Projet de loi portant engagement national pour le logement

EXAMEN DES ARTICLES
CHAPITRE II
-
Développement de l'offre de logements et accès au logement

Article additionnel avant l'article 5
(art. L. 2335-3, L. 5214-23-2, L. 5215-35 et L. 5216-8-1
du code général des collectivités territoriales)
Compensation par l'Etat des exonérations de taxe foncière
sur les propriétés bâties pour la construction de logements très sociaux

Objet : Cet article additionnel prévoit que les exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties seront compensées par l'Etat lorsqu'elles s'appliquent à la construction de logements très sociaux ou à caractère très social.

Lorsqu'ils construisent ou réhabilitent des logements sociaux financés à l'aide d'un prêt ou d'une aide de l'Etat, les bailleurs sociaux bénéficient d'une exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB). Cette exonération représente une perte de recettes fiscales pour les communes où sont situés ces logements.

Cet article additionnel vise à prévoir la compensation par l'Etat des exonérations de TFPB accordées aux bailleurs sociaux produisant des logements locatifs financés, à compter du 1 ^er janvier 2006, à l'aide d'un prêt locatif aidé d'intégration (PLA-I) ou d'une subvention de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (Anah) dans le cadre des programmes sociaux thématiques.

Cette disposition a pour objet d'encourager les communes à produire des logements très sociaux, sans qu'elles se trouvent pénalisées par les pertes fiscales qui en résultent.

De nombreux élus demandent d'ailleurs que la compensation des exonérations soit accordée pour toute construction de logement locatif social. Votre commission n'est pas opposée, dans son principe, à cette requête. Toutefois, pour ne pas alourdir les contraintes budgétaires du Gouvernement, elle a choisi de s'en tenir aux seuls logements très sociaux, afin de marquer la priorité qu'elle leur accorde.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.

Article 5
(art. 278 sexies du code général des impôts)
TVA à taux réduit pour l'accession à la propriété en Zus

Objet : Cet article a pour objet d'appliquer un taux réduit de TVA de 5,5 % aux opérations d'accession sociale à la propriété d'un logement neuf dans les quartiers bénéficiant d'une convention de rénovation urbaine signée avec l'Agence nationale pour la rénovation urbain.

I - Le dispositif proposé

Le paragraphe I de l'article 278 sexies du code général des impôts recense les opérations auxquelles s'applique un taux de TVA réduit à 5,5 %. Cette réduction concerne notamment les livraisons à soi-même de logements sociaux à usage locatif (alinéa 2), les ventes des logements sociaux neufs à usage locatif (alinéa 3) et les ventes de droits immobiliers démembrés de logements sociaux neufs à usage locatif (alinéa 5). A la réduction de TVA appliquée à ses opérations s'ajoutent généralement l'ouverture du droit à un prêt locatif social (PLS) (ou un prêt financé par l'Etat) et à l'aide personnalisée au logement . En outre, certaines de ces opérations peuvent bénéficier, sous conditions, d'une exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties.

Le présent article étend l'application du taux réduit de TVA à 5,5 % aux ventes et livraisons à soi-même d'immeubles neufs à usage de résidence principale, situés dans des zones urbaines sensibles (Zus) et à destination des ménages dont les ressources sont inférieures au plafond fixé dans le cadre d'un PLS (130 % des plafonds de ressources HLM).

Ce dispositif vise à favoriser l'accession sociale à la propriété des personnes disposant de revenus modestes, en privilégiant les quartiers prioritaires de la politique de la ville. L'implantation durable dans ces quartiers devrait permettre de stabiliser l'occupation des logements et limiter ainsi leur dégradation.

En effet, le programme national de rénovation urbaine (PNRU) présenté par la loi n° 2003-710 du 1 ^er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, concerne les quartiers de grands ensembles et d'habitats dégradés classés en Zus. Il existe plus de 750 quartiers ainsi identifiés, qui présentent des caractéristiques socio-économiques dégradées.

Enfin, l'extension, à compter du 1 ^er février 2006, de l'accès des prêts à 0 % aux ménages dont les revenus moyens ne dépassent pas 7.000 euros par mois devrait renforcer l'impact de la mesure. En effet, les bénéficiaires de ce prêt s'installent de préférence dans des zones où la construction neuve peut se développer avec un coût modéré du foncier. C'est tout particulièrement le cas dans les Zus.

II - La position de votre commission

Votre commission approuve cette disposition qui, conjuguée à l'extension de l'accès au prêt à taux zéro dans le projet de loi de finances pour 2006, devrait permettre de développer l'acquisition de logements neufs dans les quartiers sensibles.

Toutefois, elle regrette qu'à ce dispositif, ne soit pas associée l'exonération de taxe foncière pour les propriétés bâties, qui s'applique pour une durée de quinze ans, notamment dans le cas de l'acquisition d'un logement à usage locatif social, financée à l'aide d'un prêt locatif social (PLS) .

Elle vous demande néanmoins d'adopter le présent article sans modification.

