2. Des outils rénovés au service de l'emploi des personnes handicapées
a) Une obligation d'emploi renforcée
La loi n° 87-517 du 10 juillet 1987 en faveur de l'emploi des personnes handicapées a mis en place, pour tous les employeurs occupant plus de vingt salariés, qu'ils soient publics ou privés, une obligation d'emploi des travailleurs handicapés, dans une proportion de 6 % de leur effectif.
• Une réforme de l'obligation d'emploi dans le secteur privé qui vise à en faire mieux respecter l'esprit
En 2002, dernier exercice connu, le nombre de bénéficiaires de l'obligation d'emploi s'établissait à 229.500, employés dans 97.100 entreprises assujetties, ce qui représentait un taux d'emploi de 4 %.
Ce taux moyen ne correspond toutefois pas à la présence réelle des personnes handicapées dans le monde de l'entreprise, et ce pour plusieurs raisons :
- si elles ne souhaitent pas bénéficier des droits particuliers attachés à ce statut, les personnes handicapées ne sont pas obligées de déclarer leur qualité de bénéficiaire de l'obligation d'emploi à leur employeur, ce qui se traduit par une sous-estimation du nombre de travailleurs handicapés réellement employés. Il est, par définition, impossible d'estimer l'ampleur de ce biais ;
- à l'inverse, le calcul du taux d'emploi ne fait pas directement référence au nombre de personnes handicapées présentes dans l'entreprise mais à des « unités bénéficiaires » affectant une pondération différente à chaque travailleur handicapé en fonction de la gravité de son handicap, de son âge, de l'effort de formation consenti par l'entreprise à son profit, de son placement antérieur, de son taux d'incapacité permanente ou encore de son ancienneté. Une seule personne handicapée peut donc représenter jusqu'à 5,5 unités bénéficiaires. En moyenne, le rapport entre le nombre de personnes handicapées réellement présentes dans l'entreprise et le nombre d'unités bénéficiaires retenu pour le calcul du taux d'emploi s'établit à 1,5 % ;
- enfin, les entreprises peuvent satisfaire à l'obligation d'emploi par d'autres moyens que l'emploi direct de travailleurs handicapés : si 30 % d'entre elles ne recourent qu'à l'emploi direct, 35 % n'emploient en revanche directement aucune personne handicapée. 29 % remplissent même leur obligation uniquement par le biais d'une contribution à l'Agefiph.
Réponses des entreprises à l'obligation d'emploi en 2002
Cette méconnaissance, par près d'un tiers des entreprises, de l'esprit de l'obligation d'emploi est inquiétante, au moment où le taux de chômage des personnes handicapées s'élève à 12 %, soit deux points de plus que celui de la population générale.
L'emploi des personnes handicapées est l'une des priorités fixées par la loi du 11 février 2005. Elle s'est donc attachée à améliorer le mécanisme de l'obligation d'emploi, à travers trois mesures principales :
- la contribution due par les entreprises qui ne respectent pas le taux d'emploi de 6 % est alourdie : la cotisation maximale à l'Agefiph est portée de 500 à 600 fois le Smic horaire par bénéficiaire manquant et par an, et même à 1.500 Smic horaire pour les entreprises qui méconnaissent l'esprit de l'obligation en ne s'acquittant de cette obligation qu'à travers d'une contribution à l'Agefiph, et ce pendant trois années de suite ;
- le système des unités bénéficiaires est supprimé : désormais, le calcul du taux d'emploi s'effectuera sur la base du nombre de personnes handicapées réellement présentes dans l'entreprise. Par ailleurs, l'assiette d'assujettissement ne sera plus amputée des « emplois exigeant des conditions particulières d'aptitude » , qui conduisait à exclure des effectifs pris en compte pour le calcul du taux d'emploi près de 6 % des salariés théoriquement assujettis ;
- la contribution à l'Agefiph pourra désormais être modulée en fonction des efforts réels réalisés par l'entreprise en faveur de l'insertion professionnelle des personnes handicapées. Les employeurs pourront également déduire de leur contribution le coût des mesures qu'ils prennent, en plus de l'obligation légale, pour améliorer l'emploi des personnes handicapées.
