Projet de loi de finances pour 2007 : Écologie et développement durable

B. PRÉSENTATION DU PROGRAMME N° 181 ET ÉLÉMENTS CRITIQUES

1. Les principales caractéristiques du programme n° 181 « Prévention des risques et lutte contre les pollutions »

Le programme n° 181 « Prévention des risques et lutte contre les pollutions » est structuré en cinq actions : prévention des risques technologiques et des pollutions, prévention des risques naturels, gestion des crues, gestion des déchets et évaluation des produits, et lutte contre les pollutions de l'eau et des milieux aquatiques, qui constituent des enjeux majeurs pour le ministère de l'écologie et du développement durable, et plus largement, pour l'environnement.

Le programme représente 26,30 % des prévisions de crédits de paiement et fonds de concours de la mission « Écologie et développement durable » (18,71 % en ajoutant au périmètre ministériel les crédits du programme de recherche).

La diminution des crédits budgétaires du programme s'explique davantage par des changements de périmètre, l'affectation de taxes aux opérateurs et l'intervention de fonds de concours, qu'à une réelle baisse des moyens consacrés à ce programme.

Les caractéristiques majeures de ce programme sont en effet l'importance des fonds de concours et le poids des opérateurs .

Le programme ne peut s'analyser sans prendre en compte le transfert de charges vers le Fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM, dit « fonds Barnier »). Ce fonds, initialement créé pour financer les expropriations des biens exposés à un risque naturel prévisible de mouvements de terrain, d'avalanches ou de crues torrentielles menaçant gravement des vies humaines, a vu ses compétences s'accroître peu à peu , tout en restant dans le champ de la prévention.

L'article 136 de la loi de finances pour 2006 a ainsi permis au fonds de financer les dépenses afférentes à la préparation et à l'élaboration des plans de prévention des risques naturels prévisibles et aux actions d'information préventive sur les risques, les études et travaux de prévention contre les risques naturels dont les collectivités territoriales ou leurs groupements assurent la maîtrise d'ouvrage, dans les communes couvertes par un plan de prévention des risques prescrit ou approuvé, et les études et travaux visant à prévenir les conséquences dommageables qui résulteraient du glissement de terrain du site des Ruines de Séchilienne dans la vallée de la Romanche (Isère).

Le fonds est financé par un prélèvement, fixé par arrêté interministériel, dans la limite de 4 %, sur le produit des primes ou cotisations additionnelles relatives à la garantie contre le risque de catastrophes naturelles, prévues à l'article L. 125-2 du code des assurances.

Ce fonds est jusqu'ici excédentaire. Toutefois, l'impact de l'article 136 de la loi de finances pour 2006 précitée se traduit par une contribution supplémentaire du fonds de 67 millions d'euros en 2006 et 2007. Selon les informations fournies par le ministère, « si les années 2006 et 2007 ne présentent globalement pas de difficultés de gestion du fait de la situation positive de la trésorerie du fonds, les perspectives de dépenses largement supérieures aux recettes sur cette même période, comme cela a déjà été le cas pour 2005, conduiront à une gestion tendue de la trésorerie à la fin de l'année 2007 ».

Parallèlement, le poids des nombreux opérateurs diminue ^{1 ( * )} : les subventions aux opérateurs passent ainsi de 81,5 à 47,3 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 106,3 à 49,6 millions d'euros en crédits de paiement. Cette baisse s'explique par le changement de périmètre de 10 millions d'euros concernant les subventions accordées à l'ADEME (voir I.A), et par la diminution de crédits attribués à certains opérateurs : l'Institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS) voit par exemple sa subvention baisser de 39,2 à 33 millions d'euros en autorisations d'engagement, de loi de finances initiale 2006 au projet de loi de finances pour 2007 ^{2 ( * )} .

2. Les éclairages de votre rapporteur

a) Le problème de l'instabilité juridique liée à la coexistence des plans de prévention et des risques d'inondations et des « atlas de zones inondables »  n'a pas encore été réglé

Votre rapporteur, comme l'année dernière, s'inquiète de la coexistence de deux types de zones classées au titre de la prévention du risque d'inondation et des conséquences de ces deux classements sur la responsabilité des élus.

Il existe en effet à l'heure actuelle deux types de classification des zones inondables :

- le premier, le « plan de prévention des risques d'inondation » (PPRI), doit être mis en place, aux termes de la loi du 2 février 1995, à l'issue d'une concertation, trop souvent symbolique, entre les services de la DDE et les collectivités locales.

