B. LA FAIBLESSE DES ARGUMENTS OPPOSÉS JUSQU'ALORS AUX VOTES DU SÉNAT
Le Sénat a adopté, en première lecture, les dispositions reprises par les présents articles additionnels lors de l'examen du projet de loi de finances rectificative pour 2004 puis du projet de loi de finances rectificative pour 2005, contre l'avis du gouvernement, dont les arguments avaient été entendus en commission mixte paritaire. Il semble que leur portée puisse toutefois être nuancée.
Le premier des arguments avancés consistait à traiter de façon globale le sujet de l'indépendance des autorités administratives indépendantes (AAI). Même si notre collègue Patrice Gélard a rédigé un très bon rapport sur le sujet 8 ( * ) , aucun groupe de travail sur les AAI n'a été créé à ce jour, et dans le secteur de l'énergie, la prochaine ouverture à la concurrence de l'intégralité du marché de l'électricité et du gaz impose une réaction immédiate et urgente .
Le deuxième argument reposait sur le fait que l'indépendance d'un organisme ne tiendrait pas à son seul mode de financement et que, qui plus est, le financement de la CRE par une dotation budgétaire inscrite sur une mission gérée par le ministère des finances suffirait à constituer une garantie de son indépendance à l'égard des opérateurs et du ministère de tutelle. Les mesures de régulation budgétaire et le sous-effectif chronique de la CRE réduisent la portée du raisonnement. L'ouverture complète à la concurrence des marchés de l'énergie nécessite un régulateur fort, c'est-à-dire un régulateur indépendant, c'est-à-dire un régulateur qui dispose de ressources autonomes.
Le troisième argument avancé était que la contribution affectée au financement de la CRE serait incompatible avec le droit communautaire, en ce qu'elle pourrait être assimilée à une taxe sur les importations d'électricité contraire à la liberté de circulation des marchandises. Tel n'est pas le cas du dispositif proposé. La contribution serait dépourvue de tout effet discriminatoire , car assise sur la consommation finale d'électricité ou de gaz. Elle s'appliquerait, de manière identique, tant aux produits nationaux qu'à ceux qui ont été importés. En outre, elle ne serait pas constitutive d'une aide d'État , puisqu'elle aurait pour objet le financement de la mission de régulation des secteurs de l'électricité et du gaz, service public administratif hors du champ concurrentiel. Selon une étude réalisée par le Conseil européen des régulateurs du secteur de l'énergie, 14 des 25 régulateurs européens ne sont pas financés par une dotation budgétaire, mais par une contribution spécifique des acteurs du secteur de l'énergie .
Enfin, le quatrième et dernier argument reposait sur la volonté de ne pas alourdir la fiscalité en créant une nouvelle contribution dont l'évolution, qui plus est, pourrait être contestable. Le dispositif proposé est conforme à la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) qui prévoit la création en tant que de besoin de taxes affectées. La contribution prévue par les présents articles additionnels ne représenterait, de plus, pour les ménages qu'une augmentation de moins de 20 centimes d'euro sur leurs factures annuelles moyennes d'électricité et de gaz, soit un effort plus que modeste.
Par ailleurs la crainte que l'assiette de la taxe soit inadaptée, dans la mesure où le budget de la CRE progresserait mécaniquement avec l'augmentation de la consommation d'électricité et de gaz naturel doit être relativisée. Les présents amendements que le montant de la contribution serait fixé par décret, après avis de la CRE, dans le cadre d'une fourchette fixée par la loi . Ainsi, quelle que soit l'évolution de la consommation d'énergie, le montant du budget de la CRE demeurerait encadré et le gouvernement conserverait la possibilité de l'ajuster dans le cadre de la fourchette fixée par la loi.
En tenant compte des arguments qui ont été opposés, les présents articles additionnels dotent la France d'un régulateur fort et autonome dans le domaine de l'énergie .
Le premier article additionnel octroie à la CRE la personnalité morale et pose le principe de son autonomie financière qui est un préalable indispensable à la mise à disposition d'une ressource affectée comme en bénéficient l'autorité des marchés financiers, l'autorité de contrôle des assurances et des mutuelles de nombreux établissements publics consulaires, fonciers ou d'aménagement.
Le second article additionnel institue, pour financer les activités de la CRE, une contribution assise sur la consommation d'électricité et de gaz, qui ressemble à la contribution tarifaire constituée récemment au profit de la caisse nationale des industries électriques et gazières.
Les redevables en sont les gestionnaires de réseaux ou ceux qui produisent de l'électricité pour leur propre usage. Elle est perçue par les fournisseurs, en addition du prix de vente de l'énergie consommée ou, en cas de contrat spécifique d'accès au réseau, en addition du tarif d'utilisation dudit réseau.
Le montant de la contribution serait fixé par décret, après avis de la CRE, dans le cadre d'une fourchette fixée par la loi, soit :
- 0,003 et 0,005 centime d'euro par kWh d'électricité ;
- et 0,001 et 0,003 centime d'euro par kWh de gaz.
* 8 Rapport n° 404 (2005-2006) de M. Patrice Gélard, fait au nom de l'Office parlementaire d'évaluation de la législation, « Les autorités administratives indépendantes : évaluation d'un objet juridique non identifié ».