gestion des ressources humaines

- Affaires financières et immobilières

- Conseil juridique et traitement du contentieux

- Libertés publiques

I. LE PROGRAMME « ADMINISTRATION TERRITORIALE » : LA MISE EN oeUVRE DE NOMBREUSES RÉFORMES TENDANT À MODERNISER L'ADMINISTRATION PRÉFECTORALE

Le programme « Administration territoriale » est doté de 1,65 milliard d'euros dans le projet de loi de finances pour 2007, ainsi répartis entre ses cinq actions :

Répartition par action des autorisations d'engagement demandées pour 2007

Source : Projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2007

Le budget alloué à l'administration territoriale est en baisse de 5 % s'agissant des autorisations d'engagement, et en hausse de 1,7 % pour ses crédits de paiement . Cette différence s'explique principalement par le fait que certains engagements pluriannuels pris les années précédentes ne sont pas renouvelés cette année, notamment s'agissant du projet de carte d'identité nationale électronique sécurisée (projet INES).

A. UNE MESURE DE PLUS EN PLUS EFFICIENTE DE LA PERFORMANCE

Dans son avis budgétaire de l'année passée 2 ( * ) , votre rapporteur avait considéré que la mesure de la performance était encore perfectible pour le programme « Administration territoriale ». Cette année, il constate que plusieurs modifications intéressantes ont été apportées par le Gouvernement sur les objectifs et indicateurs, en tenant notamment compte des remarques et suggestions de la commission des Lois du Sénat. En outre, les indicateurs sont nettement mieux renseignés.

Ainsi, le projet de loi de finances pour 2007 compte six objectifs , comme pour l'an passé, auxquels sont associés treize indicateurs -contre douze en 2006 :

- objectif n° 1 : améliorer la prévention dans le domaine de la sécurité civile 3 ( * ) - indicateurs : taux de plans de prévention des risques naturels (PPRN) approuvés ; taux d'établissements recevant du public soumis à obligation de contrôle visités par la commission de sécurité ; taux d'exercices de sécurité civile réalisés dans les délais réglementaires sur les sites soumis à plan particulier d'intervention (PPI) ;

- objectif n° 2 : améliorer les conditions de délivrance de titres fiables - indicateurs : nombre de dossiers de fraude documentaire reçus en administration centrale pour les cartes nationales d'identité et passeports ; proportion de préfectures qui délivrent dans les délais fixés les cartes grises en temps réel ; nombre de préfectures et sous-préfectures certifiées ;

- objectif n° 3 : réduire le nombre d'actes non conformes des collectivités territoriales et établissements publics - indicateurs : taux de contrôle des actes prioritaires reçus en préfecture ; taux d'actes retirés ou réformés après une intervention de la préfecture ; taux d'actes budgétaires réformés après une intervention de la préfecture ;

- objectif n° 4 : moderniser le contrôle de légalité - indicateur : taux d'actes télétransmis par l'application ACTES ;

- objectif n° 5 : optimiser l'efficience de la fonction animation - indicateur : coût de l'action soutien / total des crédits du programme (hors crédits d'intervention) ;

- objectif n° 6 : réduire les coûts d'affranchissement et de téléphonie - indicateurs : évolution des coûts d'affranchissement par habitant ; coût de téléphonie par agent.

Tout en constatant que l'essentiel du champ des activités des préfectures est couvert par la mesure de la performance pour cette mission, votre commission regrette toutefois qu'aucun objectif ne soit associé au pilotage territorial des politiques gouvernementales (action n° 2 du programme « Administration territoriale »). Déjà l'an dernier le Gouvernement avait indiqué à votre rapporteur qu'il poursuivait sa recherche d'un objectif et d'indicateurs pertinents pour cette mission de coordination.

Rejoignant M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial de la commission des Finances pour la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat », votre rapporteur invite donc de nouveau le Gouvernement à créer un objectif couvrant cette activité interministérielle essentielle des préfectures.

Le Gouvernement a également apporté quelques aménagements s'agissant des indicateurs .

Tout d'abord, compte tenu de l'important nombre d'indicateurs et sous-indicateurs associés à la prévention dans le domaine de la sécurité civile en 2006, deux d'entre eux ont été supprimés :

- le taux d'avis défavorables levés pour les établissements recevant du public (ERP) soumis à obligation de contrôle ;

- le taux d'exercices de sécurité civile réalisés depuis trois ans pour les « installations SEVESO seuil haut » 4 ( * ) . Le Gouvernement a en effet considéré que, dans la mesure où ces installations étaient soumises à un plan particulier d'intervention, elles étaient déjà renseignées dans l'indicateur principal conservé pour 2007 (« taux d'exercices de sécurité civile réalisés dans les délais réglementaires sur les sites soumis à plan particulier d'intervention (PPI) »).

Ensuite, votre commission se félicite que certains indicateurs créés cette année répondent à plusieurs remarques formulées par elle à l'occasion de l'examen de la loi de finances pour 2006.

Ainsi, rejoignant M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial de la commission des Finances pour la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat », votre rapporteur avait souhaité que la qualité du service rendu à l'usager puisse être davantage appréciée dans la mesure de la performance des préfectures .

Répondant à cette requête, le projet de loi de finances pour 2007 prévoit un nouvel indicateur tendant à mesurer l'amélioration des conditions de délivrance des titres : le nombre de préfectures et sous-préfectures ayant obtenu une certification pour ses services d'accueil du public , de type ISO ou AFAQ. Le projet annuel de performances précise d'ailleurs que le nombre de structures engagées dans une telle démarche de certification sera également précisé.

En outre, conformément aux recommandations de votre commission des Lois, deux nouveaux indicateurs ont été créés pour évaluer les résultats des préfectures en matière de réduction du nombre d'actes non-conformes des collectivités territoriales et établissements publics.

En effet, constatant, à l'occasion de l'examen du budget pour 2006, que les trois indicateurs alors retenus ne rendaient compte que de l'efficacité du contrôle de légalité exercé par les préfectures, votre commission avait estimé qu'un indicateur devrait également permettre de mesurer la performance des préfectures dans leur activité de conseil aux collectivités territoriales .

Suivant ces remarques, le Gouvernement a remplacé les anciens indicateurs, correspondant au taux de déférés préfectoraux gagnés par le préfet et au taux de saisines de la chambre régionale des comptes jugées recevables, par deux nouveaux indicateurs tendant à mieux prendre en compte la fonction de conseil des préfectures auprès des collectivités territoriales. Il s'agit :

- du taux d'actes retirés ou réformés après une intervention de la préfecture ;

- du taux d'actes budgétaires réformés après une intervention de la préfecture.

Votre commission se félicite de la création de ces nouveaux indicateurs, compte tenu de l'importance que peut revêtir le conseil des services déconcentrés de l'Etat pour les collectivités territoriales.

Afin de mesurer les efforts de l'administration préfectorale dans la réduction de ses coûts de fonctionnement, le Gouvernement a également créé un nouvel indicateur relatif au coût de téléphonie par agent . En effet, la téléphonie constitue un poste important de dépenses et pour lequel des marges de manoeuvre importantes pourraient être exploitées. La cible recherchée serait d'atteindre une réduction de 10 % du coût de la téléphonie par agent entre 2004 (380 euros par agent) et 2008, avec des prévisions à 361 euros par agent pour 2006 et 342 euros par agent pour 2007.

Dans son rapport d'information sur les dépenses de fonctionnement des préfectures, M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial de la commission des finances pour la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat », a constaté une « dynamique satisfaisante des dépenses de fonctionnement hors dépenses de personnel », s'expliquant par le « souci de contenir les coûts de certains postes de dépenses » 5 ( * ) .

Votre commission constate enfin que les indicateurs sont nettement mieux renseignés que dans le projet annuel de performances précédent , passant d'un taux de renseignement d'un tiers des indicateurs à 100 %.

D'après les informations fournies par le ministère de l'intérieur, l'administration a parfois rencontré des difficultés pour renseigner certains indicateurs. Ainsi en était-il principalement de celui relatif au « nombre de délivrances indues évitées et d'annulations de titres signalés à l'administration centrale », pour lequel les préfectures ont rencontré de nombreuses difficultés d'interprétation. C'est la raison pour laquelle il a été recentré sur les tentatives de fraude des seules cartes nationales d'identité et les passeports -et non de tous les titres délivrés par les préfectures-, dont les données sont directement accessibles en administration centrale.