• Une obligation d'emploi enfin sanctionnée dans les trois fonctions publiques
Contrairement au secteur privé, le non-respect par les employeurs publics de l'obligation d'emploi n'était jusqu'ici soumis à aucune sanction, même si - dans le cas de la fonction publique de l'Etat - un protocole d'accord du 8 octobre 2001 prévoyait, en théorie, la possibilité d'un versement au fonds interministériel pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique et l'interdiction de pourvoir les postes qui auraient dû revenir à un travailleur handicapé.
C'est la raison pour laquelle la loi du 11 février 2005 a mis en place un fonds, commun aux trois fonctions publiques, alimenté par des contributions des employeurs publics, sur le modèle de l'Agefiph. Votre commission en approuve naturellement la mise en place car elle estime que la fonction publique se doit d'être exemplaire en la matière, ce qui était loin d'être le cas jusqu'ici : d'après des chiffres relativement anciens - ils datent en 2002 concernant les agents de l'Etat, de 2001 pour la fonction publique territoriale et même de 2000 pour la fonction publique hospitalière - le taux d'emploi s'établissait à 4,3 %, 4,4 % et 5,3 % dans les trois fonctions publiques .
Votre commission regrette de n'avoir pu obtenir des informations plus récentes sur l'état de l'obligation d'emploi dans la fonction publique. Elle s'inquiète d'ailleurs d'autant plus de l'impossibilité dans laquelle se trouve l'administration de lui fournir ces indications que ce taux d'emploi devait servir, dès cette année, au calcul de la contribution des employeurs publics au fonds nouvellement créé.
b) Le recentrage des actions de l'Association de gestion du fonds pour l'insertion professionnelle des handicapés
Créée par la loi du 10 juillet 1987 en faveur de l'emploi des personnes handicapées, l'Association de gestion du fonds pour l'insertion professionnelle des handicapés (Agefiph) est chargée de collecter les contributions des entreprises qui n'atteignent pas le taux d'emploi de 6 % fixé par la loi et de les affecter à des actions en faveur de l'insertion professionnelle en milieu ordinaire des travailleurs handicapés.
En 2005, le produit de la collecte de l'Agefiph s'est élevé à 410 millions d'euros, en hausse de 4,3 % par rapport à l'année précédente. A compter de 2006, la collecte devrait progresser plus rapidement sous l'effet de la modification des règles de détermination du taux d'emploi, de l'alourdissement du montant maximum de la contribution et de la réforme de son mode de calcul, ce qui devrait compenser la tendance à l'essoufflement de la collecte, dû à la mauvaise conjoncture économique, constaté ces dernières années. Mais l'embellie devrait être de courte durée : si les mesures en faveur de l'insertion professionnelle des personnes handicapées sont aussi efficaces que prévu, le taux d'emploi devrait progresser et la collecte, elle, diminuer.
Le budget consacré par l'association aux actions en faveur de l'insertion professionnelle des personnes handicapées recule légèrement (- 0,9 %), s'établissant à 398 millions d'euros, soit un montant inférieur à la collecte de l'année. Ceci témoigne du recalibrage des actions menées par l'Agefiph pour tenir compte de l'essoufflement tendanciel de la collecte et de l'épuisement de ses réserves qui répond à une exigence de l'Etat dans le cadre de la nouvelle COG signée le 24 mai 2005.
Répartition des financements de l'Agefiph en 2005
Votre commission voudrait s'arrêter sur deux des principales actions financées par l'Agefiph : le soutien à la formation professionnelle des personnes handicapées et le financement du réseau Cap Emploi.
• L'engagement en faveur de la formation professionnelle
Depuis 2001, l'Agefiph a développé ses actions en matière d'amélioration de la qualification de la main-d'oeuvre handicapée. Leur bilan est largement positif, puisqu'en 2004, 29.050 stagiaires handicapés ont pu suivre une formation professionnelle qualifiante ou pré-qualifiante et 3.350 travailleurs handicapés ont pu bénéficier d'une aide à la formation dans l'emploi, soit une hausse respective de 17 % et 27 % en un an. Les primes en faveur des contrats de formation en alternance ont également connu un essor important : + 27 % pour les contrats d'apprentissage et + 15 % pour les contrats de qualification en alternance.