Article 6
(art. L. 321-1, L. 321-2, L. 351-2
du code de construction et de l'habitation)
Elargissement des missions de l'Agence nationale de l'habitat

Objet : Cet article vise à élargir le champ d'intervention de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat en lui confiant le développement et l'amélioration de la qualité du parc privé existant.

I - Le dispositif proposé

Créée en 1971, l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (Anah) est un établissement public national à caractère administratif doté de la personnalité morale et de l'autonomie financière, placé sous la tutelle du ministre chargé du logement et du ministre chargé des finances.

Sa mission est de réhabiliter le parc privé dégradé et d'offrir aux ménages modestes une solution de logement alternative au parc social. Cela se traduit par des actions clairement délimitées centrées sur trois priorités :

- le développement et l'amélioration de la qualité de l'offre de logements privés à vocation sociale, notamment grâce à la réhabilitation et la remise sur le marché de logements vacants ;

- la lutte contre l'insalubrité et l'insécurité de l'habitat , qui peut se traduire en particulier par des travaux d'assainissement (lutte contre le saturnisme) ou d'aménagement pour faciliter l'accès des personnes à mobilité réduite ;

- la promotion des normes du développement durable dans l'habitat (économies d'énergie, énergies renouvelables, isolations thermique et acoustique...).

Cet article vise à étendre le champ d'action de l'Anah et s'inscrit dans le prolongement direct du plan de programmation pour la cohésion sociale, qui a fait de l'agence l'instrument privilégié de la mobilisation du parc privé ancien. Ce plan prévoit notamment que l'Anah permette, entre 2005 et 2009, le financement de 200.000 logements à loyer maîtrisé et la remise sur le marché de 100.000 logements vacants.

Répondant ainsi positivement aux préoccupations du rapport du Conseil économique et social ^{1 ( * )} , qui préconisait « une intervention accrue de l'Anah » et le développement d'une politique de conventionnement ambitieuse, le paragraphe I du présent article redéfinit le rôle de l'Anah, en élargissant sa mission générale au développement et à l'amélioration de la qualité du parc existant de logements privés (article L. 321-1 modifié du code de la construction et de l'habitation). A ce titre, même si elle conserve ses missions initiales en matière de rénovation, d'assainissement et d'adaptation des logements ayant vocation à être affectés à l'habitation, elle devient l'Agence nationale de l'habitat (Anah). Le paragraphe IV tire les conséquences rédactionnelles de ce changement d'appellation en modifiant les articles concernés.

Parmi ses nouvelles missions, l'Anah est notamment chargée de faciliter l'accès des ménages à revenus modestes ou intermédiaires au parc locatif privé. A cette fin, elle a désormais la faculté de conclure une convention avec tout propriétaire bailleur s'engageant à respecter des plafonds de loyers et de ressources pour les locataires . Ce nouveau « conventionnement Anah sans travaux » complète le dispositif déjà existant, qui prévoit le versement d'une aide de l'Anah représentant jusqu'à 70 % du montant des travaux, si le logement est conventionné, propose un loyer maîtrisé et est destiné à des personnes défavorisées.

Ainsi, tout en conservant sa mission première de réhabilitation et de remise sur le marché des logements privés, l'Anah devra également contribuer à accroître le nombre de logements locatifs privés à loyer maîtrisé à destination des ménages disposant de revenus modestes ou intermédiaires. Elle devient un acteur central des politiques publiques en faveur de l'habitat privé .

Pour ce qui concerne l'organisation et financement de l'Anah, les recettes et la composition de son conseil d'administration sont désormais fixées par la loi :

Le conseil d'administration (article L. 321-1 du code de la construction et de l'habitation) comprend le président, les membres représentant l'Etat, les départements, les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et, à parité, des représentants des propriétaires, des locataires et des professionnels de l'immobilier, ainsi que des personnalités qualifiées.

Les ressources de l'agence , définies actuellement par l'article R. 321-3 du code de la construction et de l'habitation, sont désormais détaillées dans l'article L. 321-1 modifié du même code . La mission élargie de l'Anah justifie l'octroi de ressources complémentaires, à savoir :

- les contributions et subventions de l'Etat et de ses établissements publics, de l'Union européenne, des collectivités territoriales, de leurs groupements et de leurs établissements publics ainsi que de toute autre personne morale publique ou privée ;

- les sommes confiées à l'agence en vue de leur attribution par des personnes morales publiques ou privées, destinées à financer la rénovation de logements occupés à titre de résidence principale.

Un décret en Conseil d'Etat doit préciser les modalités de fonctionnement et de gestion des ressources de l'Anah.

II - La position de votre commission

L'élargissement des missions de l'Anah répond aux défis posés par le plan de cohésion sociale, qui prévoit un développement sans précédent de l'offre locative privée, notamment à destination des ménages disposant de revenus faibles ou intermédiaires.

Votre commission soutient tout particulièrement la création du dispositif de « conventionnement sans travaux », qui donne à l'Anah des moyens supplémentaires d'honorer ses engagements annuels (40.000 logements à loyer maîtrisé par an), pour offrir aux ménages modestes une véritable alternative au parc locatif social.