B. UN BUDGET PERMETTANT AUX PRÉFECTURES DE JOUER LEUR RÔLE PIVOT DANS L'EXERCICE DES POLITIQUES NATIONALES

Les crédits alloués à l'administration territoriale pour 2007 représentent plus de 60 % du budget de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat ». 80 % de cette dotation couvre des dépenses de personnel , avec un plafond d'emplois fixé à 30.384 emplois temps plein travaillés (ETPT) , soit 156 ETPT de moins que pour 2006.

L'action n° 5 « Soutien et animation du réseau des préfectures » du présent programme a évolué de façon significative entre la loi de finances pour 2006 et le projet de loi de finances pour 2007. En effet, cette action regroupe désormais, non seulement les crédits alloués à l'animation et le pilotage des préfectures, mais également les mesures prises en matière de soutien du programme.

Présentation des crédits de paiement concourant à la mise en oeuvre de la politique mise en oeuvre dans le cadre du programme « Administration territoriale »

Intitulé de l'action

PLF 2007*

Ventilation des crédits de pilotage, de soutien et/ou de polyvalence

PLF 2007 après ventilation*

LFI 2006 après ventilation*

Au sein du programme

Entre programmes

Coordination de la sécurité des personnes et des biens

213.159.923

+ 31.025.565

+ 88.239.694

+ 332.425.182

+ 329.669.795

Garantie de l'identité et de la nationalité, délivrance de titres

631.754.321

+ 82.167.896

+ 63.932.143

+ 777.854.360

+ 710.302.724

Contrôle de légalité et conseil aux collectivités territoriales

178.078.187

+ 26.307.542

+ 20.469.035

+ 224.854.764

+ 227.394.031

Pilotage territorial des politiques gouvernementales

418.885.280

+ 57.228.842

+ 44.527.884

+ 520.642.006

+ 562.696.410

Soutien et animation du réseau des préfectures (libellé modifié)

196.729.845

- 196.729.845

0

0

Total

1.638.607.556

0

+ 217.168.756

1.855.776.312

1.830.062.960

Ventilation des crédits de pilotage, de soutien et/ou de polyvalence vers (+) ou en provenance (-)
d'autres programmes

- 217.168.756

Police nationale (Mission Sécurité)

- 5.448.695

* Y compris fonds de concours

Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur (Mission Administration générale et territoriale de l'Etat)

- 211.720.061

Source : Projet de loi de finances pour 2007

1. Un pilotage territorial des préfectures rénové

Les préfectures jouent un rôle important dans le pilotage territorial des politiques gouvernementales, en assurant la coordination des services de l'Etat et la conduite de politiques publiques spécifiques (logement, lutte contre les exclusions...). Elles constituent une véritable courroie de transmission des décisions gouvernementales en s'acquittant de leur bonne application sur l'ensemble du territoire national.

Comme détaillé dans le précédent avis de la commission des Lois sur les crédits de la présente mission 6 ( * ) , l'organisation des services déconcentrés de l'Etat a été profondément renouvelée ces dernières années, en particulier pour accompagner le deuxième acte de la décentralisation issu de la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République et de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

Le rôle du préfet a tout d'abord été réaffirmé et renforcé par la réforme constitutionnelle précitée. Le préfet constitue en effet le représentant de chacun des membres du Gouvernement, en charge « des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois. »

Les pouvoirs des préfets de région et de département ont ensuite été approfondis et clarifiés par la loi précitée du 13 août 2004. Le préfet de département se voit ainsi conférer « la charge des intérêts nationaux, du respect des lois, de l'ordre public, et, dans les conditions fixées par la loi, assurer le contrôle administratif du département, des communes et de leurs établissements publics . »

Le décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 7 ( * ) et sa circulaire d'application du 19 octobre 2004 ont complété le dispositif en précisant les compétences attribuées à chacun des organes déconcentrés de l'Etat et en proposant une véritable articulation de leurs actions à l'échelon local.

L'échelon régional a été renforcé . Le préfet de région, assisté d'un secrétaire général aux affaires régionales (SGAR) et d'un Comité d'administration régionale (CAR) est compétent pour animer et coordonner l'action des préfets de départements , sans qu'existe pour autant de lien hiérarchique entre eux. En outre, les services préfectoraux sont désormais structurés autour de huit pôles régionaux placés sous son autorité 8 ( * ) . D'après le ministère de l'intérieur, les pôles regroupant plusieurs services de l'Etat s'avèrent aujourd'hui très utiles et sont pleinement opérationnels. En revanche, l'expérience semble moins convaincante s'agissant des pôles mono-services (rectorats, directions régionales des affaires culturelles).

En vertu de l'article 29 du décret précité du 29 avril 2004, les préfets peuvent également décider de créer des délégations interservices , au regard du caractère pleinement interministériel de certains actions devant être menées par les services déconcentrés de l'Etat. Ces délégations permettent au préfet de mutualiser les compétences et moyens de plusieurs services qui, devant assurer une action coordonnée, sont placés sous l'autorité fonctionnelle d'un responsable de délégation qui peut également être désigné ordonnateur secondaire.

Alors que l'instauration de délégations interservices était peu fréquente jusqu'à présent, principalement du fait que les préfets devaient pour cela obtenir l'accord de chacun des ministres dont les services étaient concernés, le Premier ministre a décidé, dans sa circulaire du 2 janvier 2006, de créer six délégations interservices « génériques » avec ordonnancement secondaire , au profit de politiques interministérielles essentielles : la cohésion sociale, la police de l'eau, la prévention des risques naturels, la sécurité routière, la communication et la formation-documentation.

D'après les informations fournies par le ministère de l'intérieur, les arrêtés interministériels définissant le cadre d'action de ces délégations sont en cours de contreseing. L'accord préalable des ministres concernés étant réputé acquis du fait de ces textes, les préfets ne devraient dès lors plus avoir de difficultés pour mettre en place ces nouvelles entités.

De nombreuses réformes touchant l'administration départementale de l'Etat ont pu être menées en 2005 et 2006 par les préfets.

Ainsi, après que tous les préfets ont adressé, en mai 2005, des projets de réforme adaptés aux enjeux de leurs territoires respectifs au Premier ministre, celui-ci les a invités, dans une circulaire du 28 juin 2005, à mettre en oeuvre certaines de ces mesures immédiatement applicables.

D'autres propositions ont fait l'objet d'un examen complémentaire par le comité des secrétaires généraux des ministères, à partir duquel le Premier ministre a publié une seconde circulaire -la circulaire précitée du 2 janvier 2006-, dans laquelle une deuxième série de mesures permettant de renforcer l'unité et la lisibilité de l'action et l'organisation de l'Etat sont proposées. Elles concernent la réorganisation des services, la gestion des ressources humaines et la mutualisation des moyens des services de l'Etat.

Par exemple, ont été retenues la fusion des directions départementales de l'Equipement et de l'Agriculture et de la forêt dans huit départements, la mise en place expérimentale d'une bourse d'emploi interministérielle en régions Lorraine et Champagne-Ardennes et l'expérimentation d'un nouvel organigramme des services de l'Etat dans le Lot avec le rapprochement de tous les services au sein de trois directions opérationnelles (direction générale des populations, direction générale des territoires, direction générale de la sécurité) et d'une direction de la logistique et de la stratégie 9 ( * ) .

Les préfets disposent également des documents nécessaires pour exercer leurs compétences et mettre en oeuvre les politiques gouvernementales de façon optimale .

Les principales orientations de l'action préfectorale se traduisent désormais par l'établissement de projets d'action stratégique de l'Etat (PASE), tant au niveau départemental (PASED) que régional (PASER).

Dotés d'une valeur réglementaire, les PASE déterminent ainsi plusieurs orientations 10 ( * ) se traduisant par un programme d'actions restreint dans le cadre d'une politique interministérielle. Les PASED doivent être compatibles avec les PASER 11 ( * ) .

De nouveaux PASE devraient être élaborés en 2007 au niveau régional, pour remplacer ceux établis en 2004. Le caractère structurant des PASE est ainsi désormais reconnu.