A ce titre, votre rapporteur se félicite de la mise en place en juin dernier, par le ministère, d'un groupe de travail sur les PPRI , comprenant des représentants des collectivités territoriales, de la société civile et du ministère de l'écologie et du développement durable, dans le but d'améliorer la concertation avec les élus. Le groupe doit remettre ses conclusions en décembre 2006. Ce sujet fera par ailleurs l'objet d'une des deux tables rondes de la journée consacrée à la célébration de dix ans de politiques d'élaboration des plans de prévention des risques qui se tiendra le 19 décembre 2006.

Votre rapporteur suivra avec attention les suites données aux conclusions du groupe de travail .

La classification en PPRI interdit aux maires et aux services d'urbanisme d'accorder un permis de construire ou tout autre certificat d'urbanisme au sein de ces zones, sauf à les assortir des conditions particulières prévues à l'article R. 421-38-14 du code de l'urbanisme. La délivrance d'un permis de construire en méconnaissance des PPRI entraîne la responsabilité pénale des élus , sur le fondement des articles 121-3 alinéa 3 et 223-1 du code pénal qui sanctionnent les manquements à une obligation de sécurité mettant en danger la sécurité d'autrui.

- un second type de zones soumis à un risque d'inondation est classifié au sein des « atlas de zones inondables », établis par les services déconcentrés de l'État (les directions régionales de l'environnement) dans le cadre de ses obligations en matière de prévention des risques naturels majeurs. Ces documents portent à la connaissance des collectivités locales et du public, les informations disponibles sur les risques d'inondation, sous forme de textes et de cartes. Ils sont établis à partir des relevés des événements historiques et d'études de modélisation.

Ces documents, établis sans concertation avec les élus locaux, font parfois l'objet de modifications importantes sans qu'aucun événement nouveau ne justifie l'extension des périmètres concernés et l'aggravation de l'aléa du risque.

Votre rapporteur peut en témoigner pour son département : dans le Calvados, l'atlas des zones inondables actualisé en juin 2003, a connu une nouvelle mise à jour en novembre 2004, étendant les zones inondables bien au-delà du périmètre des plus hautes eaux et remplaçant, pour de nombreux secteurs, le classement en « zone alluviale à risque mal identifié » par celui de « zone inondable ».

Les atlas de zones inondables recouvrent donc des zones très larges dans lesquelles les risques d'inondation ne sont souvent pas avérés, voire tout à fait improbables. Il est dès lors difficile pour les maires d'en tenir compte, notamment pour refuser un permis de construire, sans entraîner un fort mécontentement des pétitionnaires.

Pour votre rapporteur, cette double classification crée une instabilité dans les informations portées à la connaissance des élus locaux et du public , qui risque de décrédibiliser la politique générale en matière de prévention des risques majeurs. Surtout, il semble qu'aux termes du décret du 11 octobre 1990, les seules obligations des maires découlant de ces atlas de zones inondables consistent en une information du public sur les risques encourus, mais qu'il ne leur incombe nullement de les prendre en compte lors de la délivrance des documents d'urbanisme.

Il s'agit donc de savoir si les élus locaux, en particulier les maires qui ne tiennent pas compte des atlas de zones inondables, notamment lors de l'élaboration des documents d'urbanisme et de la délivrance des permis de construire, engagent leur responsabilité administrative, civile, et surtout pénale, de la même manière qu'en cas de méconnaissance des plans de prévention du risque d'inondation.

Votre rapporteur ne peut se satisfaire de la réponse apportée par le ministre à sa question posée le 28 janvier 2005 ^{3 ( * )} . En effet, si les services de la direction générale de l'eau insistent sur le caractère purement indicatif des atlas de zones inondables, le ministre a indiqué que « bien que dépourvus de valeur réglementaire et ayant vocation à être actualisés avec le temps, ils représentent au moment de leur transmission un état des connaissances sur les risques d'inondation et doivent orienter la réflexion des collectivités territoriales sur l'aménagement de leur territoire » et que, par conséquent, « ils doivent également inciter ces collectivités à apprécier les conditions de délivrance des autorisations en droit des sols au regard des impératifs de sécurité publique, en application notamment de l'article R. 112-2 du code de l'urbanisme ».