L'Anah devient ainsi l'acteur central du développement d'une véritable offre de logements privés à vocation sociale. C'est pourquoi votre commission propose que fasse partie intégrante de ses missions, la réalisation d'études ou d'enquêtes approfondies permettant une connaissance affinée du parc de logements privés. Elle présente un amendement en ce sens.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 7
(art. 234 nonies du code général des impôts)
Exonération de la contribution annuelle
sur les revenus locatifs des logements conventionnés

Objet : Cet article prévoit l'exonération de la contribution annuelle sur les revenus locatifs des logements à loyer maîtrisé, faisant l'objet d'une convention avec l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat.

I - Le dispositif proposé

La contribution annuelle sur les revenus locatifs (CRL), instituée par la loi de finances pour 2000, a remplacé la contribution annuelle représentative du droit de bail depuis le 1 ^er janvier 2001.

Intégrée à la déclaration de l'impôt sur le revenu ou de l'impôt sur les sociétés, elle s'applique au taux de 2,5 % aux revenus tirés de la location d'un logement achevé depuis plus de quinze ans . Le paragraphe III de l'article 234 nonies du code général des impôts prévoit différents cas justifiant l'exonération de la CRL.

Le présent article vise à étendre le bénéfice de cette exonération aux revenus tirés de la location d'un logement à loyer maîtrisé et qui a fait l'objet d'une convention avec l'Anah. Cette exonération ne s'appliquerait que pendant la durée de la convention, afin de couvrir une partie du manque à gagner que représente, pour le bailleur, l'application d'un loyer inférieur à celui du marché.

D'après l'article L. 321-4 du code de la construction et de l'habitation, la convention détermine le cas échéant les travaux d'amélioration qui incombent au bailleur, le montant maximum des loyers, la durée de la convention qui ne peut être inférieure à neuf ans et les pénalités encourues en cas de méconnaissance des engagements.

Le caractère incitatif de cette exonération devrait ainsi permettre une montée en puissance plus rapide du volet « logement » du plan de cohésion sociale consacré au développement du parc locatif privé. En effet, ce plan prévoit la mise sur le marché de 200.000 logements à loyer maîtrisé à destination des ménages modestes, à raison de 40.000 par an pendant cinq ans.

La loi de finances pour 2005 a d'ailleurs déjà prévu l'exonération pour une durée de quinze ans de la CRL des logements ayant fait l'objet de travaux de réhabilitation, pour lesquels la subvention de l'Anah représente au moins 15 % du montant des travaux réalisés. Compte tenu des pourcentages de subventions appliqués pour les logements à loyer maîtrisé, cette disposition signifie, en réalité, que la quasi-totalité des logements à loyer maîtrisé, réhabilités avec l'aide de l'Anah, bénéficient déjà d'une mesure d'exonération.

Le présent article permet donc de généraliser l'application de l'exonération de la CRL à l'ensemble des logements à loyer maîtrisé faisant l'objet d'une convention avec l'Anah.

II - La position de votre commission

Votre commission adhère au principe même d'une compensation accordée au propriétaire d'un logement privé qui accepte de louer son bien à un niveau de loyer inférieur à celui du marché.

Mais le projet de loi de finances pour 2006 prévoit la suppression de la contribution sur les revenus locatifs. En conséquence, l'avantage relatif que représenterait une exonération de CRL pour le propriétaire d'un logement conventionné disparaîtrait.

Par conséquent, si la suppression de la CRL était confirmée, votre commission sera attentive à ce que soit offert au propriétaire le bénéfice d'une nouvelle compensation.

Sous cette réserve, votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 8
(art. L.421-1 à L.421-13 du code de la construction et de l'habitation)
Habilitation du Gouvernement à adopter par voie d'ordonnance
des mesures de modernisation des Offices d'HLM

Objet : Cet article propose d'habiliter le Gouvernement à réformer par ordonnance, prise en application de l'article 38 de la Constitution, le statut des offices publics d'habitations à loyer modéré et des offices publics d'aménagement et de construction et à créer un statut unique d'office public de l'habitat.

I - Le dispositif proposé

Sur 1.100 organismes de logement social, on compte 815 organismes d'HLM répartis en cinq catégories : deux catégories d'établissements publics (offices publics d'habitations à loyer modéré [OPHLM] et offices publics d'aménagement et de construction [Opac]) et trois catégories d'établissements privés, soumis au droit des sociétés commerciales.

Le présent article concerne spécifiquement les Opac et les OPHLM, dont il propose d'unifier et moderniser le statut, grâce à la création d'un nouvel organisme : l'Office public de l'habitat (OPH).

Créés en 1912 par la loi Bonnevay, les OPHLM sont des établissements publics à caractère administratif (EPA), tandis que les Opac, créés en 1971, sont des établissements publics à caractère industriel et commercial (Epic). Dans les deux cas, les offices publics sont rattachés à des collectivités territoriales : 92 d'entre eux sont des offices départementaux et 199 des offices municipaux ou intercommunaux. Au 31 décembre 2003, on dénombrait 291 offices publics, dont 185 OPHLM et 106 Opac. Depuis cette date, onze OPHLM ont été transformés en Opac ou sont en voie de l'être.