L'Etat établit également des documents au niveau national, les directives nationales d'orientation (DNO) qui définissent « un cadre cohérent et clairement hiérarchisé des priorités pour l'action du Gouvernement dans un domaine déterminé ». L'action des préfets est donc encadrée. Ceux-ci sont toutefois libres quant au choix des moyens employés pour atteindre les objectifs fixés par les DNO. Les PASED et PASER doivent être conciliables avec les orientations des DNO, par souci de cohérence territoriale.

Enfin, en vertu de l'article 6 du décret précité du 29 avril 2004, des actions de nature interministérielle peuvent être identifiées par les préfets de région et constituer une action au sein du programme « Interventions territoriales et de l'Etat » (PITE) de la mission « Politique des territoires » du budget de l'Etat. Le PITE permet ainsi de regrouper, pour un projet d'envergure et ayant un intérêt national, l'ensemble des crédits qui lui sont alloués -et sont issus de différents programmes ministériels- les rendant ainsi globalisés et fongibles au sein de l'action. Les huit mêmes actions que l'an dernier sont ainsi retenues dans le PITE du projet de loi de finances pour 2007 12 ( * ) .

Mise en place progressivement à partir de 2000 et généralisée en 2005 à tous les départements, à l'exception de Paris, la globalisation des crédits des préfectures a également permis de moderniser et améliorer l'efficacité des services préfectoraux .

Alors qu'auparavant les préfectures se voyaient dotées de crédits spécifiquement prévus pour chaque poste budgétaire (immobilier, dépenses de personnel et de fonctionnement...), elles disposent désormais d'une enveloppe globale qui leur est attribuée chaque année pour toutes dépenses de fonctionnement, de maintenance immobilière et de rémunération.

Tout en respectant le plafond d'emplois préalablement fixé et le principe de fongibilité asymétrique 13 ( * ) , le préfet peut librement décider de l'affectation des moyens dont il dispose, en fonction des priorités dégagées et des spécificités du territoire local.

Votre rapporteur se félicite de la réussite de cette globalisation des crédits qui a permis d' améliorer les performances des préfectures , tant en matière de productivité et de maîtrise des dépenses que pour la qualité du service rendu aux usagers .

La globalisation des crédits des préfectures a anticipé l'entrée en vigueur de la LOLF . Cette dernière a par ailleurs joué un rôle important dans la modernisation de la gestion des actions ministérielles par l'administration territoriale. En effet, gestionnaires des crédits de leurs préfectures, les préfets sont garant de la coordination des politiques menées sur leurs territoires et doivent par conséquent s'assurer de la cohérence des budgets opérationnels de programme (BOP), tant au regard de la politique qu'ils servent que des documents stratégiques de l'Etat (DNO, PASE...), et de leur bon usage par leurs responsables 14 ( * ) .

En outre, les préfets sont désormais les ordonnateurs secondaires des services déconcentrés des administrations civiles et de l'Etat 15 ( * ) . Ils veillent donc à l'engagement comptable de la dépense et assurent le mandatement du trésorier pour le paiement de la prestation. En revanche, depuis le 1 er janvier 2006, ils ne sont plus ordonnateurs secondaires des dépenses et recettes des juridictions de leur ressort, à l'exception de celles concernant les investissements 16 ( * ) .

Enfin, la modernisation des services déconcentrés se traduit également par une amélioration de la gestion des ressources humaines et un renforcement des compétences des agents .

M. Christian Estrosi, ministre délégué à l'aménagement du territoire, a affirmé, lors de son audition par la commission des Lois le 22 novembre 2006, que le renforcement des compétences des agents constituait une priorité du ministère de l'intérieur , qui devrait connaître entre 2010 et 2015 un doublement du nombre de départs en retraite de ses personnels et le développement croissant de missions exigeant des agents plus qualifiés. L'objectif recherché est de réduire l'activité de guichet des préfectures et d'accroître le nombre de leurs cadres, qui seraient également mieux rémunérés et mieux formés.

Le plan de requalification lancé en 2005 devrait ainsi être accéléré en 2007, avec la requalification de près de 1.100 postes parallèlement au non-remplacement de 401 départs à la retraite, dont 315 en préfecture.

Le ministère de l'intérieur s'engage également dans la fusion des corps de fonctionnaires qui offre des possibilités de mobilité accrues aux agents et simplifie la gestion des ressources humaines de ces administrations -rationalisation en matière de recrutement et de formation en particulier. M. Christian Estrosi, ministre délégué à l'aménagement du territoire, a d'ailleurs annoncé que 40.000 agents d'administrations centrales, des préfectures et de la police seraient ainsi prochainement regroupés en trois corps, au lieu de seize actuellement. D'après les informations fournies dans le questionnaire budgétaire, ce projet sera mené en deux temps : à compter du 1 er janvier 2007, quatre corps d'attachés seront fusionnés, de même que les corps de catégories B et C de l'administration centrale du ministère de l'intérieur, de l'administration centrale du ministère de l'outre-mer et du cadre national des préfectures ; à compter du 1 er janvier 2010, les corps des catégories B et C de la police nationale seront intégrés dans ces corps communs.

En outre, la formation professionnelle des agents est encouragée, avec des crédits de formation représentant 1,5 % de la masse salariale en 2007, contre 1,2 % actuellement.

Le rattrapage indemnitaire des agents préfectoraux par rapport à la moyenne des autres ministères se poursuit également, avec 11,4 millions d'euros qui lui seront consacrés dans le budget 2007. En 2006, le régime indemnitaire du corps préfectoral a déjà connu une augmentation de 7 % par rapport à 2005.

S'agissant plus spécifiquement des corps de préfets et sous-préfets , le décret n° 2006-902 du 20 juillet 2006 a supprimé toute référence à un âge minimal pour la nomination de préfets chargés de mission.

Un projet de décret est également en cours d'examen au Conseil d'Etat pour modifier le statut des sous-préfets afin de :

- créer un échelon sommital fonctionnel à la hors échelle B bis pour les sous-préfets hors classe qui occupent les postes territoriaux de première catégorie les plus importants -correspondant à 38 postes actuellement. L'objectif est de tenir compte des fortes contraintes pesant sur les titulaires de ces postes ;

- ouvrir davantage le corps de sous-préfets aux détachements, en accueillant tous les hauts fonctionnaires appartenant à un corps de l'une des trois fonctions publiques et dont l'indice brut terminal est supérieur à l'indice 1015.

Enfin, un décret, actuellement en cours de contreseing, devait instituer un Conseil supérieur de l'administration territoriale de l'Etat qui, placé auprès du ministre d'Etat, aurait pour mission :

- de réaliser des audits et études sur toutes questions intéressant l'administration territoriale de l'Etat ;

- d'assister le ministre dans l'évaluation de l'action des préfets et des sous-préfets occupant des postes territoriaux ;

- d'apporter son soutien et appui aux membres du corps préfectoral en poste territorial.

2. L'activité toujours essentielle des préfectures dans la délivrance des titres

La délivrance de titres constitue toujours une mission essentielle des préfectures. Près de 40 % du budget total du programme « Administration territoriale » lui est consacré, à hauteur pour 2007 de 648,8 millions d'euros en autorisations d'engagement (- 8,7 % par rapport à 2006 17 ( * ) ) et 631,5 millions d'euros en crédits de paiement (+ 2 % par rapport à 2006).

En 2005, plus de 22 millions de titres ont ainsi été délivrés par l'administration territoriale, parmi lesquels plus de 5 millions de cartes nationales d'identité et 12,8 millions de cartes grises.

Titres délivrés ou demandes traitées en 2005
(hors préfecture de police)

Nature des titres

Nombre de titres délivrés en 2005

Permis de conduire

2.305.557

Cartes nationales d'identité

4.047.906

Cartes grises

12.830.493

Titres de séjour

612.816

Passeports

2.750.646

Total

20.796.772

Source : données du ministère de l'intérieur.

L'administration territoriale tend à améliorer et moderniser les titres qu'elle délivre , dans l'optique d'une plus grande sécurisation et fiabilité, d'un meilleur service aux usagers par la simplification des démarches ou l'introduction de nouvelles fonctionnalités -par exemple avec l'introduction programmée de la signature électronique dans les cartes nationale d'identité sécurisée- et d'un développement continu des téléprocédures.

