II. LES ÉVOLUTIONS BUDGÉTAIRES
A. LE PROGRAMME « INDUSTRIES CINÉMATOGRAPHIQUES » DU COMPTE D'AFFECTION SPÉCIALE
1. Les recettes
La mission « cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale » retrace les crédits du compte d'affectation spéciale (CAS) du même nom créé par l'article 35 du projet de loi de finances pour 2006.
Ce compte d'affectation spéciale, qui s'élève à 519,28 millions d'euros, est composé de trois sections, dont les deux dernières - qui couvrent les programmes « industries audiovisuelles » et « soutien à l'expression radiophonique locale » - sont analysées par M. Louis de Broissia dans l'avis budgétaire « médias » qu'il présente au nom de votre commission.
La première section du CAS correspond, quant à elle, au programme 711 consacré aux industries cinématographiques . Ses recettes s'élèvent à 263,76 millions d'euros (M€) . Elles proviennent :
- du produit de la taxe spéciale incluse dans le prix des billets d'entrée dans les salles de cinéma, à hauteur de 112,30 M€ ;
- d'une part (36 %) des taxes et prélèvement sur les sommes encaissées par les sociétés de télévision au titre de la redevance, de la diffusion des messages publicitaires et des abonnements, pour 121,98 M€. Il faut relever, à cet égard, l'adoption par l'Assemblée nationale, le 18 novembre dernier, de deux amendements élargissant l'assiette de la taxe d'une part, aux services de télévision accessibles au moyen de l'Internet, de l'ADSL et de la téléphonie mobile, et d'autre part, aux recettes de parrainage ;
- et d'une part de la taxe sur les encaissements réalisés au titre de la commercialisation des vidéogrammes, pour un montant de 32 M€. Cette part, qui était fixée à 80 % en 2004 et 2005 sera toutefois réduite à 65 % à compter de 2006.
Le Centre national de la cinématographie (CNC) est destinataire des fonds consacrés à ce programme afin d'assumer ses missions de soutien en faveur du secteur.
Par ailleurs, outre ces fonds, le CNC gère les crédits d'intervention et d'investissement des actions financées directement par le ministère de la culture et de la communication. Ce budget s'élève, pour 2006, à 41,9 M€, soit une progression de 0,9 million.
2. Les objectifs et indicateurs de performance
Le choix des objectifs et des indicateurs de performance de ce programme s'est fondé sur deux priorités :
- conforter l'efficacité globale de l'action du CNC au service du cinéma,
- et répondre aux mutations les plus récentes qui affectent les conditions de financement, de création, de production et de diffusion du cinéma.
a) Conforter l'efficacité globale de l'action du Conseil national de la cinématographie (CNC) au service du cinéma
Cette première priorité du CNC est déclinée selon trois objectifs : favoriser le succès du cinéma français en France et à l'étranger (objectif n° 1), contribuer à la diversité de la création (objectif n° 2) et de la diffusion du cinéma sur l'ensemble du territoire (objectif n° 3).
(1) Objectif n° 1 : favoriser le succès du cinéma français en France et à l'étranger
La politique de soutien au cinéma doit contribuer à assurer à la création d'initiative française l'audience en salle la plus large possible en France comme à l'étranger. Le système de soutien public au cinéma contribue à ce succès, qui dépend cependant largement de paramètres exogènes.
Les deux premiers indicateurs retenus pour illustrer cet objectif sont fondés sur une approche quantitative (« part de marché en salle des films nationaux sur leur marché domestique », « nombre de films français montrés en salles à l'étranger »). La dimension comparative de l'indicateur n°1 contribue à évaluer l'efficacité globale comparée du système français par rapport à ceux de nos principaux voisins européens. L'indicateur n° 3 (« part des films français dans les films montrés dans les principaux festivals internationaux ») mesure de façon indirecte l'impact de la politique générale de promotion de la création cinématographique française et la reconnaissance de sa qualité.