En 1971, la loi créant les Opac a laissé coexister les deux statuts avec des missions et des territoires d'intervention différents, tout en permettant aux OPHLM d'exercer tout ou partie des compétences dévolues aux Opac, sur délibération de leur collectivité de rattachement. Dans les faits, les deux catégories d'organismes exercent aujourd'hui des missions semblables.

Selon l'exposé des motifs, le nouveau cadre institutionnel, qui découle de la concertation engagée en 2001 avec la fédération nationale des OPHLM et des Opac, vise à faire des futurs OPH des organismes adaptés à la décentralisation et aptes à répondre, avec plus d'efficacité, à la demande croissante de logements sociaux.

De façon plus précise, il s'agit d'habiliter le Gouvernement à définir par ordonnance les missions des nouveaux offices, leur régime comptable et financier, la composition de leur conseil d'administration, ainsi que les dispositions relatives à l'évolution du statut des fonctionnaires territoriaux , qui sont actuellement en activité dans les offices publics.

A l'instar des Opac, les OPH nouvellement créés seront des Epic rattachés à une collectivité territoriale ou à un groupement de collectivités. Ils auront compétence pour intervenir principalement sur le territoire de leur collectivité de rattachement. Il est prévu que la représentation de la collectivité de rattachement au conseil d'administration soit majoritaire, tandis que celle des locataires sera augmentée (un sixième des sièges) et celle des associations d'insertion maintenue (au moins un siège).

D'après l'avant-projet de réforme communiqué au Parlement, il est possible d'identifier les principales modifications relatives à l'organisation des offices. Les changements découlent principalement du passage des OPHLM du statut d'EPA à celui d'Epic.

En effet, les EPA sont des personnes morales de droit public, par principe soumis aux règles du droit public et au contrôle des juridictions administratives, qui emploient, pour l'essentiel, des fonctionnaires relevant du statut général de la fonction publique (territoriale ou d'Etat). Ils n'agissent, selon le droit privé, que dans quelques rares domaines et l'intervention du juge judiciaire demeure exceptionnelle.

A l'inverse, les Epic, personnes morales de droit public dotées de l'autonomie financière, sont principalement assujettis aux règles du droit privé, à la fois dans leur rapport avec les usagers, avec les tiers ou avec leur personnel . En effet, du fait de leur activité à caractère industriel et commercial, les Epic emploient majoritairement des agents de droit privé, soumis au droit du travail.

Après négociation et avis du Conseil national de la fonction publique territoriale (CNFPT), les personnels fonctionnaires en activité dans les offices pourront opter pour l'une des trois possibilités suivantes : soit le maintien en position normale d'activité avec déroulement de carrière classique, soit l'exercice d'un droit d'option pour le statut de salarié de droit privé, soit enfin le détachement au sein de l'office pendant une période transitoire sur un emploi de droit privé.

L'ordonnance devra être prise dans un délai de neuf mois à compter de la publication du texte de loi et un projet de loi de ratification devra être déposé dans un délai de six mois à compter de la publication de l'ordonnance.

II - La position de votre commission

Votre commission approuve très largement les dispositions à prendre dans le cadre des futures ordonnances.

Il s'agit en effet d'unifier les statuts des OPHLM et des Opac qui, dans les faits, exercent des missions quasiment identiques. De plus, l'expérience déjà réalisée de transformation des OPHLM en Opac (onze projets, dont certains sont achevés) a montré que le statut d'Epic offre plus de souplesse dans la gestion du parc locatif social et qu'elle permet une plus grande efficacité. Enfin, la réflexion menée en amont depuis 2001 a permis d'aboutir à un large consensus, en concertation avec les acteurs concernés (la fédération nationale des OPHLM et des Opac, les organisations représentatives des personnels des offices, le conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT), les associations de locataires et les ministères compétents), ce qui permet d'ores et déjà de penser qu'elle ne devrait pas rencontrer d'objections majeures lors de son application.

Elle estime en outre que les délais de publication de l'ordonnance et de dépôt du projet de loi de ratification sont satisfaisants au regard de l'ampleur de la réforme annoncée.

C'est pourquoi, votre commission vous demande d'adopter sans modification le présent article , afin d'habiliter le Gouvernement à prendre ces mesures par voie d'ordonnances.

Article additionnel avant l'article 9
(art. 3 et 4 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990
visant à la mise en oeuvre du droit au logement)
Renforcement du rôle du plan départemental d'action
pour le logement des personnes défavorisées

Objet : Cet article additionnel vise à étendre le rôle du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées au recensement et à la coordination des demandes et des offres de logements à destination des personnes prioritaires.

Cet amendement vise à renforcer le contenu des plans départementaux pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD), créés par la loi du 31 mai 1990, afin de permettre un meilleur ajustement des offres aux demandes de logements des personnes les plus défavorisées au niveau du département. Prenant en compte l'accroissement du rôle des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) délégataires de la compétence logement, il prévoit également une meilleure coordination de l'ensemble des acteurs du logement dans le département.

Le paragraphe I et le 3° du paragraphe II sont des mesures de coordination qui prennent en compte la suppression de la conférence régionale du logement social pour l'Ile-de-France et des conférences intercommunales du logement.