Afin de s'assurer de la satisfaction des usagers et de l'efficacité des services préfectoraux, les délais de traitement des différents titres sont contrôlés .

Délais moyens de délivrance des titres par strate 18 ( * ) en 2005

Indicateur

Moyenne nationale

Moyenne strate I

Moyenne strate 2

Moyenne strate 3

Moyenne strate 4

Délai moyen de délivrance des cartes grises en temps réel (en mn)

23

14

20

22

36

Délai moyen de délivrance des permis de conduire en temps réel (en mn)

14

11

10

11

21

Délai moyen de traitement des cartes grises en temps différé
(en jours)

3,8

2,6

4

4,2

3,6

Délai moyen de traitement des permis de conduire en temps différé (en jours)

9,7

4,9

8,1

13,6

10,3

Délai moyen de traitement des CNI (en jours)

8,8

4,9

8,1

9,3

12,9

Délai moyen de traitement des passeports (en jours)

7,3

5,1

6,8

7,4

10,2

Source : ministère de l'intérieur.

Les cartes grises étant susceptibles d'être délivrées en temps réel par les préfectures, le projet de loi de finances compte même un indicateur de performance dans le présent programme tendant à mesurer la proportion de préfectures qui délivrent dans les délais fixés les cartes grises en temps réel 19 ( * ) . Ainsi, la cible à atteindre pour 2009 se porte à 100 % des préfectures délivrant les cartes grises dans les délais fixés, à savoir :

- 15 minutes pour la strate 1 ;

- 25 minutes pour les strates 2 et 3 ;

- 45 minutes pour la strate 4 20 ( * ) .

En 2005, les cartes grises ont été délivrées dans les délais impartis par 79 % des préfectures de la strate 1, 81 % dans la strate 2, 70 % dans la strate 3 et 89 % dans la strate 4.

L'action « garantie de l'identité et de la nationalité, délivrance de titres » est marquée par d'importantes réformes .

Tout d'abord, les titres d'identité connaissent une forte évolution avec l'introduction progressive d'éléments biométriques . Au regard de l'importance de cette réforme, le projet INES et l'instauration des passeports électroniques font l'objet d'un développement particulier dans le présent avis 21 ( * ) .

Ensuite, le ministère de l'intérieur s'est également engagé dans deux importants chantiers : la création d'un « système d'immatriculation à vie des véhicules » (projet SIV) et la « refonte de l'application de gestion des dossiers des ressortissants étrangers en France » (projet GREGOIRE) .

- Le système d'immatriculation à vie des véhicules (projet SIV)

Lancée en 2005, la conception d'un système d'immatriculation à vie des véhicules tend à simplifier les procédures pour les usagers et professionnels, réduire le coût d'achat des véhicules, améliorer l'efficacité des préfectures et lutter contre les fraudes en offrant une meilleure traçabilité des véhicules.

Un numéro d'immatriculation unique devrait ainsi être attribué à tout véhicule lors de sa mise en vente initiale, selon une série chronologique nationale. Ce numéro serait ainsi conservé toute la durée de vie du véhicule, un fichier centralisé regroupant l'ensemble du parc automobile devant être établi 22 ( * ) .

Avec ce nouveau système, les cartes grises seraient délivrées par un opérateur unique. Un télépaiement pourrait également être mis en place.

Les professionnels (constructeurs, importateurs, concessionnaires, garagistes...) devrait voir leur rôle renforcé lors de la mise en place du projet SIV. En effet, alors que beaucoup d'entre eux opèrent déjà une télétransmission des demandes de cartes grises, en saisissant les éléments nécessaires à la délivrance de la carte grise et en les transmettant par voie électronique aux services préfectoraux 23 ( * ) , ils devront désormais alimenter le nouveau fichier centralisé à partir duquel un numéro d'immatriculation sera attribué au véhicule. Ces professionnels devront préalablement être agréés par le préfet.

D'après le projet annuel de performances pour 2007, ce nouveau système d'immatriculation devrait pouvoir être mis en place dans les délais envisagés dès 2005, à savoir à compter du 1er semestre 2008 avec un déploiement national progressif .

Le 2 janvier 2006, un appel d'offres a été lancé pour les deux lots constitutifs du marché de réalisation du système d'immatriculation à vie -lot relatif à l'assistance à la maîtrise d'ouvrage (lot n° 1) et lot portant sur la conception, la réalisation, la mise en exploitation et la maintenance du système informatique (lot n° 2).

Conformément au calendrier fixé en 2005, les deux lots ont été notifiés le 13 juillet 2006 pour un montant total de 8,7 millions d'euros, avec les entreprises Unilog pour le lot n° 1 et Bull (en groupement avec Thalès) pour le lot n° 2.

La rédaction d'un cahier des clauses techniques particulières (CCTP) pour la production et l'envoi des futures cartes grises à leurs titulaires devait être finalisée en septembre 2006.

Une expérimentation devrait être effectuée dans certaines régions avant le déploiement national du SIV. Un système d'immatriculation à vie a déjà été mis en place pour les cyclomoteurs de petites cylindrées devant faire l'objet d'une immatriculation depuis le 1 er juillet 2004, en vertu de l'article 19 de la loi n° 2001-1062 du 15 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne.

D'un point de vue financier, le projet SIV représente un investissement informatique estimé à 13,88 millions d'euros 24 ( * ) entre 2005 et 2008, suivant l'échéancier indicatif suivant :

2005

2006

2007

2008

Total

Titre 5

AE*

CP**

AE*

CP**

AE*

CP**

AE*

CP**

AE*/CP**

Budget alloué au projet SIV***

0,279

0,279

8,2

1,8

4,25

9,2

1,151

2,601

13,88

* Autorisation d'engagement

** Crédits de paiement

*** en millions d'euros

Source : Projet annuel de performances de la mission « Administration générale et territoriale » de 2007.

Conformément à cet échéancier, le projet de loi de finances pour 2007 prévoit une dotation de 4,25 millions d'euros en autorisation d'engagement et de 9,2 millions d'euros en crédits de paiement.

Votre commission se félicite de ce nouveau système d'immatriculation à vie des véhicules, estimant qu'il devrait, en particulier, considérablement simplifier les procédures et faciliter la lutte contre les fraudes et les vols.

- La refonte de l'application de gestion des dossiers des ressortissants étrangers en France (projet GREGOIRE)

Créée par un décret du 29 mars 1993, l'application de gestion des dossiers des ressortissants étrangers en France (AGDREF) a pour objet :

- d'améliorer les procédures relatives au règlement de la situation administrative d'un ressortissant étranger en France ;

- d'assurer un mode de fabrication des titres de séjour et des récépissés de demande de délivrance ou de renouvellement de ces titres qui évite les risques de falsification ;

- de permettre la vérification par les agents de l'autorité du séjour d'un ressortissant étranger en France ;

- de permettre l'établissement de statistiques selon des modalités fixées par l'arrêté du ministre de l'intérieur.

En 2001, l'AGDREF comptait environ 3,5 millions de personnes enregistrées.

Ce fichier contient les informations suivantes sur les ressortissants étrangers : état-civil complet, numéro national d'identification, filiation, situation familiale, données de gestion du fichier, conditions d'entrée en France, visas, garant, situation professionnelle, données relatives à l'autorisation de séjour détenue et toute autre donnée relative à leur situation administrative.

Directement gérée par les préfectures, l'AGDREF peut être interrogée par les préfectures elles-mêmes pour l'application de la réglementation relative aux étrangers, les magistrats de l'ordre judiciaire, les services de la police et de la gendarmerie nationales, uniquement pour vérifier la régularité du séjour des ressortissants étrangers en France, ainsi que par les organismes chargés de la gestion d'un régime obligatoire de sécurité sociale, l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE) et les organismes chargés de la gestion de la déclaration préalable à l'embauche, afin de déterminer si les étrangers demandeurs ou bénéficiaires des prestations que ces organismes offrent ou distribuent sont en situation régulière.

Le ministère de l'intérieur a engagé une refonte de l'AGDREF , dénommé « projet GREGOIRE », qui a pour objet , d'après le projet annuel de performances :

- de prendre en compte le caractère interministériel du traitement des dossiers des étrangers pour limiter le temps de traitement ainsi que les transmissions papier, sources de fraude ;

- d'intégrer, à terme, les technologies biométriques dans l'application ;

- de constituer une base de données statistiques unique sur l'évolution des flux migratoires.

