III. UNE AUTONOMIE FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS LOCALES PRÉSERVÉE, UNE AUTONOMIE FISCALE ÉCORNÉE
La loi organique n° 2004-758 du 29 juillet 2004 a déterminé les conditions de mise en oeuvre de la règle, posée par le troisième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution, selon laquelle les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales doivent représenter, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources.
Sont considérés comme des ressources propres : le produit des impositions de toutes natures dont la loi autorise les collectivités à fixer l'assiette, le taux ou le tarif, ou dont elle détermine, par collectivité, le taux ou une part locale d'assiette, les redevances pour services rendus, les produits du domaine, les participations d'urbanisme, les produits financiers et les dons et legs.
Leur part dans l'ensemble des ressources de chaque catégorie de collectivités territoriales ne doit pas être inférieure au seuil atteint en 2003 et constaté dans un rapport remis par le Gouvernement au Parlement le 30 juin dernier, soit 60,8 % pour les communes et leurs groupements, 58,6 % pour les départements et 39,5 % pour les régions.
Les diverses mesures prévues par le projet de loi de finances pour 2006 au titre du financement des compétences transférées et de la réforme de la fiscalité locale ne devraient pas conduire à une méconnaissance de cette exigence mais auront pour effet de réduire encore les marges de manoeuvre des collectivités territoriales.
A. UN FINANCEMENT DES COMPÉTENCES TRANSFÉRÉES ASSURÉ POUR L'ESSENTIEL PAR DES IMPÔTS PARTAGÉS
1. La compensation financière des transferts de compétences intervenus en 2005
Les transferts de compétences intervenus en 2005 ont fait l'objet, dans le cadre de l'article 52 de la loi de finances initiale pour 2005, d'une compensation provisionnelle d'un montant de 397,8 millions d'euros pour les régions, sous la forme d'une fraction du tarif de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers, et de 126,6 millions d'euros pour les départements, sous la forme d'une fraction de taux de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance au titre des véhicules terrestres à moteur.
Les réunions de la commission consultative sur l'évaluation des charges qui se sont déroulées au cours de l'année 2005 ont conduit à une réévaluation de ces montants à hauteur de 406,6 millions d'euros pour les régions et de 130,7 millions d'euros pour les départements.
Les compétences transférées aux départements ont concerné :
- les fonds d'aide aux jeunes en difficulté (FAJ) ;
- la mise en oeuvre de la politique en faveur des personnes âgées, avec le transfert des crédits de fonctionnement afférents au financement des centres locaux d'information et de coordination (CLIC) et des comités départementaux des retraités et personnes âgées (CODERPA) ;
- les fonds de solidarité pour le logement (FSL), dont le champ a été étendu à la prise en charge des impayés d'eau et d'énergie ;
- les conventions de restauration du patrimoine historique ;
- les crédits d'intervention dédiés à la conservation du patrimoine rural non protégé.
Les compétences transférées aux régions ont concerné :
- le financement des écoles de formation des travailleurs sociaux ;
- les aides aux étudiants suivant des formations de travailleur social ;
- le financement des écoles et instituts de formation des professions paramédicales et de sages-femmes, la date du transfert ayant été reportée au 1 er juillet 2005 ;
- les aides aux étudiants des écoles et instituts de formation des professions paramédicales et de sages-femmes ;
- le financement de l'inventaire général du patrimoine culturel.
Pour assurer le financement du transfert des lycées et collèges à sections binationales ou internationales et du collège et lycée d'Etat de Font-Romeu, prévu à l'article 84 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, la dotation générale de décentralisation des départements a été abondée de 2,16 millions d'euros et celle des régions d'un montant de 3,2 millions d'euros 10 ( * ) .
Les charges transférées à la ville de Paris au titre de l'entretien de la voirie, en application de l'article 25 de la loi du 13 août 2004, ont également été compensées, à hauteur de 14,3 millions d'euros, par une majoration de la dotation générale de décentralisation de cette collectivité.
Conformément aux termes de l'article 42 de la loi du 13 août 2004, le nouveau statut du syndicat des transports d'Ile-de-France est entré en vigueur le 1 er juillet 2005.
Une compensation forfaitaire représentative des charges exposées au titre des transports scolaires, d'un montant de 114 millions d'euros, lui a été attribuée au moyen d'un versement budgétaire direct en 2005. Elle prendra la forme d'une attribution de dotation générale de décentralisation à compter de 2006.