La nouvelle COG, à laquelle l'article 26 de la loi du 11 février 2005 a désormais donné une base légale, a confirmé le soutien à la formation professionnelle comme axe prioritaire d'intervention de l'Agefiph.
Conformément à cet engagement, l'association consacre, en 2005, une enveloppe de 12 millions d'euros au financement d'une convention avec l'association pour la formation professionnelle des adultes (Afpa). Celle-ci est abondée par des crédits du fonds social européen (FSE) d'un montant de 4 millions d'euros. Celui-ci contribue également au financement de formations courtes au profit des travailleurs handicapés et à celui du dispositif COMETE de réinsertion professionnelle précoce à partir des centres de rééducation fonctionnelle, à hauteur de 2,85 millions d'euros.
• Le financement du réseau Cap Emploi
L'Agefiph finance, depuis 1999, le réseau des Cap Emploi qui regroupe des structures labellisées 15 ( * ) spécialisées dans la préparation à l'emploi, le placement et l'accompagnement dans l'emploi des travailleurs handicapés. Afin d'optimiser le service rendu aux personnes handicapées, l'association a encouragé depuis trois ans un rapprochement entre les Cap Emploi et le service public de l'emploi.
A cet effet, un protocole d'accord a été conclu entre l'Etat, l'Agefiph, l'ANPE et les Cap Emploi en mars 2004, prévoyant les conditions de participation du réseau à la mise en oeuvre du plan d'aide au retour à l'emploi (Pare). Grâce à cette coopération, en 2005, le budget de 58 millions d'euros alloué par l'Agefiph aux Cap Emploi est abondé par une contribution de l'ANPE de 11 millions d'euros.
L'engagement des Cap Emploi dans le dispositif est un succès puisque 61.000 personnes handicapées ont été prises en charge à ce jour par le réseau dans le cadre de ce partenariat, dépassant l'objectif initialement fixé de 58.300 « programmes d'action personnalisés - nouveau départ » (PAP/ND).
Votre commission souligne qu'à l'avenir, un nouveau financeur devrait venir abonder le financement des Cap Emploi : le fonds pour l'insertion professionnelle des personnes handicapées dans la fonction publique. Il paraît en effet important que les employeurs publics puissent bénéficier de l'expertise des Cap Emploi, notamment en matière d'accompagnement dans l'emploi.
c) Des incertitudes concernant la mise en place du fonds fonction publique
Les moyens consacrés à l'insertion professionnelle des personnes handicapées en milieu ordinaire devraient bénéficier, à compter de 2006, de l'apport du fonds pour l'insertion professionnelle des personnes handicapées dans la fonction publique.
La loi du 11 février 2005 s'est efforcée d'aligner, dans toute la mesure du possible, les règles désormais applicables aux employeurs publics sur celles du secteur privé : ainsi, les règles de calcul des effectifs pris en compte pour le calcul du taux d'emploi et les montants des contributions au fonds sont alignés sur ceux en vigueur dans les entreprises. Toutefois, pour donner aux employeurs publics le temps d'engager les efforts nécessaires à la mise à niveau de leur taux d'emploi, une montée en charge progressive de la contribution a été prévue : celle-ci est donc réduite de 80 % en 2006, puis 60 % en 2007, 40 % en 2008 et 20 % en 2009.
Malgré de nombreuses interventions auprès du Gouvernement, votre commission n'est pas parvenue à obtenir le montant prévisionnel des contributions attendues en 2006 pour chacune des trois fonctions publiques. Son examen attentif de l'ensemble des documents budgétaires ne lui a pas non plus permis de savoir si cette charge avait été prise en compte dans le projet de budget des différents ministères.
