N° 79
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2006-2007
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Annexe au procès-verbal de la séance du 23 novembre 2006 |
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur le projet de loi de finances pour 2007 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,
TOME IV
ÉCOLOGIE ET DÉVELOPPEMENT DURABLE
Par M. Ambroise DUPONT,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Jacques Valade, président ; MM. Ambroise Dupont, Jacques Legendre, Serge Lagauche, Jean-Léonce Dupont, Ivan Renar, Michel Thiollière, vice-présidents ; MM. Alain Dufaut, Philippe Nachbar, Pierre Martin, David Assouline, Jean-Marc Todeschini, secrétaires ; M. Jean Besson, Mme Marie-Christine Blandin, MM. Jean-Marie Bockel, Yannick Bodin, Pierre Bordier, Louis de Broissia, Jean-Claude Carle, Gérard Collomb, Yves Dauge, Mme Annie David, MM. Christian Demuynck, Denis Detcheverry, Mme Muguette Dini, MM. Louis Duvernois, Jean-Paul Émin, Mme Françoise Férat, MM. François Fillon, Bernard Fournier, Hubert Haenel, Jean-François Humbert, Mme Christiane Hummel, MM. Soibahaddine Ibrahim, Alain Journet, Philippe Labeyrie, Pierre Laffitte, Simon Loueckhote, Mme Lucienne Malovry, MM. Jean Louis Masson, Jean-Luc Mélenchon, Mme Colette Mélot, M. Jean-Luc Miraux, Mme Catherine Morin-Desailly, M. Bernard Murat, Mme Monique Papon, MM. Jean-François Picheral, Jack Ralite, Philippe Richert, Jacques Siffre, René-Pierre Signé, Robert Tropéano, André Vallet, Jean-François Voguet.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 3341 , 3363 à 3368 et T.A. 619
Sénat : 77 et 78 (annexe n° 11 ) (2006-2007)
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Lois de finances . |
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Le budget de la mission « Écologie et développement durable » est en hausse : ses crédits s'élèvent à 698 millions d'euros en autorisations d'engagement et 637 millions d'euros en crédits de paiement, respectivement en augmentation de 10,5 et 3,6 %.
Cela signifie que le Gouvernement se donne les moyens de mettre en oeuvre les politiques ambitieuses qu'il a voulu promouvoir cette année, notamment la création de nouveaux parcs nationaux et de parcs naturels marins, pour lesquels les crédits sont passés de 35 à 49 millions d'euros en autorisations d'engagement, en hausse de 38 % par rapport à 2006.
Mais les parcs ne sont pas les seuls concernés. Votre rapporteur ne peut ainsi que se féliciter de l'augmentation de plus de 20 % des crédits du programme « Gestion des milieux et biodiversité », qui comprend les actions destinées à la protection du patrimoine naturel, à savoir celles qui intéressent le plus la commission des affaires culturelles.
L'attention que nous portons aux espaces naturels protégés et d'une façon générale, à la préservation des paysages, qu'ils soient urbains ou ruraux, doit nous inciter à rester attentifs aux évolutions qui sont susceptibles de les affecter dans un avenir parfois très proche.
Le développement annoncé de la production électrique d'origine éolienne constitue, à n'en pas douter, une de ces évolutions majeures. C'est sur cette source d'énergie que mise presque exclusivement notre politique énergétique pour faire passer de 14 à 21 % la proportion de notre production électrique provenant des énergies renouvelables.
Il devrait en résulter une multiplication par dix du nombre des éoliennes dans les toutes prochaines années, ce qui soulève bien des questions.
Ce changement d'échelle appelle à n'en pas douter, une évolution de l'encadrement législatif et réglementaire qui régit l'implantation de ces machines qui peuvent atteindre 150 mètres de hauteur et constituent, malgré le terme impropre de « fermes éoliennes », de véritables installations industrielles.
La création, par la loi de programme du 13 juillet 2005, de zones de développement de l'éolien constitue un premier pas positif en ce sens.
Mais une véritable réflexion doit dès aujourd'hui s'engager pour que le développement de l'énergie éolienne reste respectueux des paysages et du cadre de vie.
C'est très certainement une condition essentielle à son acceptation par les populations riveraines et plus généralement par l'opinion.
Votre rapporteur souhaite, à l'occasion du présent avis, apporter une première contribution à ce débat qu'il juge indispensable.