Le 2° du paragraphe II vise à faire prendre en compte les périmètres des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) dans la rédaction du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD).

Le 4° du paragraphe II renforce le contenu du plan auquel il ajoute :

- le suivi des demandes de logement provenant des personnes défavorisées ;

- la création ou la mobilisation d'une offre supplémentaire de logements ;

- la coordination des attributions prioritaires de logements ;

- la prévention des expulsions locatives, ainsi que les actions d'accompagnement social correspondantes ;

- l'insertion par le logement des personnes placées dans des hébergements temporaires ou des logements de transition ;

- la contribution des fonds de solidarité pour le logement à la réalisation des objectifs du plan ;

- l'identification des logements indignes et des locaux impropres à l'habitation et les actions de résorption correspondantes.

Les mesures présentées dans le PDALPD constituent ainsi le fondement sur lequel le comité responsable rédige un avis à l'intention de la commission de médiation. L'élargissement de son contenu à la situation globale du logement des personnes défavorisées dans le département devrait permettre une meilleure coordination des politiques du logement et une meilleure adéquation de l'offre à la demande.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.

Article additionnel avant l'article 9
(art. L.302-6 du code de la construction et de l'habitation)
Production de logements très sociaux ou à caractère très social

Objet : Cet article additionnel affecte les logements très sociaux d'un coefficient de 1,5 lors du décompte réalisé chaque année par le préfet dans le cadre de l'application de l'article 55 de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbain (SRU).

Conformément à l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation, les communes de plus de 3.500 habitants ont l'obligation de détenir plus de 20 % de logements sociaux sur l'ensemble des résidences principales situées sur leur territoire. Nombre d'entre elles n'ont pas encore atteint cet objectif et l'on observe que lorsqu'elles s'engagent dans des opérations de production de logements locatifs sociaux, elles privilégient la construction de logements financés à l'aide d'un prêt locatif social (PLS) destinés à des ménages ayant des revenus intermédiaires.

Cet article additionnel vise à porter à 1,5 le coefficient affecté aux logements très sociaux lors du décompte réalisé chaque année au mois de juillet par le préfet. Cela devrait inciter à produire davantage de logements à caractère très social, tels que ceux financés à l'aide d'un PLA-I (ou d'un PLA-I-CD) ou d'une subvention de l'Anah dans le cadre des programmes sociaux thématiques (PST).

La mesure ne s'applique qu'aux logements financés entre le 1 ^er juillet 2006 et le 1 ^er juillet 2011, c'est-à-dire aux logements qui seront construits durant cette période. Il s'agit en effet d'accélérer le rythme de production de ce type de logement, et en aucun cas d'exonérer les communes concernées de l'obligation qui leur est imposée par l'article 55 de la loi SRU.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.

Article additionnel avant l'article 9
(art. L.302-8 du code de la construction et de l'habitation)
Fixation d'une part minimale de logements sociaux
dans tout nouveau projet de construction

Objet : Cet article additionnel fixe à 20 % la part minimale de logements sociaux que doit comporter tout nouveau projet de construction ou de réhabilitation réalisé par une commune n'ayant pas rempli les obligations de l'article 55 de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbain.

Conformément à l'article 55 de la loi de solidarité et renouvellement urbain (SRU), les communes de plus de 3.500 habitants ont l'obligation de compter au moins 20 % de logements sociaux sur leur territoire lors de l'inventaire annuel réalisé par le préfet. Si elles ne se sont pas acquittées de cette obligation, elles encourent des sanctions financières, dont le montant est calculé en fonction du nombre de logements manquants.

Le plus souvent, la construction de logements sociaux est réalisée par blocs ou grands ensembles, ce qui a pour avantage d'identifier clairement le caractère social du projet, mais pour inconvénient de regrouper en un même lieu les ménages les plus défavorisés.

Cet article additionnel propose de subordonner la délivrance des permis de construire, pour tout projet de construction ou de réhabilitation comportant vingt logements ou plus, à la réalisation d'au moins 20 % de logements sociaux. Cette disposition s'appliquerait qu'aux communes qui n'ont pas atteint l'objectif fixé par l'article 55 de la loi SRU.

Elle présente un double intérêt :

- celui d'atteindre effectivement les objectifs fixés par la loi SRU plutôt que de laisser aux communes le choix de s'en affranchir en s'acquittant du prélèvement compensatoire sur leurs recettes fiscales ;

- celui de promouvoir la réalisation de projets garantissant une réelle mixité sociale, le même ensemble immobilier comportant à la fois des logements locatifs sociaux et des logements en accession à la propriété.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.

Article 9
(art. L. 441, L. 441-1, L. 441-1-1 à L. 441-1-5, L. 441-2-1, L. 441-2-3
et L. 441-2-5 du code de la construction et de l'habitation)
Attribution des logements locatifs sociaux

Objet : Cet article vise à renforcer le rôle des établissements publics de coopération intercommunale, des commissions départementales de médiation et des préfets dans le système d'attribution des logements locatifs sociaux.