Elle a, en revanche, constaté que des stratégies d'évitement n'ont pas tardé à se mettre en place : ainsi, l'article 80 du présent projet de loi de finances prévoit la possibilité, pour le ministère de l'éducation nationale, de déduire de sa contribution au fonds les sommes qu'il consacre au financement du dispositif des auxiliaires de vie scolaire.
Pour justifier cette mesure, l'exposé des motifs de cet article prend appui sur les dispositions applicables au secteur privé qui permettent aux entreprises de déduire leurs dépenses en faveur de l'accueil, de l'insertion ou du maintien dans l'emploi des travailleurs handicapés au sein de l'entreprise ou, de façon plus générale, en faveur de l'accès des personnes handicapées à la vie professionnelle.
Votre commission estime que cet argument est fallacieux car la loi précise expressément que les entreprises ne pourront pas déduire les dépenses qui leur incombent en application d'une disposition législative ou réglementaire. Or, le financement des assistants d'éducation incombe bien au ministère de l'éducation nationale en vertu de la loi, il s'agit même d'une charge de service public.
En réalité, le ministère de l'éducation nationale a aujourd'hui un taux d'emploi de personnes handicapées très faible, sans doute inférieur à 3 %, conduisant à une contribution particulièrement lourde au fonds fonction publique, de l'ordre de 183 millions d'euros au terme de la montée en charge du dispositif en 2010. Déduire les dépenses d'AVS de cette contribution lui permettrait de s'exonérer totalement de sa contribution jusqu'en 2008 et de la réduire de l'ordre de 70 % au-delà de cette date.
Contribution du ministère de l'éducation
nationale
après déduction des sommes consacrées aux
auxiliaires de vie scolaire
(en millions d'euros)
|
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
|
|
Montant de la contribution |
36,6 |
73,2 |
109,8 |
146,4 |
183 |
|
Sommes déductibles |
127,6 |
127,6 |
127,6 |
127,6 |
127,6 |
|
Contribution restant due |
0 |
0 |
0 |
18,8 |
55,4 |
Source : Assemblée nationale, rapport
n° 2568 de Jean-Yves Chamard,
rapporteur spécial, sur les
crédits de la mission « Enseignement
scolaire »
Votre commission estime donc que le mécanisme de déduction prévu est contraire à l'esprit de la loi du 11 février 2005. C'est la raison pour laquelle elle espère que les débats en séance publique permettront sa suppression.
Elle considère, en outre, que cette mesure, combinée au manque de transparence sur les ressources du fonds pour 2006, laisse mal augurer de l'avenir du fonds fonction publique. Elle rappelle qu'elle avait plutôt plaidé pour un fonds unique, commun aux secteurs privé et public : elle se laisse donc le délai d'un an pour examiner les conditions de mise en oeuvre du fonds mais n'exclut pas de proposer au terme de cette période d'essai la fusion des deux fonds.
d) Un soutien non démenti en faveur des entreprises adaptées
Répondant à une demande ancienne de ces structures, la loi du 11 février 2005 consacre la transformation des ateliers protégés en entreprises adaptées, leur reconnaissant ainsi une place spécifique, mais entière, dans le milieu de travail ordinaire. Au 31 décembre 2004, elles employaient 20.055 travailleurs handicapés.
Tirant les conséquences de leur intégration dans le milieu ordinaire de travail, la loi « Handicap » a mis fin au régime de la garantie de ressources dans ces entreprises : désormais, les travailleurs handicapés perçoivent une véritable rémunération, à la charge de l'employeur, au moins égale au Smic. Cependant, pour aider ces entreprises à réaliser cet objectif et compte tenu de la spécificité de ces structures au sein du milieu ordinaire de travail, la loi maintient une aide de l'Etat sous la forme d'une aide au poste forfaitaire.
Les crédits afférents à cette aide, d'un montant de 223 millions d'euros, permettent de financer 19.600 équivalents temps plein, dont 500 nouveaux postes en 2006, sur la base d'une aide au poste forfaitaire de 11.400 euros, en progression de 34 % par rapport à l'aide moyenne versée dans le régime de la garantie de ressources.