I. PRÉSENTATION DE LA MISSION
A. UNE MISSION EN ÉVOLUTION POSITIVE MAIS AUX CONTOURS IMPARFAITS
1. Présentation de la mission
Les crédits du ministère de l'écologie et du développement durable (MEDD) s'inscrivent dans deux missions :
- la mission ministérielle « Écologie et développement durable », analysée dans ce rapport ;
- et la mission interministérielle « Recherche et enseignement supérieur », dont le programme « Recherche dans le domaine des risques et des pollutions » est piloté par le MEDD.
Les crédits de la mission « Écologie et développement durable » s'élèvent à 698 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 637 millions d'euros en crédits de paiement (CP) en loi de finances initiale pour 2007, respectivement en hausse de 10,5 et 3,6 %.
Votre rapporteur se félicite de cette augmentation de crédits qui démontre l'engagement fort du Gouvernement en faveur de la protection de l'environnement.
La mission regroupe les trois programmes suivants : « Prévention des risques et lutte contre les pollutions », « Gestion des milieux et biodiversité », et « Conduite et pilotage des politiques environnementales et développement durable ». Si les actions des deux premiers programmes correspondent à des politiques menées par le ministère, le troisième, le plus important en masse budgétaire, est un programme « support », qui regroupe notamment les moyens humains et matériels destinés à soutenir les actions menées au sein des deux premiers programmes.
Votre rapporteur déplore ce découpage , qui n'est pas idéal pour étudier la répartition réelle des crédits entre les différentes politiques menées par le ministère. Il salue toutefois la mise en place d'un pilotage unique des deux premiers programmes, confié à la secrétaire générale du ministère.
Des changements de périmètre mineurs sont proposés dans le projet de loi de finances pour 2007 :
- les crédits de l'ADEME , jusqu'ici inscrits dans le programme n° 181, sont désormais rattachés au programme n° 211 (action 1 : développement durable) à hauteur de 10 millions d'euros. Le rattachement de l'ADEME au programme n° 211 est cohérent avec la part de plus en plus grande prise par la lutte contre le changement climatique, dont les crédits sont présentés au sein du troisième programme (action 1 « Développement durable ») ;
- l'hydrométrie des crues , jusqu'alors imputée sur le programme n° 153 (gestion des milieux et biodiversité), comme le reste du système d'information sur l'eau (Sieau), instrument d'application essentiel de la directive cadre, est désormais rattachée au programme n° 181 . Il a paru préférable au ministère de regrouper les crédits de l'hydrométrie, afin d'assurer une unité de gestion : les directions départementales de l'équipement, qui jouent le rôle de service de prévision des crues, sont en effet également unité comptable du programme n° 181 dans le schéma d'organisation financière du ministère.
RÉCAPITULATION DES CRÉDITS PAR PROGRAMME ET PAR ACTION
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Numéro et intitulé du programme
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Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
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Ouvertes
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Demandées
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Ouvertes
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Demandées
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181 |
Prévention des risques et lutte contre les pollutions |
177 220 497 |
141 089 740 |
173 112 997 |
133 441 440 |
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153 |
Gestion des milieux et biodiversité |
167 403 334 |
199 624 500 |
154 191 913 |
187 725 300 |
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211 |
Conduite et pilotage des politiques environnementales et développement durable |
287 375 280 |
357 376 263 |
287 315 097 |
315 876 263 |
2. Une mission qui ne reflète pas l'intégralité des crédits dédiés à l'environnement
L'article 131 de la loi de finances initiale pour 1990 impose au Gouvernement de présenter chaque année, en annexe au projet de loi de finances, dans un « jaune budgétaire », un état présentant l'ensemble des crédits inscrits dans la loi de finances en faveur de la protection de la nature et de l'environnement .
Il permet de constater que les crédits inscrits sur la mission « Écologie et développement durable » ne représentent que 25 % des crédits inscrits sur le budget de l'État qui contribuent à la politique en faveur de l'environnement. L'effort global du budget de l'État en faveur de l'environnement est ainsi évalué à 2,54 milliards d'euros en 2007 , en baisse de 6 % par rapport à 2006 (2,7 milliards d'euros).
Le jaune budgétaire consacré à l'environnement récapitule en outre l'ensemble des actions financées sur leurs ressources propres par les établissements publics sous tutelle du ministère de l'écologie et du développement durable au cours de l'année précédente (le montant prévu pour la totalité de l'exercice étant de 2 758 millions d'euros ), et par les collectivités territoriales de 2001 à 2004, compte tenu des données disponibles.