Il s'agit ainsi de moderniser le fichier actuellement en place, le projet GREGOIRE devant aboutir en 2009 .

Le projet de loi de finances pour 2007 prévoit pour cette réforme un budget de 12 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 3 millions d'euros en crédits de paiement.

3. La poursuite de la modernisation du contrôle de légalité

Le contrôle de légalité a fait l'objet d'une rénovation importante ces dernières années 25 ( * ) .

Le nombre d'actes des collectivités territoriales soumis à obligation de transmission au représentant de l'Etat (actes dits transmissibles) a été profondément réduit par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. L'objectif recherché était de permettre à l'administration territoriale de mieux contrôler la légalité des actes qui lui restaient soumis et qui sont considérés comme les plus importants.

En 2005, ces dispositions sont entrées en vigueur et les préfets ont reçu environ 6,84 millions d'actes des collectivités territoriales, représentant ainsi une baisse de plus de 21 % par rapport à 2004 .

Actes des collectivités territoriales et leurs établissements publics
transmis aux préfets en 2004 et 2005

2004

2005

Évolution 2004-2005

Nombre total d'actes reçus par les préfets

8 702 846

6 835 873

- 21,45 %

Nombre de délibérations reçues des collectivités locales et des établissements publics

2 791 467

2 668 931

- 4,38 %

Nombre d'actes de fonction publique territoriale reçus des collectivités locales et des établissements publics

2 867 991

1 691 401

- 41,02 %

Nombre d'actes divers d'urbanisme et permis de construire reçus des communes

935 353

921.808

- 1,45 %

Nombre de décisions de police reçues des communes

862 290

410 260

- 52,42 %

Nombre d'autres actes reçus des collectivités locales et des établissements publics

767 571

711.474

- 7,30 %

Nombre de marchés publics reçus des collectivités locales et des établissements publics

351 246

329 828

- 6,1 %

Nombre d'actes divers de commande publique (hors marchés publics) reçus des collectivités locales et des établissements publics

126 928

102 171

- 19,5 %

Source : données issues des questionnaires budgétaires de 2005 et 2006.

Toujours en 2005, les préfets ont émis 85.408 lettres d'observation, correspondant à 1,25 % du total des actes reçus (contre 1,15 % en 2004). Ils ont porté 1.364 recours devant le juge administratif.

Un pôle interrégional d'appui au contrôle de légalité (PIACL) a également été mis en place afin d'aider les préfectures par une expertise juridique efficace. Vingt-six préfectures bénéficient actuellement de l'action de cette structure, le ministère de l'intérieur prévoyant l'extension de son champ d'intervention à toutes les préfectures du territoire métropolitain, à l'exception de celles d'Ile-de-France, à compter du 1er janvier 2007.

La rénovation du contrôle de légalité s'est également manifestée par le développement de la dématérialisation des actes des collectivités territoriales (application ACTES) , dont la création a été autorisée par la loi précitée du 13 août 2004 et les modalités techniques de transmission fixées par le décret n° 2005-324 du 7 avril 2005 26 ( * ) .

Mise en service en avril 2005 après une expérimentation dans les Yvelines depuis décembre 2003, cette transmission des actes par voie électronique devrait simplifier les procédures, réduire les délais de traitement et offrir des gains de productivité au sein des services préfectoraux (réception et enregistrement des actes, tri...).

L'application fait l'objet d'un déploiement progressif sur l'ensemble du territoire national . Alors que seules quatre préfectures y étaient raccordées au premier trimestre 2005, une vingtaine d'autres départements l'ont été depuis le début de l'année 2006. D'après le projet annuel de performances, le ministère de l'intérieur souhaiterait que toute collectivité territoriale puisse recourir à ce mode de transmission électronique d'ici au 31 décembre 2007. Un indicateur de performance tend d'ailleurs à mesurer le taux d'actes télétransmis par l'application ACTES, la prévision pour 2007 étant fixée à 3 %.

C. UN ENJEU PARTICULIER : LES NOUVELLES GÉNÉRATIONS DE TITRES D'IDENTITÉ

1. L'introduction de la biométrie dans les documents d'identité : une réponse efficace à la fraude documentaire

Comme votre commission des Lois a pu le constater à l'examen des données analysées par la mission d'information sur la nouvelle génération de documents d'identité et la fraude documentaire, qu'elle a instituée au cours de la session 2004-2005 27 ( * ) , la fraude à l'identité est une réalité qui, si elle est difficile à quantifier, constitue un support essentiel des actions criminelles et terroristes .

Ainsi, au regard des statistiques des divers ministères concernés et de « l'état 4001 », tableau statistique de la criminalité 28 ( * ) , la fraude documentaire toucherait toutes les pièces d'identité et aurait connu un important essor depuis plusieurs années.

Comme l'indique le rapport de la mission d'information, 84.464 titres vierges (passeports, permis de conduire, cartes grises, visas...) ont ainsi été volés dans les préfectures ou lors de leur transport entre 1999 et 2004, le nombre de faux documents saisis par l'administration des douanes étant passé quant à lui de 675 en 2001 à 3.157 en 2003 (+ 67,7 %).

Alors que le volume des cartes nationales d'identité délivrées chaque année a baissé de 11 % entre 2000 et 2003 (de 5.937.921 à 5.236.066), le nombre d'inscriptions pour fraude au fichier des personnes recherchées a quant à lui augmenté de 476 % sur la même période (de 138 à 816).

2.835 fausses cartes nationales d'identité ont également été interceptées par les agents de la police aux frontières en 2002 et plus de 90.000 passeports ont été déclarés perdus ou volés par leur titulaire entre 1999 et 2004. Enfin, 9.000 permis de conduire ont été dérobés depuis 2001.

Ayant fixé parmi les objectifs de l'administration territoriale la nécessité de sécuriser les titres délivrés par les préfectures en améliorant leur fiabilité , le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2007 prévoit parmi les indicateurs l'augmentation du nombre de dossiers de fraude documentaire reçus en administration centrale pour les cartes nationales d'identité et les passeports . Cet indicateur permet de mesurer l'efficacité des contrôles exercés par les services de la préfecture sur les demandes de titres.

Le projet annuel de performances indique ainsi que 2.408 dossiers de fraude documentaire en 2004 et 3.775 en 2005 ont été reçus en administration centrale, enregistrant une augmentation de plus de 56 % en une année. La prévision est de 4.060 dossiers en 2006 et 4.340 en 2007, pour une cible à atteindre de 4.600 en 2008.

Une extension du périmètre de cet indicateur est envisagée par le Gouvernement pour les années à venir, afin de comptabiliser également les fraudes aux titres étrangers et aux permis de conduire.

L' introduction d'éléments biométriques dans les titres d'identité pourrait indéniablement permettre de lutter contre la fraude documentaire , en garantissant une plus grande fiabilité dans l'identification de leurs titulaires .

Se définissant comme « l'ensemble des technologies de reconnaissance physique ou biologique des individus », la biométrie peut notamment concerner les empreintes digitales ou la reconnaissance de l'iris de l'oeil et de la morphologie du visage. Elle permet ainsi de sécuriser les titres d'identité.

Toutefois, comme l'a affirmé la mission d'information, « la sécurisation de l'identité n'est pas antinomique de la sauvegarde des libertés ». Au contraire, elle doit se développer dans le respect des libertés individuelles 29 ( * ) .

2. La mise en place effective des passeports électroniques

Conformément au règlement (CE) n° 2252/2004 du 13 décembre 2004, les Etats membres de l'Union européenne doivent délivrer des passeports incluant une photographie faciale sur un composant électronique depuis le 28 août 2006. Dans un délai de 36 mois à compter de l'adoption de spécifications techniques -soit à compter du 28 juin 2009-, les empreintes digitales numérisées du titulaire du passeport devront également être introduites dans le document.

Depuis le 26 octobre 2006, les Etats-Unis imposent également à la France et aux vingt-six autres pays jusqu'à présent exemptés de visa, que les passeports de leurs ressortissants contiennent sur un composant électronique au moins leur photo numérisée faciale comme donnée biométrique, conformément aux exigences de l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI). Les empreintes digitales et l'iris de l'oeil ne constituent en revanche que des données biométriques optionnelles. En outre, depuis le 26 octobre 2005, les voyageurs de ces vingt-sept pays doivent déjà présenter des passeports à lecture optique et comportant une photographie numérique imprimée sur la page de données lorsque ces derniers ont été délivrés après cette date.