(2) Objectif n° 2 : contribuer à la diversité de la création
Le soutien au renouvellement de la création favorise, sans la garantir, une production cinématographique de qualité. L'action du CNC à ce titre repose sur de nombreux mécanismes :
- l'avance sur recettes avant et après réalisation pour les films de long métrage : la part des premiers et deuxièmes films dans les films ayant reçu une promesse d'avance avant réalisation (indicateur n° 1) permet de mesurer la capacité du mécanisme d'avance sur recettes à faire émerger durablement de nouveaux talents ;
- le classement art et essai : il permet de reconnaître la diversité de la programmation et d'encourager les politiques d'animation et de formation des publics autour des films recommandés art et essai ; l'indicateur n° 3 mesure l'impact de ce dispositif sur la programmation des salles art et essai au delà du seuil minimum de films recommandés art et essai imposé par la réglementation ;
- le soutien au film de court métrage : il revêt une dimension essentielle dans la mesure où ce genre constitue un vecteur privilégié dans toutes les démarches d'expérimentation cinématographique. La vitalité du court métrage est liée au nombre de films produits chaque année mais aussi et surtout à la diversité des oeuvres créées. L'indicateur n° 4 vise ainsi à mesurer les efforts entrepris pour contribuer au rééquilibrage de la part des différents genres dans la production de court métrage, au profit des oeuvres ne relevant pas de la catégorie de la fiction.
(3) Objectif n° 3 : la diffusion du cinéma sur l'ensemble du territoire
L'action du CNC contribue à assurer l'accès du plus grand nombre à une offre cinématographique diversifiée sur l'ensemble du territoire. L'indicateur n° 1 illustre cet objectif en mesurant la part de la fréquentation en zone rurale et dans les unités urbaines de moins de 30 000 habitants. Certains mécanismes influent indirectement sur les choix opérés par les acteurs privés (soutien automatique à l'exploitation), alors que d'autres visent à remédier directement aux disparités territoriales de diffusion des films :
- l'aide sélective à la création et à la modernisation des salles : l'indicateur n° 2 mesure l'effet de levier de ces aides sur les autres sources de financement des travaux effectués dans ces salles ;
- les interventions de l'Agence de développement régional du cinéma (ADRC), association subventionnée par le CNC, qui finance des tirages de copies supplémentaires de films destinées notamment à circuler dans les petites villes (indicateur n° 3).
b) Répondre aux mutations du secteur
La seconde priorité générale que s'assigne le CNC au titre de ce programme consiste à répondre à deux préoccupations immédiates des pouvoirs publics et des professionnels du cinéma : renforcer l'attractivité du territoire national pour les tournages et inciter les collectivités territoriales à accroître leur contribution au financement de la production cinématographique (objectif n° 4) ; accompagner la montée en puissance du secteur de la vidéo suscitée par l'explosion du marché du DVD (objectif n° 5).
(1) Objectif n° 4 : renforcer l'attractivité du territoire national pour les tournages et inciter les collectivités territoriales à accroître leur contribution au financement de la production cinématographique
Ainsi qu'il a été dit précédemment, les collectivités territoriales -en particulier les régions- manifestent le souci de contribuer de façon croissante au financement des oeuvres cinématographiques. Cette tendance de fond a conduit le CNC à rénover sa politique conventionnelle avec ces collectivités, afin de faire du secteur cinéma-audiovisuel un véritable pôle de développement culturel et économique local. L'indicateur n° 1 mesure la capacité du dispositif à susciter une dynamique forte de financement de la production cinématographique par les collectivités territoriales.
En outre, l'implication croissante de ces dernières dans le financement du cinéma participe d'un effort plus général de soutien à la localisation des tournages sur le territoire français. Cette politique repose en priorité sur le dispositif de crédit d'impôt mis en place en 2004, ainsi que sur les aides accordées aux industries techniques françaises. L'indicateur n° 2 vise à évaluer l'impact de ces mesures sur la part des dépenses dites « techniques » (frais facturés par les industries techniques) réalisées en France, en particulier leur capacité à contribuer à freiner le mouvement de délocalisation constaté au cours des années antérieures. L'objectif recherché dans un premier temps est la stabilisation du ratio. Cet indicateur est à compléter par les données relatives au nombre de semaines de tournage réalisées en France par rapport au nombre de semaines de tournage réalisées à l'étranger pour les films d'initiative française.
(2) Objectif n° 5 : accompagner la montée en puissance du secteur de la vidéo suscitée par l'explosion du marché du DVD
La montée en puissance rapide du secteur de la vidéo, liée à l'explosion du marché du DVD, conduit le CNC à :
- inciter les éditeurs vidéo à accroître leur participation au financement du cinéma français ; les indicateurs n° 1 (« part de marché des films français édités sur support vidéo ») et n° 2 (« taux de transformation des recettes salles / vidéo des films français et comparaison avec les titres américains ») visent à mesurer l'efficacité des aides automatiques à ce secteur ;
- adapter ses aides financières au secteur de la vidéo ; l'indicateur n° 3 évalue ainsi la capacité du soutien sélectif à favoriser la diffusion de DVD à fort contenu culturel.