Votre rapporteur s'inquiète particulièrement de la précision apportée par le ministre s'agissant de la responsabilité pénale encourue par les élus locaux : « sur ce même plan pénal et en application du même article 121-3, le juge pénal pourrait qualifier de faute caractérisée ayant exposé la vie d'autrui à un risque d'une particulière gravité qui ne pouvait être ignorée, la délivrance d'un permis de construire dans une zone identifiée comme soumise à un risque d'inondation important ».

On aboutit donc à cette situation paradoxale dans laquelle des documents indicatifs élaborés par l'État sans concertation avec les maires sont susceptibles d'engager la responsabilité pénale de ces derniers, sans qu'ils soient informés des éventuelles modifications que les services de l'État sont amenés à apporter !

Soulignant que les directions départementales de l'équipement (DDE) bloquent purement et simplement toute construction située dans une zone figurant dans un atlas, votre rapporteur estime que, si les services de l'État n'ont pas de lecture commune, les maires ne pourront plus assumer leurs responsabilités.

A ce titre, il se félicite que les directions de l'environnement aient récemment lancé des initiatives afin d'encadrer et d'harmoniser au niveau régional l'utilisation des atlas de zones inondables en droit du sol .

b) L'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME)

(1) Les compétences de l'ADEME

Dans le domaine de la gestion des déchets , l'ADEME a pris une part prépondérante dans la politique de prévention qui a connu un essor tout particulier depuis 2005. La campagne « Réduisons vite nos déchets, ça déborde » lancée avec le ministère de l'écologie et différents partenaires a été bien reçue par le public. Les collectivités ont montré une grande réactivité qui devrait se confirmer grâce à la mise en place d'un réseau de chargés de mission « prévention ». Le compostage a continué son essor avec un doublement du nombre d'opérations.

S'agissant des entreprises, les aides à la décision déchets/management environnemental nécessitent un effort d'accompagnement pour déboucher sur davantage d'actions concrètes de réduction des déchets. L'opération « déchets - 10 % » se poursuit avec des résultats encourageants. Un travail important de réforme du dispositif de soutien à la filière huiles usagées a enfin été mené en 2005, en concertation avec les professionnels et les administrations concernées.

Dans le domaine des sites pollués , le niveau d'activité est resté très soutenu avec près de 50 sites en cours de traitement. Les travaux de codification d'une démarche de qualité pour les opérations de réhabilitation menées par l'agence ont été conclus par la rédaction d'un guide de procédure mis en application en 2006.

S'agissant de la maîtrise de l'énergie , le développement des actions de l'agence a été très fort, facilité par un contexte national et international favorable (loi de programme fixant les orientations de la politique énergétique du 13 juillet 2005, entrée en vigueur du Protocole de Kyoto...).

Les actions de l'agence ont été notamment axées sur :

- la réduction des consommations d'énergie et des émissions de gaz à effet de serre liées aux secteurs du bâtiment et du transport ;

- l'accompagnement des particuliers dans la réalisation de leurs investissements (la campagne « Économies d'énergies, faisons vite ça chauffe » s'est poursuivie en 2006) ;

- l'accompagnement de la professionnalisation et de l'expansion des filières « énergie renouvelable » : en 2005, pour les énergies renouvelables, les efforts passés et les moyens nouveaux comme le crédit d'impôt à 40 % sur les équipements utilisant des énergies renouvelables des particuliers ont porté leurs fruits. La croissance annuelle de la plupart des filières « énergie renouvelable » a dépassé les 50 %, que ce soit le solaire, le bois énergie ou les pompes à chaleur chez les particuliers, ou les installations de plus grande puissance comme les fermes éoliennes. L'ADEME a pu accentuer son effort d'accompagnement du développement de ces filières par le soutien aux approches de qualité, tant sur les matériels que sur leur installation (Qualisol, Qualibois). Le Plan soleil rencontre un réel succès. Le Plan Bois Energie a continué son expansion, en consolidant la partie approvisionnement, indispensable à sa pérennité. La croissance du photovoltaïque dans les départements d'outre-mer a compensé la stagnation en métropole, à la suite de l'arrêt du soutien financier de l'ADEME aux particuliers métropolitains ;

- la mise en oeuvre des démarches par « cible » : les approches et outils transversaux mis en oeuvre en 2005, tels le guide des Plans Climat Territoriaux pour les collectivités territoriales, les accords cadres et autres partenariats nationaux ou locaux avec les entreprises, ou encore le guide de l'administration éco-responsable, illustrent les progrès de l'agence dans cette direction ;

- l'ADEME a en outre géré en 2005 près de 130 millions d'euros de crédits consacrés à la recherche.