Par conséquent, devenue prioritaire au regard des exigences internationales, la création des passeports électroniques est effective en France depuis avril 2006. Initialement, le plan d'action prévoyait sa mise en place au 26 octobre 2005, afin de tenir compte des normes imposées par les Etats-Unis à cette date. Elle a toutefois été retardée en raison d'un contentieux survenu entre le ministère de l'Intérieur et l'Imprimerie nationale.

En effet, le ministère de l'intérieur avait initialement lancé un appel d'offres en octobre 2005, gagné par l'entreprise privée Oberthur, afin de choisir le centre de production des passeports électroniques. L'Imprimerie nationale avait alors saisi en référé le tribunal administratif pour suspendre ce contrat, aboutissant au blocage de la fourniture des nouveaux passeports électroniques. Le juge administratif a depuis statué en faveur de l'Imprimerie nationale, l'ordonnance du tribunal ayant été confirmée par le Conseil d'Etat qui, en vertu de l'article 2 de la loi du 31 décembre 1993 relative à l'Imprimerie nationale, a affirmé que cette dernière était « seule autorisée à réaliser les documents déclarés secrets ou dont l'exécution doit s'accompagner de mesures particulières de sécurité, et notamment les titres d'identité, passeports, visas et autres documents administratifs et d'état civil comportant des éléments spécifiques de sécurité destinés à empêcher les falsifications et les contrefaçons ».

Une fois actée la compétence de l'Imprimerie nationale pour la production des passeports électroniques, le déploiement s'est opéré de mi-avril à mi-juillet, conformément au calendrier établi.

Calendrier de déploiement national des passeports électroniques

- Deuxième quinzaine d'avril 2006: Hauts-de-Seine, Paris.

- Première quinzaine de mai 2006 : Alpes-Maritimes, Bouches-du-Rhône, Calvados, Corse-du-Sud, Côte d'Or, Doubs, Essonne, Haute-Garonne, Gironde, Hérault, Ille-et-Vilaine, Isère, Loire, Loire-Atlantique, Loiret, Marne, Moselle, Nord, Pas-de-Calais, Puy-de-Dôme, Pyrénées-Atlantiques, Bas-Rhin, Rhône, Seine-Maritime, Yvelines, Somme, Vienne, Haute-Vienne, Seine-Saint-Denis, Val-de-Marne, Martinique, Guadeloupe, Guyane, Polynésie française.

- Deuxième quinzaine de mai 2006 : Ain, Aisne, Aube, Aude, Charente-Maritime, Corrèze, Côtes-d'Armor, Dordogne, Drôme, Eure, Finistère, Gard, Lot, Maine-et-Loire, Meurthe-et-Moselle, Morbihan, Oise, Hautes-Pyrénées, Pyrénées-Orientales, Haut-Rhin, Haute-Savoie, Seine-et-Marne, Var, Vosges, Yonne, Val-d'Oise, La Réunion, Mayotte, Saint-Pierre-et-Miquelon ;

- Première quinzaine de juin 2006 : Allier, Alpes-de-Haute-Provence, Ardèche, Ardennes, Ariège, Aveyron, Eure-et-Loir, Haute-Marne, Indre-et-Loire, Loir-et-Cher, Lot-et-Garonne, Lozère, Manche, Meuse, Saône-et-Loire, Savoie, Deux-Sèvres, Tarn, Vaucluse, Vendée, Territoire de Belfort, Nouvelle-Calédonie ;

- Deuxième quinzaine de juin 2006 : Hautes-Alpes, Cantal, Charente, Cher, Haute-Corse, Creuse, Gers, Indre, Jura, Landes, Haute-Loire, Mayenne, Nièvre, Orne, Haute-Saône, Sarthe, Tarn-et-Garonne, îles Wallis-et-Futuna.

Le contrat conclu entre le ministère de l'intérieur et l'Imprimerie nationale prévoit des délais de production stricts, assortis de pénalités financières conséquentes en cas de non-respect. Actuellement, le délai de production et d'expédition des passeports électroniques, qui s'avère nettement inférieur à celui imposé par l'administration, s'élève de 4 à 6 jours ouvrés 30 ( * ) .

D'après les informations fournies par le ministère de l'intérieur, l'Imprimerie nationale a parfaitement su répondre au défi industriel que constitue l'instauration de passeports électroniques, la période de montée en charge du dispositif ayant pu conduire à des pointes de production de 20.000 passeports par jour.

Plusieurs difficultés ont toutefois marqué la période transitoire de fourniture des passeports électroniques.

Tout d'abord, parallèlement au déploiement de ces nouveaux titres d'identité, des actions de formation ont du être organisées pour les personnels chargés de l'accueil dans les mairies ainsi que pour les agents des préfectures instruisant les dossiers, dans la mesure où la mise en place des passeports électroniques s'est accompagnée de modifications réglementaires portant sur les pièces justificatives exigibles 31 ( * ) .

Ensuite, de nouvelles normes internationales étant désormais en vigueur s'agissant des photographies d'identité , notamment afin de permettre une reconnaissance « semi-automatisée » du titulaire du passeport lors d'un contrôle aux frontières, les photographes professionnels ont dû s'adapter à ces nouvelles exigences techniques. De même, les paramètres des cabines photographiques ont dû être ajustées et les agents des mairies et préfectures formés afin de reconnaître les photographies désormais acceptables pour le système.

Ces nouvelles normes ont également conduit au rejet d'un nombre plus important de photographies qu'à l'accoutumé par les services municipaux ou préfectoraux.

Enfin, par souci d'équité, certaines dispositions ont été prises afin que les personnes dont le passeport était arrivé à expiration à compter du 25 octobre 2005, et qui étaient contraintes de le renouveler et de se rendre aux Etats-Unis ou de transiter par ce pays, puissent changer gratuitement leur passeport DELPHINE pour un passeport électronique . En effet, ces personnes devaient, en plus du coût normal d'un passeport, payer un visa d'entrée pour les Etats-Unis.

Par souci d'équité, une instruction fiscale a été publiée au bulletin officiel des impôts, pour permettre l'échange gratuit des passeports DELPHINE :

- d'une part, dès lors qu'ils ont été délivrés à compter du 25 octobre 2005 ;

- d'autre part, si leurs titulaires apportent la preuve, par présentation de tout justificatif, d'un déplacement à venir pour les Etats-Unis ou d'un transit par ce pays.

Le nouveau passeport électronique délivré n'est alors valable qu'à concurrence de la durée de validité fixée sur le passeport DELPHINE qu'il remplace.

En outre, l'instruction fiscale prévoit un remboursement de 60 euros pour les personnes ayant dû anticiper l'entrée en vigueur de ce dispositif et ont par conséquent été contraintes de payer pour obtenir un passeport électronique ou un visa pour les Etats-Unis.

Une circulaire sur ce dispositif d'échange gratuit de passeports a été adressée aux préfets le 31 mai dernier.

Votre rapporteur se félicite de ce dispositif transitoire qui permet de répondre aux difficultés rencontrées par de nombreux usagers au cours de la mise en place des passeports électroniques.

Plus généralement, il constate, qu'en dépit du différend juridique avec l'Imprimerie nationale, le Gouvernement a parfaitement su gérer le déploiement de ces nouveaux titres d'identité sur l'ensemble du territoire national.

Il convient toutefois de mentionner une récente étude d'un réseau d'universités, d'instituts de recherche et d'entreprises au niveau de l'Union européenne (Futur de l'identité dans la société de l'information - FIDIS), qui affirmerait que les passeports électroniques pourraient être « lus et interceptés à une distance de dix mètres du porteur ». La mission d'information précitée de la commission des lois s'était déjà inquiétée de la lecture à distance de ces documents biométriques 32 ( * ) .