2. Une dérive des budgets locaux ?
L'année 2005 a débuté par une vive controverse sur la fiscalité locale. En annonçant, au début du mois de janvier, une forte augmentation de leurs impôts directs, vingt régions de métropole prenaient à parti le Gouvernement, accusé de mal compenser les compétences transférées par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.
Cette polémique a conduit l'Assemblée nationale à créer une commission d'enquête sur la fiscalité locale présidée par M. Augustin Bonrepeaux et dont le rapport a été confié à M. Hervé Mariton. Les conclusions de cette commission ont été contestées par son président et les membres du groupe socialiste de l'Assemblée nationale.
Aussi votre rapporteur s'est-il appuyé sur le rapport établi en 2005 par notre collègue M. Joël Bourdin et M. André Laigniel, député européen, au nom de l'Observatoire des finances locales, pour analyser l'évolution des budgets locaux.
a) Une forte augmentation des budgets locaux
Les budgets locaux ont fortement augmenté en raison, d'une part, de la croissance des dépenses de gestion pour faire face aux nouvelles missions confiées aux départements et aux régions, d'autre part, du maintien de l'investissement direct local à un niveau élevé.
Entre 2003 et 2004, les dépenses totales des communes sont passées de 78,4 à 81,5 milliards d'euros (+ 3,9 %), celles des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de 15,7 à 16,8 milliards d'euros (+ 7,1 %), celles des départements de 46 à 53,9 milliards d'euros (+ 17,2 %) et celles des régions de 15,8 à 17,5 milliards d'euros (+ 10,4 %).
Alors qu'une évolution modérée de la fiscalité semble se dessiner pour le secteur communal en 2005, les départements et les régions ont décidé d'accroître leurs marges de manoeuvre en augmentant leurs taux respectivement de + 4,3 % et de + 21,1 % .
Ils n'ont toutefois inscrit que très partiellement dans leurs budgets primitifs pour 2005 des dépenses au titre des nouvelles compétences qui leur ont été transférées . Parallèlement, les régions n'ont inscrit que peu de recettes au titre de la TIPP et les départements, de la même façon, que peu de recettes au titre de la TSCA.
Les frais de personnel ont connu une augmentation rapide pour l'ensemble des collectivités territoriales : + 6,1 % en 2004 par rapport à 2003 (+ 19,9 % pour les départements et les régions). En 2005, les départements et les régions prévoient d'augmenter leurs dépenses de personnel pour assumer leurs nouvelles missions respectivement de + 7,0 % et + 14,9 %.
Toutes les catégories de collectivités locales ont fortement accru leur effort d'équipement en 2004 (+ 9,8 % d'augmentation en 2004 après + 7,7 % en 2003) et ont dû faire appel aux capitaux extérieurs pour le financer (+ 2,7 milliards d'euros).
Toutefois le niveau global de la dette des collectivités reste bien plus faible qu'au début de la décennie précédente, et cela dans un contexte de taux d'intérêt très bas et de nombreuses opérations de réaménagement de dette. Ainsi les collectivités conservent des marges de manoeuvre certaines en termes d'endettement.
L'encours de la dette des régions est celui qui progresse le plus (+ 1,2 Md€ pour un total de 9,6 Md€), suivi par celui de la dette des départements (+ 1,0 Md€ pour un total de 19,7 Md€ d'encours de dette). Les communes, après le désendettement observé en 2002 et 2003, s'endettent à nouveau de façon très modérée (+ 0,2 Md€).
Ainsi, le secteur des administrations publiques locales, qui est plus large que celui des seules collectivités locales, présente en 2004, pour la première fois depuis 1996, un besoin de financement de 1,9 milliard d'euros en 2004.
b) Des exigences constitutionnelles respectées
L'augmentation récente des budgets locaux tient donc moins aux transferts de charges induits par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales qu'à l'effort d'investissement des collectivités territoriales.
Les exigences posées par l'article 72-2 de la Constitution d'une compensation intégrale, concomitante, respectueuse de l'autonomie financière des collectivités territoriales et contrôlée ont été respectées . La commission consultative sur l'évaluation des charges, présidée par notre collègue M. Jean-Pierre Fourcade, s'est déjà réunie huit fois en 2005. Comme le souligne son président dans un rapport publié au mois de juin dernier, elle a pu procéder à une évaluation contradictoire des charges et des ressources transférées.