3. Les difficultés méthodologiques
Le ministère a rencontré trois types de difficultés méthodologiques pour définir et construire certains indicateurs de performance :
- en premier lieu, les politiques culturelles agissant souvent sur des réalités immatérielles, il est parfois difficile de quantifier leur impact ;
- en second lieu, les interventions du CNC sont dirigées, pour l'essentiel, vers des acteurs privés évoluant dans un contexte concurrentiel et elles revêtent donc un caractère incitatif. La mesure de leur impact est par conséquent difficile à isoler de paramètres exogènes influant directement sur les comportements d'offre et de demande. C'est pourquoi l'évolution de certains indicateurs ne peut être entièrement imputée à l'efficacité de l'action du CNC. En sens inverse, écarter ce type d'indicateurs aurait conduit à ignorer des pans essentiels de l'activité du CNC et ses principales priorités d'action pour les années à venir ;
- enfin, l'aspect purement statistique de l'exercice semble poser certaines difficultés. En effet, si certains indicateurs ont pu être renseignés facilement par retraitement de données existantes, d'autres exigent de mettre en place un outil statistique ad hoc . Par ailleurs, il est parfois apparu que les valeurs obtenues étaient biaisées et donnaient une image tronquée de la réalité mesurée.
C'est pourquoi, s'il a déjà été procédé à des ajustements, d'autres devront sans doute être réalisés lors des prochains exercices.
4. Une nécessaire réflexion sur les dispositifs de soutien aux industries cinématographiques
• La Commission européenne procède à l'examen du dispositif français de soutien aux industries cinématographiques (fonds géré par le CNC, crédit d'impôt cinéma...). A l'issue des discussions avec le Gouvernement français, elle devrait émettre ses conclusions au début de l'année prochaine.
• L'été dernier, le CNC a été confronté à une diminution des recettes, liée à la fois à la baisse de fréquentation dans les salles, à la stagnation du marché de la vidéo (non en volume mais en valeur) ainsi que des recettes provenant des chaînes de télévision. L'augmentation de la part de marché des films français a entraîné un accroissement du soutien au bénéfice des producteurs mais, en contrepartie, un alourdissement des charges du CNC, de l'ordre d'une vingtaine de millions d'euros.
Dans ce contexte, le CNC a décidé de réduire les droits des producteurs, distributeurs et éditeurs vidéo. Les professionnels se sont émus de cette décision qui touche leur profession et ils défendent l'idée d'un dispositif de nature à couvrir partiellement la prise de risque du producteur délégué.
Un certain nombre de professionnels souhaitent que les objectifs du compte de soutien soient redéfinis et que chaque dispositif de soutien corresponde à un objectif de diversité culturelle.
• Votre rapporteur demandera au ministre de préciser ses intentions concernant une éventuelle redéfinition des objectifs et des modalités d'intervention du CNC en faveur de l'industrie cinématographique . Il paraît notamment souhaitable d'améliorer la régulation prévisionnelle des instruments financiers.
B. DES MESURES FISCALES TRÈS INCITATIVES
1. L'impact très positif du crédit d'impôt cinéma
Rappelons qu'au 1er janvier 2004, un nouveau dispositif fiscal est entré en vigueur : le crédit d'impôt cinéma.
Il offre à tout producteur de long métrage réalisant l'essentiel de ses dépenses de tournage et de post-production en France un crédit d'impôt de 20 % de ces dépenses. Ce dernier, plafonné à 500 000 € pour les films de fiction et documentaires et à 750 000 € pour les films d'animation jusqu'au 31 décembre 2004, a vu depuis son plafond passer à 1 000 000 € tous genres confondus à compter du 1 er janvier 2005 . Ce crédit d'impôt prend la forme d'une baisse de l'impôt sur les sociétés dû ou d'un chèque de l'administration fiscale si l'entreprise ne réalise pas de bénéfice imposable.
Ainsi qu'il a été dit précédemment, cette mesure a rapidement porté ses fruits :
- sur le financement des films : on constate une forte hausse du nombre de films intégralement financés par la France (130 films en 2004, contre 105 en 2003) ;
- sur la relocalisation des tournages : la baisse globale du nombre de semaines de tournage est, en effet, à imputer exclusivement à la diminution du nombre de semaines de tournage à l'étranger (-38,5 %, à 348 semaines) ; en revanche, la baisse inquiétante de la part des semaines de tournage dans l'hexagone a été enrayée ; mieux, cette part a augmenté de 11,6 % (981 semaines).
2. La réforme de la taxe sur les vidéogrammes
Rappelons que la taxe sur les vidéogrammes n'est plus, depuis le 1 er juillet 2003, calculée sur le chiffre d'affaires des éditeurs de vidéo mais sur le chiffre d'affaires des détaillants (50 % plus élevé).