Afin de mutualiser les achats d'équipements (lecteurs des titres biométriques, composants électroniques...) et d'offrir davantage de souplesse de fonctionnement, le Gouvernement a décidé de créer un établissement public administratif chargé d'organiser la production de ces nouveaux documents d'identité, l'« Agence nationale des titres sécurisés » . L'institution de ce nouvel établissement fait l'objet d'une mission d'audit lancée en juin 2006, tendant principalement à préciser ses modalités d'organisation et les moyens qui devront lui être alloués.

Cette agence devrait effectivement voir le jour au début de l'année 2007 et ne remettrait en rien en cause le monopole de l'Imprimerie nationale pour la production matérielle des titres.

Comme indiqué dans le projet de loi de finances pour 2007, la mise en place de cette agence tend à « garantir la cohérence de la politique de l'Etat en matière de délivrance des titres ». A terme, en effet, cette agence devrait également être compétente pour la gestion de la carte d'identité nationale sécurisée, actuellement en projet, ainsi que pour la mise en oeuvre des visas biométriques, pour finaliser les travaux de connexion du système informatique national « réseau mondial visa 2 » (RMV2) au système européen d'information sur les visas (VIS) ainsi que pour assurer l'équipement des postes consulaires en matériel de capture de données biométriques.

Par conséquent, le ministère de l'intérieur ne serait pas le seul concerné par la production de ces titres ; d'autres ministères, tels que le ministère des Affaires étrangères, pourraient également s'appuyer sur l'Agence nationale des titres sécurisés. Si cette dernière devrait d'ailleurs être placée sous la tutelle du ministère de l'intérieur, elle serait toutefois dirigée par un conseil d'administration au sein duquel toutes les administrations concernées (ministère des affaires étrangères, ministère des finances...) seraient représentées.

Confier à une structure administrative unique « le développement, l'acquisition, l'exploitation et la maintenance des moyens nécessaires à la mise en oeuvre des procédures sécurisées permettant la délivrance des titres » devrait également permettre d'« offrir à l'Etat les solutions les plus compétitives aux plans technique et industriel ».

Le coût unitaire d'un passeport électronique, actuellement fixé à 19,05 euros et devant passer à terme à 15,99 euros 33 ( * ) , est trois à quatre fois plus élevé que le passeport DELPHINE.

Si le coût total des passeports électroniques est estimé à 58,1 millions d'euros pour 2007 34 ( * ) , le projet de loi de finances prévoit seulement un budget de 13,1 millions d'euros en crédits de paiement dans la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » (et 20,5 millions d'euros en autorisations d'engagement). En effet, les 45 millions d'euros restant seront financés par le biais d'un prélèvement sur les taxes de délivrance des passeports (droits de timbre), directement attribué à l'Agence nationale des titres sécurisés, comme le prévoit l'article 28 du projet de loi de finances pour 2007.

Comme l'indique le projet annuel de performances, le montant réel de la subvention allouée à l'agence par le biais du budget du ministère de l'intérieur devrait être déterminé au cours de l'année 2007, « en fonction de la date effective d'entrée en fonctionnement de l'agence, c'est-à-dire de la date à laquelle elle sera en mesure de prendre en compte les relations contractuelles pour la production des passeports. »

A terme, le budget alloué au développement et à la production des titres sécurisés ne devrait donc plus être compris dans le budget du ministère de l'intérieur.

3. Le projet d'identité nationale électronique sécurisé - projet INES

Le Gouvernement souhaite également développer la biométrie pour les cartes nationales d'identité, dans le cadre du projet d'identité nationale électronique sécurisé (Projet INES).

En effet, le projet de protection de l'identité actuellement mené par le Gouvernement tend à prévoir, au 28 juin 2009, date d'entrée en vigueur de la deuxième phase précitée du règlement européen du 13 décembre 2004 (tendant à exiger la numérisation des empreintes digitales dans les passeports) :

- une procédure de délivrance commune aux passeports et cartes nationales d'identité ;

- des caractéristiques biométriques identiques pour ces types de documents ;

- un outil d'identification efficace de leurs titulaires.

Cette nouvelle carte d'identité devrait comporter un composant électronique avec les empreintes digitales de son titulaire, preuve de leur identité lors de tout contrôle ou franchissement de frontière.

En outre, une base centrale de données devrait être constituée et recueillir toutes les informations obtenues sur chacun des titulaires de cette carte (un fichier d'empreintes digitales, un fichier de photographies, un fichier de gestion des titres ainsi qu'un fichier des archives contenant les justificatifs présentés par les usagers lors du dépôt de leur demande). Cette base de données permettrait notamment la détection de toute personne connue sous des états civils différents au moment de l'instruction d'un dossier.

Le système informatique sur lequel devrait s'appuyer la mise en place de cette carte d'identité devrait être identique à celui du passeport électronique.

D'après les informations fournies par le ministère de l'intérieur, le projet de loi autorisant la création de cartes nationales d'identité électroniques serait en cours de préparation. Au cours de son audition par la commission des Lois, M. Christian Estrosi, ministre délégué à l'aménagement du territoire, a indiqué que la CNIL avait été saisie de l'avant-projet de loi. Les titres ne devraient pas être rendus obligatoires.

Le projet annuel de performances indique que le montage juridique et financier du projet INES est d'ailleurs en voie d'élaboration. L'hypothèse du recours à un partenariat public-privé a été retenue par le comité interministériel d'aménagement et de compétitivité des territoires (CIACT) le 14 octobre 2005 et fait actuellement l'objet, conformément à l'article 2 de l'ordonnance n° 2004-559 du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat, d'une évaluation préalable qui devrait s'achever à la fin de l'année 2006.

En 2007, une assistance au pilotage du projet devrait être sollicitée, l'entreprise choisie étant engagée pour un marché prévu sur quatre ans. En outre, si le recours au partenariat public-privé est confirmé, les appels d'offres correspondant devraient être lancés au cours de cette même année.

D'un point de vue financier, le projet de loi de finances pour 2007 prévoit un budget de 2,5 millions d'euros en autorisations d'engagement et d'un million d'euros en crédits de paiement . Ces crédits devraient notamment permettre de couvrir le montant d'une partie du marché d'assistance envisagé.

Votre rapporteur constate que les engagements pluriannuels pris les années précédentes, en particulier en 2006 -63,7 millions d'euros en autorisations d'engagement-, pour le développement du projet INES n'ont pas été renouvelés cette année. Cette diminution importante des crédits s'explique par le fait que 60 des 63,7 millions d'euros étaient ouverts en autorisations d'engagement dans la loi de finances initiale pour 2006 afin d'assurer le lancement du marché.

Or, au regard du temps nécessaire pour que le projet de loi créant ces nouvelles cartes d'identité soit adopté par le Parlement, M. Christian Estrosi, ministre délégué à l'aménagement du territoire, a indiqué, lors de son audition par la commission des lois le 22 novembre 2006, que les crédits nécessaires seraient en revanche inscrits dans le projet de loi de finances pour 2008.

Cette nouvelle génération de titres d'identité devrait conduire à la suppression et la transformation de nombreux emplois dans les préfectures et sous-préfectures, qui devront faire l'objet d'une évaluation précise et anticipée par le ministère de l'intérieur au cours des prochaines années.

Par ailleurs, le projet INES devrait bouleverser la répartition des compétences entre les communes et les préfectures.

A ce jour, les quelque 36.000 communes de France sont le lieu de dépôt et de retrait des demandes de titres. Les agents vérifient que le dossier papier est complet avant de le transmettre à la sous-préfecture qui assure le contrôle qualitatif des dossiers.

Or, comme le relevait la mission d'information 35 ( * ) sur la nouvelle génération de documents d'identité et la fraude documentaire, le passage à un titre biométrique rend extrêmement difficile le maintien de la possibilité de déposer une demande dans chacune des 36.000 communes . En effet, lors de cette phase, il serait nécessaire de relever les données biométriques de la personne.

Financièrement, le coût serait élevé : achat des capteurs, équipement informatique, déploiement du réseau... 36 ( * )

Techniquement, l'efficacité et la sécurité du système seraient moins fortes. La formation des agents en charge du système doit être irréprochable afin que la qualité des données biométriques enregistrées soit la meilleure. Des agents formés spécialement seraient également plus aptes à détecter les tentatives de fraude. La production d'un titre d'identité est d'autant plus sûre qu'elle est relativement centralisée.