I - Le dispositif proposé

Le présent article propose de réformer le système actuel d'attribution des logements locatifs sociaux, qui résulte pour l'essentiel de la loi d'orientation du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions. Selon l'exposé des motifs du projet de loi, cette réforme vise à simplifier le système existant, à prendre en compte le nouveau partage des responsabilités défini par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, à renforcer le rôle des commissions départementales de médiation et à permettre au préfet de mettre en demeure les organismes HLM de loger les personnes légalement prioritaires.

Les commissions d'attribution, rattachées à chaque organisme en charge de la gestion de logements locatifs sociaux (OPHLM, Opac, SA HLM et sociétés d'économie mixte [Sem] notamment), doivent actuellement respecter plusieurs documents élaborés dans le cadre des conférences intercommunales de logement ^{2 ( * )} (CIL) ou en accord avec le préfet : le règlement départemental d'attribution, la charte intercommunale du logement et l'accord collectif départemental.

Le règlement départemental d'attribution (article L. 441-1-1 du code de la construction et de l'habitation) précise les critères de priorité définis pour l'attribution des logements locatifs sociaux et les conditions de leur réservation au profit des personnes prioritaires, ainsi que les modalités d'information du préfet ou de son représentant, des maires et des CIL.

La charte intercommunale du logement (article L. 441-1-5 du code de la construction et de l'habitation), établie par les CIL, définit la répartition des objectifs quantifiés d'accueil des personnes défavorisées dans le parc de logements locatifs sociaux du bassin d'habitat.

Les paragraphes I, II, III et V du présent article prévoient la suppression du règlement départemental d'attribution, des CIL et, par voie de conséquence, de la charte intercommunale du logement, au profit des accords collectifs intercommunaux, passés entre les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ayant reçu une délégation de compétence, et les bailleurs sociaux.

La conférence régionale du logement social en Ile-de-France est également supprimée et remplacée par le comité régional de l'habitat instauré par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales .

A l'inverse, l'accord collectif départemental (article L. 441-1-2 du code de la construction et de l'habitation) est maintenu . Conclu tous les trois ans entre le préfet et les bailleurs sociaux, il définit pour chaque organisme un engagement quantifié d'attributions de logements aux personnes cumulant des difficultés économiques et sociales. Les modifications proposées au paragraphe III du présent article précisent que cet accord doit faire l'objet d'un avis préalable du comité responsable du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD), qui remplace celui des CIL et du comité régional de l'habitat.

Ainsi, les accords collectifs intercommunaux se substituent au règlement départemental d'attribution et à la charte intercommunale du logement et, sur le territoire où il s'applique, à l'accord collectif départemental lorsque le préfet ou son représentant en donne l'agrément .

En conséquence, le texte modifie l'article L. 441-1-1 pour indiquer que :

- les accords collectifs intercommunaux, conclus pour une durée de trois ans, définissent pour chaque organisme bailleur un engagement annuel quantifié d'attributions de logements aux personnes connaissant des difficultés économiques et sociales, notamment celles qui ont été identifiées par le PDALPD. L'accord doit respecter la mixité sociale des villes et des quartiers et tenir compte des capacités d'accueil et des conditions d'occupation des immeubles constituant le patrimoine des différents organismes, par secteur géographique. Il prévoit les moyens d'accompagnement et les dispositions nécessaires à la mise en oeuvre et au suivi de ses objectifs ;

- si dans un délai de six mois, le bailleur refuse de signer l'accord collectif intercommunal, le président de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) peut désigner à l'organisme des personnes prioritaires et fixer le délai dans lequel celui-ci est tenu de les loger . Ces attributions doivent être effectuées en tenant compte de l'occupation du patrimoine de l'organisme et en veillant à garantir une certaine mixité sociale. Les attributions s'imputent alors sur ses droits à réservation et, le cas échéant, sur les droits à réservation de l'Etat ou des communes membres de l'EPCI, avec les accords respectifs du préfet ou du maire intéressé. Ces dispositions s'appliquent jusqu'à la signature de l'accord intercommunal. De la même façon, en cas de non-respect de l'accord intercommunal par le bailleur, le président de l'EPCI peut procéder à un nombre d'attributions équivalant au nombre de logements restant à affecter, en priorité aux personnes défavorisées mentionnées dans l'accord, et après consultation des maires des communes concernées. Ces attributions s'imputent alors dans les mêmes conditions que précédemment. Enfin, si l'organisme fait obstacle aux attributions prononcées par le président de l'EPCI, celui-ci peut saisir le préfet qui met en oeuvre les dispositions de l'article L. 441-1-3 : après tentative de conciliation suivie au besoin d'une mise en demeure, le préfet peut désigner, pour une durée d'un an, un délégué spécial chargé de prononcer les attributions de logements au nom et pour le compte de l'organisme, après consultation des maires des communes concernées, et dans le respect des conventions de réservation de logements.

Les droits de réservation des logements locatifs sociaux

Actuellement, les bénéficiaires des réservations de logements peuvent être l'Etat, les collectivités territoriales, leurs établissements publics, les EPCI, les employeurs, les collecteurs de la participation des employeurs à l'effort de construction, les chambres de commerce et d'industrie et les organismes à caractère désintéressé.