L'impact budgétaire de cette mesure, mais aussi et surtout la croissance du marché, font que les recettes provenant de cette taxe sont passées de 19,85 M€ en 2002 à 38,26 M€ en 2004.
3. Le dispositif des SOFICA menacé ?
• Rappelons que les sociétés de financement de l'industrie cinématographique et de l'audiovisuel (SOFICA) ont été créées en 1985, afin de pallier le ralentissement des ressources disponibles pour financer la production cinématographique et audiovisuelle, lié notamment à la stagnation du revenu des télévisions et des aides publiques.
En 2004, les SOFICA sont intervenues sur un nombre de films stable par rapport aux deux années précédentes (55 films). Leurs investissements ont cependant diminué par rapport à 2003 et s'élèvent à 39,23 M€. Ils représentent entre 8 et 10 % des financements de la production cinématographique.
La dépense fiscale liée aux SOFICA pour le programme «Industries cinématographiques » s'élève à 20 M€.
• Dans l'objectif de diversifier les sources de financement de la production cinématographique française, le ministère de la culture et de la communication a affiché son souhait de moderniser le dispositif des SOFICA.
Il a précisé à votre rapporteur que sa proposition s'articulait en deux temps :
- augmenter les ressources globales des SOFICA,
- et accroître la part des investissements revenant à la production indépendante. Les SOFICA ont récemment signé une charte dans ce sens.
Le ministère avait d'ailleurs prévu que cette modernisation porte ses fruits dès la collecte 2005.
• Or, une disposition du PLF 2006 risque de contrarier cette ambition.
En effet, les personnes physiques investissant aujourd'hui dans une SOFICA peuvent déduire de leur revenu imposable la totalité de leur investissement, dans la double limite de 25 % du revenu net global et de 8.000 € par foyer. La mobilisation des capitaux privés passe donc par cette incitation fiscale forte, en contrepartie du résultat aléatoire d'un placement lié à un secteur très spécifique et souvent jugé peu rentable.
Or, le projet de loi de finances pour 2006 prévoit le plafonnement des « niches » fiscales . Il s'agirait, en effet, de limiter le montant de certains avantages fiscaux dont les contribuables sont susceptibles de cumuler le bénéfice : les dispositifs visés par cette mesure ne pourraient pas excéder pour un même foyer fiscal 8.000 €, majorées de 750 € par enfant à charge et de 5.000 € lorsque le foyer comprend au moins une personne handicapée.
Compte tenu de la contribution non négligeable des SOFICA au financement de la production cinématographique et du nécessaire encouragement à ce type d'investissement pour les particuliers qui prendraient les risques qui lui sont inhérents, votre rapporteur souhaite que l'attractivité de cet outil soit maintenue par le biais de l'une des deux mesures suivantes :
- soit l'inscription des SOFICA sur la liste des dispositifs fiscaux n'entrant pas dans le cadre du plafonnement des niches fiscales,
- soit le maintien des conditions de leur rentabilité fiscale grâce à une revalorisation du taux de la réduction fiscale qui passerait de 40 % à 60 %.
C. LA MONTÉE EN PUISSANCE DES FONDS RÉGIONAUX
Rappelons qu'en 2004, une nouvelle génération de conventions de développement cinématographique et audiovisuel tripartite a été mise en place par le CNC avec l'Etat et les régions (et auxquelles peuvent s'associer d'autres collectivités territoriales).
Il s'agit désormais de conventions triennales, qui donnent lieu à des avenants financiers annuels précisant les engagements de chacune des parties. Elles comprennent deux grands volets :
- le premier est consacré à la création, à la production cinématographique et audiovisuelle, ainsi qu'à l'accueil de tournages ; elle est principalement dotée de crédits centraux provenant du compte de soutien ;
- le second concerne la diffusion culturelle et l'éducation artistique, (avec des actions telles que « Lycéens au cinéma » et « Un été au ciné/Cinéville », ainsi que le soutien aux pôles régionaux d'éducation artistique) ; elle est principalement financée par les crédits déconcentrés des directions régionales d'action culturelle.
S'agissant du financement du CNC visant à accompagner l'engagement des collectivités territoriales dans ce secteur, l'objectif est triple :
- préserver et accroître la diversité des oeuvres produites, en diversifiant leurs sources de financement ;
- améliorer les conditions de financement du secteur cinématographique et audiovisuel ;
- amener les collectivités territoriales à devenir des partenaires durables du secteur cinématographique et audiovisuel, et notamment des professionnels implantés sur leur territoire.