La mission « Écologie et développement durable » ne donne ainsi pas d'éclairage sur les crédits des agences de l'eau , issus de ressources propres, qui ont pourtant contribué à hauteur de 2,33 milliards d'euros à l'effort en faveur de l'environnement en 2005 , ni sur les sommes engagées par les collectivités territoriales, qui jouent également un rôle crucial en matière d'environnement : les dépenses effectuées par ces dernières au titre de la protection de l'environnement et de la gestion des ressources naturelles représentent 28,5 milliards d'euros en 2004 .
La dépense nationale liée à l'environnement ne relève de la présente mission que pour une part de 1,3 %.
Par ailleurs, la fiscalité a un impact environnemental important. Elle peut se caractériser par la mise en place de taxes spécifiques sur les activités polluantes, en application du principe pollueur/payeur, ou de dépenses fiscales visant à favoriser la protection de l'environnement.
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La loi n° 2005-157 du 24 février 2005 relative au développement des territoires ruraux comporte ainsi différentes mesures touchant à la fiscalité directe locale, dont l'exonération de taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFNB) dans les sites Natura 2000 (article 146 de la loi créant l'article 1395 E du code général des impôts). Les propriétés non bâties sont exonérées de TFNB perçue au profit des communes et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) lorsque (conditions cumulatives) : - elles figurent sur les listes arrêtées par le préfet à l'issue de l'approbation du document d'objectifs d'un site Natura 2000 ; - elles font l'objet d'un engagement de gestion par la signature d'un contrat Natura 2000 ou par l'adhésion à une charte Natura 2000 prévu à l'article L. 414-3 du code de l'environnement pour cinq ans, conformément au document d'objectifs en vigueur. Conditionnée par le respect de règles de bonne gestion, la mesure d'exonération de TFNB vise à diffuser parmi les acteurs de terrain des pratiques conformes aux objectifs fixés pour chacun des sites concernés, dans une démarche collective. L'article 137 de la loi prévoit en outre une exonération de TFNB pour les prés et landes situés en zone humide. Les mesures fiscales issues du chapitre V de la loi n° 2006-436 du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux met également en place des dispositifs d'exonération et de déduction. |
L'ensemble des dépenses fiscales concourant directement aux actions de la présente mission s'élève à 61 millions d'euros .
3. L'eau dans tous ses états
En raison de l'inexistence de programme consacré à la politique de l'eau, le projet annuel de performance de la présente mission ne donne qu'une vision parcellisée de l'action du ministère et de ses opérateurs en la matière.
a) Une vision parcellisée de l'action du ministère en matière de gestion de l'eau
Tout d'abord, les crédits de l'État dédiés à la politique de l'eau sont séparés entre deux programmes du ministère de l'écologie et du développement durable : le programme n° 181 « Prévention des risques et lutte contre les pollutions » et le programme n° 153 « Gestion des milieux et biodiversité », qui supportent respectivement les actions 1 et 2 relatives à la « Préservation du bon état écologique de l'eau et des milieux aquatiques » et à la « Gouvernance dans le domaine de l'eau », et les actions 3 : « Gestion des crues » et 5 : « Lutte contre les pollutions de l'eau et des milieux aquatiques ». L'analyse des crédits en est rendue assez difficile.
Dans le programme n° 153 sont ainsi précisés les objectifs des agences de l'eau, qui découlent directement de la recherche du bon état des eaux, mais les moyens pour y parvenir sont ventilés entre les programmes n° 153 et n° 181 . L'un des principes fondamentaux de la loi organique relative aux lois de finances est pourtant que les actions d'un opérateur relevant de la même finalité doivent relever d'un seul programme.
En outre, les crédits des opérateurs du ministère bénéficiant de taxes affectées, tels que l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) ou les agences de l'eau, ne sont pas directement analysables par le Parlement. Dans la logique de la réforme de l'État, visant à instaurer une démarche de responsabilisation des administrations centrales et les établissements publics relevant de leur tutelle, le ministère de l'écologie et du développement durable a cependant développé une politique de contractualisation, notamment avec les agences de l'eau et a mis en place des contrats de performance, assortis d'indicateurs de suivi et de pilotage .
b) Des indicateurs de performances peu synthétiques
Au sein de la présente mission, 7 indicateurs répartis sur 3 actions et 2 programmes concernent la gestion de l'eau.