Les droits de réservation de logements du préfet, couramment appelés « contingent préfectoral », sont fixés par l'article R. 441-5 du code de la construction et de l'habitation : essentiellement réservés aux personnes prioritaires, ils ne peuvent représenter plus de 30 % du total des logements de chaque organisme, dont 5 % au bénéfice des agents civils et militaires de l'Etat.

Les logements réservés aux collectivités territoriales, aux établissements publics les groupant et aux chambres de commerce et d'industrie, en contrepartie de l'octroi de la garantie financière des emprunts, ne peuvent globalement représenter plus de 20 % des logements de chaque programme.

De façon générale, les droits de réservation sont fixés dans le cadre d'une convention entre le préfet et l'organisme bailleur , qui indique le délai dans lequel le réservataire propose des candidats à l'organisme, ainsi que les modalités d'affectation du logement à défaut de proposition au terme de ce délai. En l'absence de convention, ils sont fixés par un arrêté du préfet.

Des réservations supplémentaires peuvent être consenties par les organismes d'habitations à loyer modéré, en contrepartie d'un apport de terrain ou d'un financement , à l'Etat, aux collectivités territoriales, aux établissements publics les groupant et aux chambres de commerce et d'industrie.

Enfin, l'article 60 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales donne la possibilité au préfet de déléguer par convention tout ou partie de ses droits de réservation au maire ou, avec l'accord du maire, au président d'un EPCI. Les communautés urbaines et d'agglomération et les communautés de communes ayant retenu l'habitat au titre de leurs compétences optionnelles peuvent également être délégataires des droits préfectoraux. Les modalités de cette délégation sont encadrées par les dispositions de la circulaire du 17 janvier 2005.

Ainsi que le rappelle la circulaire du 17 janvier 2005 adressée aux préfets, l'Etat doit rester le garant final du droit au logement. C'est pourquoi, le dispositif proposé renforce la compétence des préfets et des commissions départementales de médiation placées sous leur autorité, dans la procédure d'attribution des logements locatifs sociaux.

Tout d'abord, le paragraphe IV du présent article prévoit que le préfet fixe par arrêté les délais à partir desquels les demandeurs peuvent saisir la commission départementale de médiation (article L. 441-1-4).

En outre, la commission départementale de médiation, qui intervient en cas de litiges ou de retards dans l'attribution des logements locatifs sociaux, est placée auprès du préfet, qui l'assiste au cours de la procédure d'attribution.

Créée par la loi d'orientation du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions, la commission départementale de médiation (article L. 441-2-3 du code de la construction et de l'habitation) est composée de membres désignés par le préfet. Elle comprend actuellement quatre représentants des bailleurs sociaux et quatre représentants des associations (deux associations de locataires, deux associations d'insertion).

Le paragraphe VII du présent article en modifie la composition : elle sera désormais présidée par une personnalité qualifiée désignée par le président du tribunal de grande instance et composée de représentants du département, de représentants des organismes bailleurs, de représentants des associations de locataires et de représentants des associations d'insertion.

Elle recevra les requêtes éventuelles relatives aux demandes insatisfaites de logements. En effet, lorsque le temps d'attente d'un demandeur de logement excédera le délai désormais fixé par arrêté préfectoral, sa demande deviendra prioritaire. Le demandeur, le préfet ou le président de la commission d'attribution pourront saisir la commission de médiation et déposer le dossier prioritaire, contenant tous les éléments d'information sur la qualité du demandeur et les motifs justifiant l'absence de proposition.

Celle-ci émettra alors un avis transmis au demandeur, aux organismes bailleurs et aux collectivités locales concernées. La commission pourra également saisir le préfet, pour qu'il fixe le délai dans lequel le bailleur est tenu de loger le demandeur dans un logement adapté. Si l'organisme bailleur fait obstacle à ces attributions, le préfet applique les dispositions de l'article L. 441-1-3 décrites plus haut.

Sont également définis comme prioritaires (article L. 441-2-3 du code de la construction et de l'habitation - quatrième alinéa) et peuvent donc faire l'objet de la même procédure après avis de la commission de médiation, les demandeurs placés dans un hébergement temporaire ou un logement de transition, ou les personnes mal logées, reprenant une activité après une période de chômage de longue durée.

Lorsque les droits ont été délégués à un EPCI, le préfet demande au délégataire de procéder à la mise en demeure et, le cas échéant, à l'attribution du logement dans un délai qu'il détermine. En cas de refus du délégataire, le représentant de l'Etat dans le département se substitue à ce dernier.

Les attributions ainsi faites s'imputent respectivement sur les droits de réservations dont bénéficient le préfet ou le délégataire de ces droits.

II - La position de votre commission

Votre commission, soucieuse de permettre l'accès au logement pour les personnes ou les ménages les plus modestes soutient le principe du renforcement des pouvoirs du préfet et de la commission de médiation. Elle considère toutefois que le PDALPD pourrait jouer un rôle plus large de coordination.