(2) L'ADEME en 2007

Un nouveau contrat d'objectifs détermine les priorités de l'agence pour les quatre années 2007-2010. Dans ce cadre, l'ADEME axera principalement ses interventions en 2007 sur :

- la mise en place de la filière et de la fonction d'observatoire des filières à responsabilité élargie des producteurs, notamment de la filière déchets des équipements électriques et électroniques (DEEE) dont ce sera la première année de fonctionnement ;

- les actions sur la chaleur renouvelable (biomasse, solaire et géothermie), objectif prioritaire de la loi d'orientation sur l'énergie ;

- la définition d'une stratégie de l'agence sur le thème de l'urbanisme ;

- et la recherche de la généralisation de la prise en compte des critères du développement durable, dans les décisions de l'agence et dans celle de ses partenaires.

(3) Le financement de l'agence

L'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) est dotée par le projet de loi de finances pour 2007 de 10 millions d'euros au titre du changement climatique (en provenance du programme n° 211 et non plus du programme n° 185) et de 28,5 millions d'euros au titre du programme n° 189 de la mission « Recherche et enseignement supérieur ».

Cependant, les moyens d'intervention de l'agence reposent principalement sur le produit de deux taxes qui lui sont entièrement affectées : la taxe intérieure sur les consommations de gaz naturel ( 192 millions d'euros en 2007 , au lieu de 170 millions d'euros en 2006) et la taxe additionnelle sur les « cartes grises » ( 15 millions d'euros en 2007 au lieu de 7,5 millions d'euros en 2006). L'ADEME bénéficie ainsi de ressources stables.

LES DOTATIONS DE L'ÉTAT À L'ADEME

Dotations de l'Etat en milliers d'euros	Exécution 2005		LFI 2006		PLF 2007
	AE	CP	AE	CP	AE	CP
Programme n° 181	203 000	192 000	32 000	63 000
Programme n° 189	29 423	29 423	28 423	28 423	28 544	28 544
Programme n° 188	5 380	5 380	5 351	5 351	5 351	5 351
Programme n° 134	40 400	41 300	30 522	33 007	32 000	33 000
Programme n° 211					10 000	10 000
Total crédits budgétaires	278 203	268 103	96 296	129 781	75 895	76 895
Taxe intérieure sur les consommations de gaz naturel			170 000	170 000	192 000	192 000
Taxes Véhicules polluants			15 000	15 000	15 000	15 000
Total général	278 203	268 103	281 296	314 781	282 895	283 895
Dont fonctionnement	61 468	61 468	64 050	64 050	65 404	65 404
Dont intervention	216 735	206 635	217 246	250 731	217 491	218 491

Source : ministère de l'écologie et du développement durable

Par ailleurs, l'article 23 du projet de loi de finances rectificative pour 2006 prévoit d'instaurer une taxe intérieure de consommation sur le charbon, les houilles et les lignites, dont le produit sera intégralement affecté à l'ADEME. Celle-ci, devrait, selon l'estimation du ministère des finances, rapporter 20 millions d'euros par an .

Cette affectation est d'autant plus nécessaire qu'une subvention de 31 millions d'euros prévue en loi de finances pour 2006 ne lui a pas été versée. En outre, l'agence connaît un déficit de crédits de paiement évalué, en cumulé, à 70 millions d'euros en 2007.

Votre rapporteur s'inquiète de cette situation d'endettement de l'ADEME et souhaite que le ministère affiche de façon transparente dans son projet annuel de performance, le déficit cumulé du ministère et de ses opérateurs , lié au décalage entre les autorisations d'engagement ouvertes par rapport aux crédits de paiements prévus.

* ¹ Rappelons à titre d'information que les opérateurs principaux du programme n° 181 sont l'ADEME, l'Agence française de sécurité sanitaire et environnementale et du travail, l'Institut national de l'environnement industriel et des risques, le Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM), les agences de l'eau, et Météo France.

* ² L'établissement sera de ce fait amené à rechercher des cofinancements, notamment au niveau régional, pour la réalisation des programmes d'équipements scientifiques et techniques prévus dans le cadre de son contrat d'objectifs 2006-2010 avec l'État.

* ³ Question orale n° 0649S de M. Ambroise Dupont (JO du 09/03/2005).