L'objectif 4, simplifié par rapport à la loi de finances pour 2006, « Réduire la pollution de l'eau » , de l'action 05 « Lutte contre les pollutions de l'eau et des milieux aquatiques » du programme n° 181, met en jeu 4 indicateurs :
- l'indicateur 4.1 : le taux de conformité aux normes européennes ;
- l'indicateur 4.2 : le taux d'équivalent-habitants couverts par des stations d'épuration conformes aux normes européennes ;
- l'indicateur 4.3 : la diminution de la pollution de l'eau par les nitrates ;
- l'indicateur 4.4 : les dépenses de fonctionnement des agences de l'eau sur le montant des aides versées. Cet indicateur est calculé à partir des comptes financiers des agences, ce qui présente une difficulté conceptuelle car la totalité du budget des agences de l'eau ne peut être inscrite sur le programme n° 181 . Il faudrait séparer le budget « pollutions » du reste du budget des agences, ce qui donnerait un sens à cet indicateur en le rattachant au programme n° 181, mais ôterait toute portée réelle et gestionnaire à leur budget général.
L'objectif 1, « Satisfaire aux obligations communautaires de bon état de l'eau et des milieux aquatiques en conciliant les différents usages de l'eau », de l'action 1 du programme n° 181, comprend 2 indicateurs :
- l'indicateur 1.1, relatif à l'efficacité de la police de l'eau ;
- l'indicateur 1.2 : pourcentage de zones humides bénéficiant d'une intervention des agences de l'eau. Cet indicateur donne lieu pour 2007 à une stabilisation de la notion de contrôle afin de fiabiliser la mesure des résultats obtenus par les services.
Enfin, l'objectif 2 du même programme, intitulé « Renforcer l'implication des acteurs dans les programmes nationaux ou locaux améliorant la qualité de l'eau » dispose d'un indicateur unique :
- l'indicateur 3.1 : couverture du territoire par des schémas d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE). Cet indicateur n'a pas été modifié dans sa formulation mais son contenu a été précisé afin de comporter une mesure annuelle de la performance des politiques menées par les acteurs locaux (élus, associations, administrations). C'est ainsi que cet indicateur mesure notamment le nombre de SAGE approuvés sur une année rapporté au nombre de SAGE qu'il était prévu d'approuver cette même année.
Votre rapporteur estime que ces indicateurs ne sont pas suffisamment synthétiques et qu'ils ne permettent de juger de l'efficacité globale de la politique de l'eau.
c) La création d'un programme relatif à l'eau
Force est de reconnaître que l'effort relatif à la mise en place d'indicateurs de performance synthétiques se heurte fortement à l'absence d'un programme spécifique consacré à l'eau .
Une vision exhaustive de la politique de l'eau nécessiterait d'abord un regroupement des programmes concernés par la gestion de l'eau.
Elle pourrait exister par le biais d'un document de politique transversale, comme le propose Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial de la commission des Finances du Sénat sur la présente mission. Ce document retracerait la politique de l'eau en mettant en lumière les actions menées par les acteurs autres que le ministère, et permettrait ainsi au Parlement d'avoir une vision d'ensemble de l'action de l'État.
Toutefois, il ne fournirait aucun des instruments d'évaluation et d'action que comprendrait un véritable programme au sens de la LOLF.
De plus, l'absence d'un programme « eau » présente de nombreux inconvénients en termes de pilotage de cette politique stratégique.
Tout d'abord, les crédits ne sont pas fongibles lorsqu'ils sont répartis dans des programmes différents.
La séparation de la politique de l'eau entre deux programmes entraîne en outre la disjonction budgétaire des services, depuis la direction de l'eau jusqu'aux services de l'eau et des milieux aquatiques au sein des directions régionales de l'environnement.
Cela va, au demeurant, en sens contraire des mesures de regroupements des services mises en oeuvre par le ministère, qui permettent de réaliser des progrès de productivité : les 52 services de prévision des crues sont désormais 22, et les 6 à 8 services de police de l'eau de chaque département ont été regroupés en un seul service.
Pour ces raisons, votre rapporteur partage le souhait exprimé par la ministre de voir les crédits relatifs à la gestion de l'eau, qui constitue une politique publique cohérente, regroupés dans un programme unique .