Ce dispositif national se veut incitatif et il est fondé sur le principe de « l'effet de levier ». Ses principales modalités sont les suivantes : principe du « 1 euro pour 2 euros » , plancher d'intervention des régions de 100.000 euros, plafond de soutien du CNC d'1 M€ par collectivité participant à la convention.
La première génération de conventions triennales, mise en place en 2004, devrait produire son plein effet sur le financement du secteur en 2006.
Fin 2005, 22 régions auront signé une convention avec l'Etat . Au total , les aides régionales à la production et à la création et à l'accueil de tournages, y compris le soutien du CNC, devraient atteindre environ 45 M€ en 2005, contre 36,96 M€ en 2004 , cette augmentation étant toutefois principalement due à la montée en puissance des fonds régionaux à l'audiovisuel, secteur auquel le dispositif a été étendu en 2005.
En outre, votre rapporteur se réjouit de la récente décision de la région Ile-de-France d'optimiser et d'élargir son fonds de soutien cinéma et audiovisuel afin de l'adapter aux évolutions du secteur. Après quatre années d'activité, il a été décidé de renforcer sa professionnalisation (notamment avec la création de deux comités de lecture, dont un chargé d'examiner les projets cinématographiques), et de raccourcir les délais de décision pour l'attribution des aides.
D. LE RENFORCEMENT DU PROGRAMME EUROPÉEN MEDIA 2007
Rappelons que l'Union européenne a mis en place une politique de soutien pour répondre aux évolutions technologiques du secteur et au fractionnement du marché européen, dont le programme MEDIA constitue la pièce maîtresse et vise à renforcer la compétitivité de l'industrie européenne du cinéma et de l'audiovisuel.
Créé en 1990 pour cinq ans, il a été renouvelé et restructuré en 1995 pour la période 1996 - 2000 (MEDIA II). Le programme actuel, MEDIA PLUS, est en vigueur pour 6 ans (2001 - 2006).
Il a pour principales priorités :
- la diversité culturelle de l'Europe et de son patrimoine cinématographique ;
- la distribution des films européens tant au sein qu'à l'extérieur de l'Union ;
- et la compétitivité de l'industrie cinématographique européenne.
Il convient aujourd'hui de poursuivre et de renforcer ce programme. En 2004, le Parlement européen et le Conseil de l'Union européenne ont adopté la proposition de la Commission de prolonger MEDIA PLUS d'une année, sur 2006, afin de négocier le programme suivant dans le cadre des nouvelles perspectives financières de l'Union. Afin de prendre en compte l'année 2006 ainsi que l'élargissement de l'Union à partir de 2004, le budget de MEDIA PLUS a été augmenté de 12 % et porté à 515 millions d'euros pour l'ensemble de la période.
S'agissant du renouvellement du programme dans le prochain budget de l'Union européenne, à partir de 2007, la Commission propose un budget de 1 055 millions d'euros . Elle reprend l'architecture et les mécanismes de MEDIA PLUS, mais y apporte un nombre significatif d'actions complémentaires, qui correspondent, pour beaucoup d'entre elles, aux observations formulées par les autorités françaises.
Le nouveau programme comporte cinq volets : la formation (écriture, gestion, nouvelles technologies), le développement (aide aux projets individuels et au catalogue de projets), la distribution (salles, distributeurs DVD, exportateurs, producteurs audiovisuels indépendants) la promotion (aide aux festivals et aux marchés) et les projets pilotes (exploitation des nouvelles technologies). Conformément au principe de subsidiarité, le secteur de la production, soutenu par les politiques nationales, reste pratiquement exclu du champ d'intervention.
Le Parlement européen a adopté, le 25 octobre dernier, en co-décision, son avis en première lecture sur le programme MEDIA 2007 . Les films américains représentant 71 % du marché européen contre seulement 26 % pour les films européens, le Parlement a introduit deux nouvelles problématiques dans le programme :
- la nécessité de définir et de soutenir une vraie stratégie de développement du marché numérique des films ;
- mettre en place un instrument financier de nature à faciliter l'accès au crédit bancaire par les sociétés du secteur.
Votre rapporteur ne peut que soutenir cette démarche .
Le Conseil des ministres devrait, quant à lui, adopter le projet en novembre, son adoption définitive étant prévue d'ici fin 2005 ou début 2006.
Votre commission se réjouit du soutien au secteur du cinéma européen que permettra le renforcement du programme MEDIA pour la période 2007-2013.
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Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits du programme 711 « Industries cinématographiques » de la mission « Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale ».