2. Une immigration clandestine encore en forte croissance
L'outre-mer français apparaît comme un îlot de prospérité par rapport aux territoires voisins de l'océan indien, d'Amérique du sud ou de l'arc antillais . En 2002, le montant du PIB par habitant de la Guadeloupe (17.177 dollars) et de la Martinique (18.770 dollars) était ainsi près de six fois supérieur à celui de La Dominique et cinquante fois plus important que celui d'Haïti. Le montant du PIB par habitant de la Guyane (13.864 habitants) était quant à lui plus de treize fois plus important que celui du Guyana ou du Surinam. Ces différences expliquent à elles seules l'importance du phénomène de l'immigration irrégulière dans ces collectivités ultramarines.
L'année 2004 a été marquée par une nouvelle hausse du nombre d'étrangers en situation irrégulière dans les quatre départements d'outre-mer . L'augmentation est cependant particulièrement marquée en Martinique où le nombre d'étrangers illégaux recensés a crû de 44,13 % en un an, même si cette collectivité est moins concernée que la Guadeloupe et la Guyane par l'immigration clandestine. Ces deux départements concentrent ainsi 93 % des étrangers illégaux connus, la Guyane abritant à elle seule 80 % des étrangers introduits illégalement dans les départements et régions d'outre-mer.
En Guadeloupe, l'entrée des immigrants sur le territoire national se fait en grande partie par la commune de Saint-Martin, du fait de politiques de visas divergentes entre la partie française et la partie néerlandaise de l'île et de l'absence de contrôle à la frontière avec Sint-Marteen. Ces immigrants sont principalement originaires d'Haïti et de Saint-Domingue.
En Guyane, près de la moitié des immigrants clandestins sont originaires du Brésil. Les Surinamiens forment, quant à eux, plus du tiers des étrangers en situation irrégulière. Leur nombre a connu un accroissement de près de 20 % par rapport à 2003, à l'instar de la situation prévalant pour les immigrants originaires du Guyana.
Indicateurs de l'activité de la police aux frontières (1998-2004)
|
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
Évolution
|
||
|
Martinique |
Étrangers en situation irrégulière |
180 |
173 |
205 |
243 |
349 |
358 |
516 |
+44,13% |
|
Reconduites - expulsions |
163 |
201 |
190 |
217 |
290 |
330 |
466 |
+41,22% |
|
|
Guadeloupe |
Étrangers en situation irrégulière |
709 |
591 |
764 |
579 |
776 |
977 |
1.077 |
+10,24% |
|
Reconduites - expulsions |
673 |
620 |
766 |
678 |
686 |
1.053 |
1.083 |
+2,85% |
|
|
Guyane |
Étrangers en situation irrégulière |
3.897 |
4.301 |
5.144 |
3.659 |
4.575 |
5.716 |
6.570* |
+14,94% |
|
Reconduites - expulsions |
3.897 |
4.193 |
4.711 |
2.978 |
4.244 |
4.852 |
5.318* |
+9,60% |
|
|
La Réunion |
Étrangers en situation irrégulière |
87 |
59 |
26 |
41 |
41 |
44 |
61 |
+38,63% |
|
Reconduites - expulsions |
62 |
49 |
31 |
21 |
22 |
22 |
50 |
+127,27% |
* : Estimations - Source : DCPAF
De fait, en 2004, 49,79 % des éloignements d'étrangers en situation irrégulière (reconduites à la frontière et expulsions) l'ont été au départ des départements d'outre-mer et de la collectivité de Mayotte .
L'importance de l'immigration clandestine dans les départements d'outre-mer ainsi qu'à Mayotte y met de plus en plus en cause les équilibres politiques, sociaux et financiers des collectivités ultramarines. Outre qu'elle provoque un alourdissement des dépenses publiques en matière sanitaire et sociale ainsi qu'en matière d'éducation , l'immigration est en effet parfois la source de vives tensions avec les populations locales .
Les élus ultramarins appellent d'ailleurs eux-mêmes de leurs voeux, depuis plusieurs années, un renouvellement des moyens pour limiter l'immigration clandestine dans les collectivités qu'ils représentent. Le congrès des élus départementaux et régionaux de la Guadeloupe s'est ainsi réuni, le 15 avril 2005, pour demander au Gouvernement :
- de « prendre toutes les dispositions nécessaires à la sécurisation des côtes en vue d'endiguer les afflux massifs d'immigrés clandestins en Guadeloupe, et d'augmenter de manière conséquente les moyens octroyés aux différents services de l'Etat et notamment la construction d'un nouveau centre de rétention administrative, d'un centre d'accueil des demandeurs d'asile, la création de nouveaux postes d'enquêteurs, et l'ouverture d'un bureau permanent de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides en Guadeloupe » ;
- d'étendre « à l'ensemble du territoire de la Guadeloupe, les mesures dérogatoires qui sont actuellement applicables aux seuls territoires de Saint-Martin et en Guyane, en particulier le caractère non suspensif des recours contre les arrêtés de reconduite à la frontière » 15 ( * ) .
La situation difficile rencontrée par les départements et régions d'outre-mer a d'ores et déjà conduit, en 2004 et 2005, à un renforcement des moyens à la fois opérationnels et juridiques de lutte contre les clandestins.
- Les mesures prises pour mieux lutter contre ce phénomène
Le nombre des reconduites à la frontière a connu une augmentation similaire à celui des immigrants clandestins . En Guadeloupe, le nombre de reconduites a été supérieur, en 2004, au nombre de clandestins constaté. Des efforts supplémentaires doivent néanmoins être fournis par les services de l'Etat pour tenter d'enrayer ce phénomène qui prend désormais une ampleur inégalée.
Ainsi, l' augmentation des effectifs de la police de l'air et des frontières est notable sur l'ensemble des départements d'outre-mer. La présence de la police de l'air et des frontières en Guyane a été renforcée : 24 nouveaux fonctionnaires ont été affectés à Saint-Georges de l'Oyapock en 2004 et 2005. Sur cinq ans, 60 fonctionnaires supplémentaires seront ainsi affectés à cette collectivité.
De nouveaux moyens techniques ont été mis en oeuvre. En Guadeloupe, des opérations conjointes ont été effectuées : la police, la gendarmerie, les services des douanes et la marine nationale ont participé à deux opérations programmées début et fin mai 2005, sur terre et au large des côtes guadeloupéennes. En Guyane, les opérations « Anaconda » ont permis d'intensifier la lutte contre l'orpaillage clandestin tout en conduisant à l'interpellation de 1.600 étrangers en situation irrégulière en 2004.
L'article 12 de la loi n° 2005-371 du 22 avril 2005 modifiant certaines dispositions législatives relatives aux modalités de l'exercice par l'Etat de ses pouvoirs en mer a autorisé, dans les départements et collectivités d'outre-mer, le procureur de la République à ordonner la destruction immédiate des embarcations ayant servi à transporter des clandestins . Cette mesure devrait ainsi permettre d'éviter le renouvellement des infractions à la législation sur les étrangers par l'utilisation de ces moyens d'acheminement.
- Les mesures annoncées ou envisagées par le Gouvernement
Pour faire face à la recrudescence de l'immigration clandestine, M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, a fixé aux préfets de la Guadeloupe et de la Guyane des objectifs chiffrés en matière de reconduite à la frontière .
Ainsi, en Guadeloupe -particulièrement touchée par le phénomène via Saint-Martin- le nombre de reconduites effectives est fixé à 2.000 pour 2006, soit une hausse de 66 % par rapport aux chiffres de 2004. Le ministre a également annoncé l'extension de la capacité du centre de rétention du Morne, qui passerait de 20 à 50 places, ainsi que la création d'une « cellule de coordination opérationnelle » destinée à mettre en commun les moyens des différentes administrations pour améliorer les conditions de lutte contre l'immigration clandestine. En Guyane, il a fixé à 7.500 le nombre de reconduites à la frontière effectives, un objectif dépassant de 36 % le chiffre obtenu en 2004. Il a également annoncé un renforcement de la capacité du centre de rétention de Rochambeau et a appelé au renforcement des relations avec les forces armées pour la surveillance et le contrôle de l'immigration dans les zones de forêt.
M. François Baroin, ministre de l'outre-mer, a quant à lui proposé, lors du comité interministériel de contrôle de l'immigration du 27 juillet 2005, plusieurs mesures juridiques, techniques et opérationnelles en vue de mieux lutter contre l'immigration clandestine.
Une première consiste en un renforcement des groupements d'intervention régionaux (GIR) dans les départements d'outre-mer en dotant les GIR de Guadeloupe et de Martinique, à titre expérimental, d'une unité opérationnelle de coordination (UOC) permanente .
Une seconde est relative à l'extension à d'autres collectivités des dispositifs dérogatoires en matière de contrôle d'identité actuellement applicables en Guyane. L'article 78-2 du code de procédure pénale permet en effet d'exercer de tels contrôles, dans des conditions particulières et des zones déterminées, en vue de faciliter l'appréhension des immigrants clandestins. Ce dispositif pourrait notamment être étendu à la Guadeloupe et à la Martinique.
Pour faciliter l'éloignement des étrangers en situation irrégulière, il est envisagé d'étendre à la Guadeloupe et à la Martinique les dispositions de l'article L. 514-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, actuellement applicables en Guyane et à Saint-Martin. Cette mesure permettrait l'exécution immédiate des arrêtés de reconduite à la frontière dans ces deux collectivités.
Afin d'accélérer le traitement du contentieux des décisions de refus des demandes d'asile devant la commission des recours des réfugiés, le ministre également a proposé l'organisation « d'audiences foraines » dans les départements d'outre-mer, en y étendant les dispositions déjà applicables en Polynésie française, aux îles Wallis et Futuna et à Mayotte.
Pour lutter contre les filières d'immigration clandestine, a été décidée la possibilité d'autoriser le procureur de la République, dans les départements et les collectivités d'outre-mer, à ordonner la saisie immédiate ou la destruction des véhicules terrestres, des embarcations fluviales et des aéronefs non immatriculés ayant servi à commettre des infractions à la législation sur les étrangers. Cette mesure viendrait ainsi utilement compléter les dispositions récentes de la loi du 22 avril 2005 précitée.
Afin de renforcer la lutte contre le séjour irrégulier, le ministre a suggéré la mise en place, à titre expérimental, dans le département de La Réunion, d'un fichier d'entrée et de sortie des ressortissants étrangers , hors Union Européenne, alimenté par la lecture optique des visas de court séjour apposés sur les passeports des intéressés.
Enfin, dans le but d'accroître l'efficacité des opérations de lutte contre l'immigration clandestine, il a évoqué un renforcement de la mobilisation des moyens militaires, tant en matière de logistique (notamment par le transport d'étrangers en instance d'éloignement) que pour la surveillance des côtes.
A compter du 1 er janvier 2006, une antenne permanente de l'Office français des réfugiés et apatrides (OFPRA) sera en outre créée en Guadeloupe afin d'accélérer le traitement des demandes d'asile politique, en forte augmentation depuis les dernières années.
Lors de son audition par votre commission des Lois, le 16 novembre 2006 , le ministre de l'outre-mer a annoncé que le Gouvernement soumettrait à l'examen du Parlement des dispositifs législatifs nouveaux dans le courant du premier trimestre 2006 .
- Les initiatives parlementaires
Pour tenter de répondre à la recrudescence de l'immigration clandestine dans les départements d'outre-mer mais aussi à Mayotte, plusieurs initiatives sont également intervenues au Parlement.
Ainsi, notre collègue Georges Othily a présenté une proposition de loi tendant à instituer des règles dérogatoires au droit commun de la nationalité et de l'entrée et du séjour des étrangers en Guyane, sur le fondement des dispositions de l'article 73 de la Constitution 16 ( * ) . La commission des Lois de l'Assemblée nationale a, quant à elle, décidé de créer une mission d'information sur la situation de l'immigration à Mayotte , le 11 octobre 2005.
Surtout, le Sénat a décidé de constituer, à la suite d'une résolution adoptée le 27 octobre 2005, une commission d'enquête sur l'immigration clandestine , tant en France métropolitaine qu'en outre-mer.
Cette commission, dont les membres sont désignés de façon à assurer une représentation proportionnelle des groupes politiques, peut procéder à des contrôles sur pièces et sur place. Elle peut par ailleurs obtenir tous renseignements de nature à faciliter sa mission et se faire communiquer tous documents de service, à l'exception de ceux revêtant un caractère secret et concernant la défense nationale, les affaires étrangères, la sécurité intérieure ou extérieure de l'Etat, et sous réserve du respect du principe de la séparation de l'autorité judiciaire et des autres pouvoirs. Toute personne dont elle juge l'audition utile est tenue de déférer à la convocation qui lui est délivrée, si besoin est, par un huissier ou un agent de la force publique, à la requête du président de la commission et sous peine de sanctions pénales 17 ( * ) .
C ette structure , présidée par notre collègue Georges Othily, sénateur de la Guyane, et dont notre collègue François-Noël Buffet a été désigné rapporteur, sera à même d'étudier, en particulier, le phénomène de l'immigration clandestine dans les collectivités ultramarines et de proposer , le cas échéant, des réformes législatives permettant de l'endiguer. Le rapport de la commission d'enquête devra être déposé au plus tard le 6 avril 2006.
* 15 En vertu de l'article L. 514-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, par dérogation au droit commun, les recours contre les mesures de reconduite à la frontière n'y ont pas un caractère suspensif. Toutefois, le recours peut être assorti d'une demande de suspension d'exécution de la mesure.
* 16 Proposition n° 56 (2005-2006) de M. Georges Othily tendant à modifier les conditions d'attribution de la nationalité française et à lutter contre les abus liés à l'immigration clandestine dans le département de la Guyane, déposée le 26 octobre 2005.
* 17 Voir l'article 6 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.