Les entreprises adaptées bénéficient en outre d'une subvention de développement et d'accompagnement, destinée à compenser le surcoût en termes de fonctionnement, liée notamment au surencadrement des travailleurs handicapés. La dotation prévue pour 2006, qui s'élève à 46 millions d'euros, tient compte à la fois des créations de places et des exigences nouvelles prévues par la loi en matière de suivi social et de formation professionnelle. Elle progresse donc de 7,9 % par rapport aux crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2005.
Votre commission se félicite de l'effort réalisé cette année par l'Etat en faveur des entreprises adaptées qui permet de mettre en oeuvre dans de bonnes conditions la réforme voulue par le législateur.
e) L'amélioration du statut des personnes handicapées accueillies en centres d'aide par le travail
Les crédits ouverts par le projet de loi de finances pour 2006 correspondent au financement de 110.311 places de centres d'aide par le travail (CAT), dont 2.500 places nouvelles, créées conformément au plan de création de places en établissement 2005-2007 et dont le financement est prévu à mi-année. Cette dotation s'appuie sur une hypothèse de coût moyen par place de 11.458 euros, en progression de 3,9 % par rapport à 2005, pour tenir compte de l'augmentation de 1,8 % du point fonction publique.
Il convient de rappeler que la loi pour l'égalité des droits et des chances des personnes handicapées a réformé sur plusieurs points le statut de ces établissements.
Elle a d'abord voulu faire du CAT un tremplin possible vers le milieu ordinaire de travail : elle s'est donc attachée à développer les passerelles entre le milieu protégé et le milieu ordinaire de travail. Ainsi, les personnes accueillies peuvent désormais quitter le CAT pour le milieu ordinaire en bénéficiant d'un soutien de leur établissement d'origine pour faciliter leur acclimatation dans leur nouvel emploi, tout en ayant l'assurance d'être réintégrées en cas d'échec de leur tentative d'insertion en milieu ordinaire de travail.
Le projet de budget pour 2006 se donne les moyens de mesurer l'efficacité de ce dispositif, à travers deux indicateurs :
- le premier retrace l'évolution du taux de sortie vers le milieu ordinaire des personnes accueillies en CAT : votre commission peut difficilement, à ce stade, apprécier la pertinence du chiffre de 3 % retenu comme cible à l'horizon 2009. Tout au plus peut-elle observer que les objectifs à retenir doivent être raisonnables car personne ne peut nier qu'une forte proportion des personnes accueillies en CAT a vocation à y demeurer toute sa vie professionnelle ;
- le second s'attache plus spécifiquement à l'efficacité des procédures de mise à disposition en mesurant le rapport entre le nombre de conventions signées et le nombre de personnes handicapées qui quittent un CAT pour le milieu ordinaire. Même si ce second indicateur reste à construire, votre commission tient à souligner son intérêt.
La loi du 11 février 2005 a également réformé le mécanisme de la garantie de ressources : celle-ci sera désormais intégralement versée par le CAT qui recevra pour contribuer à son financement une aide au poste dont le montant variera en fonction des caractéristiques du bénéficiaire et de l'effort de rémunération réalisé par le CAT sur ses fonds propres.
Le projet de budget pour 2006 a prévu 980 millions d'euros pour le financement de cette garantie de ressources rénovée, soit une hausse de 2,1 % par rapport à 2005. Cette dotation repose sur une hypothèse de nombre de bénéficiaires correspondant au nombre de places financées en CAT, soit 110.311, pour un montant moyen d'aide au poste de 8.986 euros.
Votre commission s'interroge toutefois sur l'adéquation de la dotation prévue avec la charge représentée par la réforme de la garantie de ressources - soit 41 millions d'euros selon les gestionnaires de CAT - car l'analyse des documents budgétaires ne permet pas de confirmer qu'il en est bien tenu compte.
*
* *
Pour toutes ces raisons, elle a émis un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Solidarité et intégration » pour 2006.
* 15 Le réseau Cap Emploi regroupe deux types de structures : les équipes de préparation et de suite du reclassement (EPSR) et les organismes d'insertion et de placement (OIP).