L'impact sur les budgets des départements de la décentralisation complète de la gestion du revenu minimum d'insertion à compter du 1 er janvier 2004 , opérée par la loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion (RMI) et créant un revenu minimum d'activité (RMA), est nettement plus marqué . Il a été en partie pris en compte.
Ce transfert, qui représentait une masse financière de près de 5 milliards d'euros en 2004, correspond à près de la moitié du poids financier des compétences transférées aux départements dans le cadre de l'acte II de la décentralisation.
Pour l'exercice 2004, un différentiel de l'ordre de 450 millions d'euros a été constaté entre la recette transférée et la dépense, en raison de la forte augmentation du nombre des allocataires du revenu minimum d'insertion (1,2 million, soit une augmentation de 8,5 % par rapport au 31 décembre 2003). Ce différentiel s'est amplifié au cours du premier semestre 2005.
Le Premier ministre a annoncé le 7 mars dernier un abondement exceptionnel destiné à combler l'intégralité de l'écart constaté entre la dépense et la recette au titre de l'exercice 2004. Cet abondement devrait être prévu dans le prochain collectif budgétaire.
Une incertitude demeure sur le point de savoir s'il s'agira d'un abondement exceptionnel, versé sous forme budgétaire, ou si le droit à compensation des départements sera redéfini de façon définitive sur la base des dépenses de l'année 2004, auquel cas la fraction de taux attribuée aux départements serait recalculée à partir du coût de la compétence « RMI » en 2004.
3. La compensation financière des transferts de compétences devant intervenir en 2006
Le projet de loi de finances prévoit, au titre des transferts de compétences devant intervenir en 2006, une compensation provisionnelle d'un montant de 536,6 millions d'euros pour les régions , sous la forme d'une fraction du tarif de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers, et de 108,1 millions d'euros pour les départements , sous la forme d'une fraction de tarif de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance.
Pour les départements , les compensations financières concernent :
- la pérennisation de la compensation résultant de l'accroissement de la participation des départements au sein du conseil d'administration du Syndicat des transports d'Ile de France (STIF) ;
- le financement des crédits de vacations des agents contractuels de droit public ainsi que des emplois aidés dans le cadre du transfert des agents techniciens et ouvriers de service (TOS) des collèges ;
- la compensation de la suppression de la vignette automobile 11 ( * ) .
Pour les régions , les compensations financières concernent :
- la pérennisation de la compensation résultant de l'accroissement de la participation de la région Ile-de-France au conseil d'administration du STIF ;
- l'organisation du réseau des centres d'information sur la validation des acquis de l'expérience ;
- le financement de l'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) des régions Centre et Provence-Alpes-Côte d'Azur ;
- l'extension en année pleine du transfert du financement des écoles et instituts de formation des professions paramédicales et de sages-femmes intervenu au 1 er juillet 2005 ;
- le financement des crédits de vacations des agents contractuels de droit public ainsi que des emplois aidés dans le cadre du transfert des agents techniciens et ouvriers de service (TOS) des lycées.
Au total , afin d'assurer la compensation des transferts intervenus en 2005 et devant intervenir en 2006, le projet de loi de finances pour 2006 prévoit d'attribuer aux départements 263 millions d'euros de TSCA et 960 millions de TIPP aux régions .
4. L'impossible modulation des taux de la taxe sur les conventions d'assurance
La fraction de taux de la taxe sur les conventions d'assurance attribuée aux départements et la fraction de tarif de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers attribuée aux régions et à la collectivité territoriale de Corse sont actuellement appliquées sur une base nationale : respectivement les contrats d'assurance des véhicules terrestres à moteur et les consommations de carburants.
Elles sont calculées de telle sorte que, appliquées à cette base nationale, elles permettent la détermination d'un produit couvrant les charges transférées aux départements et aux régions.
Ces deux fractions sont ensuite réparties entre chaque département et entre chaque région en fonction d'une clé de répartition qui permet le maintien d'un lien entre la collectivité et la ressource transférée.
Chaque département se voit attribuer un pourcentage de taux de TSCA qui correspond au rapport entre le montant des dépenses transférées (dépenses exécutées par l'État sur le territoire départemental) et le montant total de ces dépenses au niveau national.
