D. LE RÔLE ACCRU DES PRÉFETS DANS LE DOMAINE FINANCIER
1. La gestion fongible et autonome des crédits des préfectures
La globalisation des crédits des préfectures a fait l'objet d'une mise en place progressive depuis 2000 , sur le fondement d'une instruction conjointe du ministère de l'intérieur et du ministère de l'économie, le 17 septembre 1999. Elle a tout d'abord été instaurée à titre expérimental dans quatre préfectures -départements du Doubs, du Finistère, de l'Isère et de la Seine-Maritime-, avant d'être généralisée en 2005 à tous les départements, à l'exception de Paris. Elle a donc devancé et anticipé la réforme budgétaire plus générale que constitue la LOLF .
Cette réforme a pour objectif d' accroître l'efficacité du réseau des préfectures , en assouplissant la gestion budgétaire tout en responsabilisant davantage les préfets et leurs services . Il s'agit ainsi de déconcentrer la gestion des moyens.
Auparavant, des enveloppes étaient allouées aux préfectures pour chaque poste budgétaire (rémunérations, fonctionnement, immobilier...). Désormais, une dotation globale leur est attribuée . Comprenant les crédits de fonctionnement, les crédits de maintenance immobilière et les crédits de rémunération, elle est notifiée à chaque préfecture, pour la durée de l'accord conclu entre le ministère de l'intérieur et le ministère des finances. Un premier contrat a ainsi été signé dans le cadre de l'expérimentation effectuée entre 2000 et 2002. Un second a ensuite été conclu pour la généralisation du dispositif pour 2004-2005.
La dotation étant totalement fongible , le préfet peut, à condition de respecter le plafond d'emplois préalablement fixé, librement décider de l'affectation des moyens, en fonction des missions qu'il souhaite privilégier. Il peut également réaffecter à tout moment certains crédits, pour parer à un imprévu ou rationaliser l'organisation du travail.
Toutefois, la direction de la modernisation et de l'action territoriale (DMAT) du ministère de l'intérieur, est chargée de s'assurer, en tant qu'administration centrale, que le principe de fongibilité asymétrique est respecté au niveau national, à savoir que les crédits alloués pour le fonctionnement de l'administration territoriale n'ont pas été employés pour couvrir des dépenses de personnel.
Seul 1,5 % des crédits votés en loi de finances initiale peuvent être annulés, ce qui garantit aux préfets une certaine sécurité dans le budget dont ils disposent.
S'agissant des effets de la globalisation des crédits sur l'administration préfectorale, cette réforme a contribué à transformer la gestion des ressources humaines dans les préfectures , laquelle a déjà fait l'objet d'un développement dans le présent rapport 47 ( * ) . Certains postes n'ont notamment pas été remplacés lors du départ des agents qui les occupaient, ce qui a permis de lancer une importante opération de reclassement et de repydamidage des emplois , afin de renforcer les compétences des agents, mieux à même de traiter des missions plus complexes.
En outre, il semblerait que la globalisation des crédits ait permis d'améliorer la productivité des préfectures, du fait du redéploiement des marges de manoeuvre, dégagées sur les crédits de rémunération, vers des investissements et un abondement du régime indemnitaire.
Une amélioration significative des performances des préfectures aurait ainsi été constatée . D'après les informations fournies par le ministère de l'intérieur, le délai de traitement des dossiers de demandes de cartes nationales d'identité aurait baissé de 53 %, et celui pour les passeports de 30 %. Les dépenses de téléphonie et de fournitures de bureau auraient quant à elles connu respectivement une diminution de 9 et 7 %.
Cette hausse de productivité avait en réalité été anticipée par le contrat national de globalisation des crédits. En effet, ce dernier ne garantissait qu'une progression annuelle des crédits de 0,2 % alors que le glissement vieillesse-technicité (GVT) pouvait être évalué à 0,7 %, la différence de 0,5 % devant en conséquence être assurée par les gains de productivité attendue des préfectures.
Les effets de la globalisation des crédits sur la productivité pourraient ainsi encore se manifester au cours des prochaines années, au gré principalement des mouvements des effectifs qui permettent les éventuelles suppressions et redéploiements d'emplois.
* 47 Voir le 3 du A du présent II.