Conformément aux préconisations de la mission d'information, une concertation approfondie a été engagée avec les maires et leurs représentants compte tenu des enjeux liés à l'aménagement du territoire et à la préservation de la continuité des services publics.

Si plusieurs hypothèses sont discutées, une solution consisterait à désigner environ 2.000 communes 37 ( * ) , après concertation au niveau local avec le préfet du département, pour assurer la délivrance de ces titres sécurisés. Chaque citoyen devrait être libre de demander un titre dans n'importe quel site équipé.

Par ailleurs, des stations mobiles d'enrôlement des données biométriques devraient être mises en place pour accéder à des régions ou des personnes isolées.

Il conviendra également d'arrêter les modalités de l'indemnisation du surcoût pour les communes désignées, celles-ci devant traiter des demandes émanant de personnes résidant dans d'autres communes 38 ( * ) . Une solution pourrait consister à répartir la dotation entre les communes en fonction du nombre de stations installées dans chacune d'entre elles, avec un ajustement tous les deux ou trois ans. Toutefois, à ce stade, il semble encore difficile de mesurer le surcoût possible.

* 1 Rapport d'information fait par MM. Michel Bouvard, Didier Migaud, Charles de Courson et Jean-Pierre Brard, n° 3165, XIIème législature.

* 2 Voir l'avis budgétaire n° 104-tome I (Sénat, 2005-2006) de M. José Balarello au nom de la commission des Lois.

* 3 En effet, les préfectures disposent d'une mission de coordination et de pilotage en matière de sécurité intérieure et d'ordre public, notamment par la prévention des risques naturels et technologiques et la gestion des crises liées, par exemple, aux menaces terroristes.

* 4 Les installations dites SEVESO sont celles qui, compte tenu de l'activité industrielle qui y est exercée, sont soumises à la réglementation applicable en matière de prévention des risques industriels majeurs, et telle qu'issue, tout d'abord, de la directive européenne n° 82/501/CEE du 24 juin 1982, dite SEVESO I, puis de la directive n° 96/82/CE du Conseil du 9 décembre 1996, dite SEVESO II.

* 5 Rapport d'information « Dépenses de fonctionnement des préfectures : une nouvelle donne grâce à la LOLF, des marges de manoeuvre pour la réforme de l'Etat » n° 24,(Sénat, 2006-2007) de M. Henri de Raincourt, au nom de la commission des finances.

* 6 Voir l'avis n° 104-tome I (Sénat, 2005-2006) de M. José Balarello au nom de la commission des Lois.

* 7 Décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l'organisation et à l'action des services de l'Etat dans les régions et départements.

* 8 Décret n° 2004-1053 du 5 octobre 2004 relatif aux pôles régionaux de l'Etat et à l'organisation de l'administration territoriale dans les régions. Les huit pôles sont : éducation et formation ; gestion publique et développement économique ; transport, logement aménagement ; santé publique et cohésion sociale ; économie agricole et monde rural ; environnement et développement durable ; développement de l'emploi et insertion professionnelle ; culture.

* 9 Voir en annexe du présent rapport le premier projet non finalisé d'organigramme général des services de l'Etat dans le département du Lot.

* 10 L'amélioration de la qualité des services rendus aux usagers et l'optimisation des dépenses de l'Etat doivent nécessairement figurer parmi ces orientations.

* 11 Pour le détail, voir l'avis n° 104-tome I (Sénat, 2005-2006) de M. José Balarello au nom de la commission des Lois.

* 12 Par exemple : le « Plan Rhin et la bande rhénane » ou l'action « Accueil et hébergement des demandeurs d'asile » dans la région Rhône-Alpes. Voir l'avis précité de M. José Balarello au nom de la commission des Lois sur les crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » pour 2006.

* 13 Le principe de fongibilité asymétrique empêche que les crédits attribués pour couvrir les dépenses de fonctionnement soient employés pour le financement des dépenses de personnel. S'agissant de l'administration territoriale, le respect de la fongibilité asymétrique est surveillé au niveau national par la direction de la modernisation et de l'action territoriale (DMAT).

* 14 Les préfets ne sont toutefois pas responsables des 2.000 BOP créés au niveau déconcentré.

* 15 Article 20 du décret précité du 29 avril 2004.

* 16 Comme précisé dans l'avis budgétaire précédent de la commission des Lois sur la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat », cette compétence est désormais transférée, en vertu de la LOLF, aux premiers présidents et procureurs généraux des cours d'appel.

* 17 La baisse des autorisations d'engagement s'explique principalement par le non-renouvellement pour 2007 d'une large part des engagements pluriannuels prévus pour la mise en place du projet d'identité nationale électronique sécurisée (projet INES). Voir le C du présent I.

* 18 Les préfectures sont réparties en 4 strates selon la taille du département : strate 1 (départements de moins de 200.000 habitants) ; strate 2 (départements de 200.001 à 500.000 d'habitants) ; strate 3 (départements de 500.001 à 1.000.000 d'habitants) et strate 4 (départements de plus de 1 million d'habitants).

* 19 Voir le A du présent I.

* 20 Les statistiques communiquées ne prennent pas en compte Paris car la mission de délivrance des titres y est de la compétence du préfet de police qui ne relève pas du programme « Administration territoriale ». Toutefois, il est indiqué dans le projet annuel de performances qu' « afin de disposer à un moment donné de chiffres nationaux, le nécessaire sera fait pour que les résultats de la capitale soient affichés dans le rapport annuel de performances du programme « Administration territoriale ».

* 21 Voir le C du présent I.

* 22 Voir en détail l'avis n° 104 - tome I (Sénat, 2005-2006) de M. José Balarello au nom de la commission des Lois.

* 23 Depuis 1997 pour les véhicules neufs de marque française et depuis 2001 pour les constructeurs étrangers. Deux tiers des immatriculations de véhicules neufs en 2005 avaient fait l'objet d'une demande télétransmise.

* 24 Hors coût d'installation du service d'appui (SAP).

* 25 Voir l'avis n° 104-tome I (Sénat, 2005-2006) de M. José Balarello au nom de la commission des Lois.

* 26 Décret n° 2005-324 du 7 avril 2005 relatif à la transmission par voie électronique des actes des collectivités territoriales soumis au contrôle de légalité et modifiant la partie réglementaire du code général des collectivités territoriales.

* 27 Voir le rapport n° 439 (Sénat, 2005-2005), « Identité intelligente et respect des libertés » de M. Jean-René Lecerf, au nom de la mission d'information sur la nouvelle génération de documents d'identité et la fraude documentaire, présidée par M. Charles Guené.

* 28 S'agissant des faiblesses de cet outil statistique, voir le rapport précité de M. Jean-René Lecerf.

* 29 Voir l'avis budgétaire n° 104-tome I (Sénat, 2005-2006) de M. José Balarello au nom de la commission des Lois.

* 30 Ce délai de production et d'expédition ne correspond pas au délai total de délivrance, dans la mesure où doivent également être pris en compte le temps d'instruction des dossiers et leur délai de transmission entre les mairies et les préfectures.

* 31 Le renforcement des pièces justificatives exigibles tend à garantir que ces passeports offrent les mêmes garanties que les cartes nationales d'identité en matière de certification de l'identité et de la nationalité.

* 32 Voir rapport précité « Identité intelligente et respect des libertés » de M. Jean-René Lecerf, au nom de la mission d'information sur la nouvelle génération de documents d'identité et la fraude documentaire, présidée par M. Charles Guené.

* 33 En effet, la convention conclue entre le ministère de l'intérieur et l'Imprimerie nationale prévoit une dégressivité des tarifs au-delà d'un certain seuil de commandes.

* 34 Cette estimation est fondée sur le coût de production des passeports (3,26 millions de passeports en moyenne) et sur l'acquisition de lecteurs destinés à équiper les forces de sécurité et les préfectures.

* 35 Rapport précité « Identité intelligente et respect des libertés » de M. Jean-René Lecerf, au nom de la mission d'information sur la nouvelle génération de documents d'identité et la fraude documentaire, présidée par M. Charles Guené.

* 36 Ces coûts seront à la charge de l'Etat.

* 37 Sachant que 2.000 communes traitent aujourd'hui environ 70 % des demandes de titres.

* 38 En revanche, il ne serait pas envisagé de réduire les dotations de fonctionnement allouées aux communes non équipées.

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