De même, chaque région se voit attribuer un pourcentage de tarif de TIPP qui correspond au rapport entre le montant des dépenses transférées (dépenses exécutées par l'État sur le territoire régional) et le montant total de ces dépenses au niveau national.
Les régions devraient pouvoir décider à la fin de l'année 2006, pour une application au 1 er janvier 2007, de moduler leur fraction de tarif de TIPP .
Cette possibilité est toutefois subordonnée à un accord unanime du Conseil des ministres de l'Union européenne .
Par lettre du 16 juin 2004, conformément à l'article 19 de la directive 2003/96/CE du Conseil du 27 octobre 2004 restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l'électricité, les autorités françaises ont fait part à la Commission européenne de leur demande d'autorisation d'appliquer un niveau de taxation différencié du gazole et de l'essence sans plomb, dans le cadre de la décentralisation de compétences actuellement assumées au niveau central.
Conformément à l'article 19 de la directive précitée, le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission, peut autoriser un Etat membre à introduire des exemptions ou des réductions supplémentaires des droits d'accise pour des raisons de politique spécifique.
Le 14 septembre dernier, la Commission européenne a adopté une proposition de décision du Conseil autorisant la France à appliquer un niveau de taxation différencié sur l'essence sans plomb et le gazole conformément à l'article 19 de cette directive.
La Commission propose donc au Conseil d'autoriser la France à appliquer du 1 er janvier 2006 au 31 décembre 2011 des tarifs réduits de TIPP sur l'essence sans plomb et le gazole . Les réductions en cause pourraient être différenciées d'une région à l'autre à condition que les taux réduits demeurent supérieurs aux minima imposés par la directive précitée, que les réductions ne soient pas supérieures à 3,54 euros par litre d'essence sans plomb et à 2,3 euros par litres de gazole, qu'elles ne soient pas non plus supérieures à la différence de niveaux de taxation entre le gazole et le gazole à usage commercial et qu'elles soient fonction de conditions socio-économiques objectives qui prévalent dans les régions. En outre, le gazole à usage commercial ne bénéficierait pas de cette possibilité de réduction.
À compter de 2007, les régions pourraient ainsi être en mesure de fixer un tarif régional de TIPP dans une fourchette de plus ou moins 1,77 euro par hectolitres autour d'un tarif pivot pour l'essence sans plomb et dans une fourchette de plus ou moins 1,15 euro par hectolitre autour d'un tarif pivot s'agissant du gazole .
Les difficultés techniques auxquelles se heurte la « départementalisation » de la TSCA ont en revanche conduit le gouvernement à abandonner cette option .
La départementalisation de l'assiette de la TSCA implique que l'on puisse procéder au rattachement géographique des contrats d'assurance automobile. Plusieurs pistes ont été envisagées, aucune n'est apparue satisfaisante aux yeux du Gouvernement.
Par ailleurs, le produit qui serait tiré d'une assiette départementalisée serait, semble-t-il, très inégalement réparti entre les départements et sans corrélation avec les charges transférées.
Par conséquent, la correction des écarts entre le produit tiré de l'assiette départementalisée et le droit à compensation de chaque département nécessiterait la mise en place de mécanismes de compensation complexes
Compte tenu de ces éléments, le Gouvernement propose de renoncer à la départementalisation de la TSCA. Pour les départements, les charges résultant des transferts prévus par la loi du 13 août 2004 resteraient compensées comme elles le sont aujourd'hui, c'est-à-dire en leur attribuant une part du produit de la TSCA obtenue par application d'une fraction du taux à l'assiette nationale de cette taxe.
* 10 Les départements concernés par ce transfert sont l'Ain, les Alpes-maritimes, les Pyrénées-orientales, le Bas-Rhin, les Yvelines et les Hauts-de-Seine ; quant aux régions, il s'agit de l'Alsace, de l'Île-de-France, du Languedoc-Roussillon, de Provence-Alpes-Côte-d'Azur et de Rhône-Alpes.
* 11 L'article 27 du projet de loi de finances pour 2006 prévoit par ailleurs un transfert de TSCA au titre de la suppression de la taxe différentielle sur les véhicules terrestres à moteur (vignette) opérée par son article 10. Cette compensation est calculée sur la base du produit de la vignette perçu par les départements en 2004. Le droit à compensation des départements à ce titre s'établit à 132,5 millions d'euros.