C'est pourquoi, elle propose un amendement pour que le PDALPD étende ses missions à une appréhension plus large de la situation départementale du logement pour les personnes défavorisées, tant du point de vue de l'offre que de la demande. Le comité responsable du plan aurait également la responsabilité de fixer les principes visant à améliorer la coordination des désignations des demandes prioritaires.

Par ailleurs, un second amendement vise confier respectivement à l'Etat ou à l'EPCI la charge financière des impayés de loyers éventuels pour les logements qu'ils ont attribués sur leurs droits à réservation malgré le refus de l'organisme bailleur d'obtempérer.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 10
(art. L. 441-3 à L.441-8 et art. L. 441-12 et L. 441-14
du code de la construction et de l'habitation)
Supplément de loyer de solidarité

Objet : Cet article modifie les conditions d'application du supplément de loyer de solidarité aux ménages occupant un logement locatif social.

I - Le dispositif proposé

En principe, les logements locatifs sociaux sont destinés aux personnes dont les ressources n'excèdent pas un niveau donné, qui varie en fonction de la zone géographique, de la composition du ménage et du type d'immeuble à loyer modéré mis sur le marché (voir tableau ci-après).

Toutefois, il peut arriver que certains locataires occupants perçoivent des revenus supérieurs à ces plafonds, soit parce que leur situation professionnelle s'est améliorée depuis qu'ils sont entrés dans les lieux, soit parce que la composition du ménage s'est modifiée. Ils peuvent dès lors être assujettis au paiement d'un supplément de loyer de solidarité (SLS ou surloyer), ce qui peut les conduire à quitter leur logement, s'ils jugent que le prix à payer est trop élevé.

En effet, les plafonds de ressources servent à déterminer le montant mensuel du surloyer : celui-ci est égal au produit de la surface habitable du logement par le coefficient de dépassement du plafond de ressources et par le supplément de loyer de référence mensuel par mètre carré habitable. Les bases de calcul, dont les valeurs maximales sont fixées par décret, sont le cas échéant, déterminées par l'organisme HLM dans une délibération soumise au préfet. De plus, à la demande du locataire ayant subi une baisse de ses revenus supérieure à 10 %, le surloyer peut être révisé.

Les règles d'application du SLS résultent des dispositions de la loi d'orientation du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions et de la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain (SRU) : d'après ces dispositions, les organismes bailleurs ont la faculté d'appliquer un SLS aux locataires occupant des logements conventionnés ou financés avec des aides de l'Etat, dès lors que leurs revenus dépassent d'au moins 20 % les plafonds de ressources fixés pour l'accès aux logements locatifs sociaux. Ainsi, le surloyer n'est pas exigé lorsque le dépassement du plafond de ressources est inférieur à 20 % et il est facultatif lorsque celui-ci est compris entre 20 et 60 %. Un organisme peut donc en exiger le paiement à partir du seuil de 20 % : c'est notamment le cas de la quasi-totalité des bailleurs sociaux à Paris. En revanche, il est obligatoire pour les locataires dont les ressources dépassent de plus de 60 % ce plafond.

Par ailleurs, les logements sociaux situés en zone urbaine sensible (Zus) ou en zone de revitalisation rurale (ZRU) sont dispensés de l'application de ce dispositif, quelle que soit l'ampleur du dépassement des plafonds par les occupants. Cette exception, qui favorise le maintien dans les lieux de ménages aux revenus supérieurs aux plafonds, permet d'une part, de garantir une certaine mixité sociale dans ces quartiers, d'autre part, d'offrir des moyens supplémentaires aux organismes bailleurs pour financer l'entretien et les rénovations des immeubles au bénéfice de tous les occupants.

Mais, du fait de leur application largement facultative et de seuils de déclenchement relativement élevés, les SLS ont aujourd'hui un impact très limité sur la mobilité au sein du parc social locatif. En effet, le taux de mobilité n'est que de 10,5 % en 2003 alors qu'il était de 12,4 % en 1999, soit deux points d'écart, ce qui représente environ 84.000 logements sociaux ^{3 ( * )} , qui pourraient être libérés au profit de ménages défavorisés en attente d'un logement.

Or, l'enquête sur l'occupation du parc locatif social réalisée en 2003 par le ministère du logement fait apparaître que seuls 10 % des locataires du parc social dépassent les plafonds de ressources fixés pour l'attribution d'un logement social, 4 % d'entre eux ont des revenus supérieurs à 120 % des plafonds et 1 % se situent à un niveau qui excède 160 % des plafonds.

La proportion des ménages concernés par l'application d'un surloyer au sein du parc HLM devrait même encore diminuer, les plafonds de ressources annuelles imposables pour l'attribution des logements sociaux ayant été majorés de 5,84 % depuis le 1 ^er janvier 2005 en fonction de la variation annuelle du Smic (Circulaire du 13 décembre 2004).

Plafond des ressources HLM au 1 ^er janvier 2005 par catégories de ménages (b)

(en euros)

Zones géographiques	Plafonds de ressources et dépassements (a)	1 personne	2 personnes	3 personnes	4 personnes	5 personnes	6 personnes	Par personne supplémentaire
Paris et communes limitrophes	- + 20% + 60%	16.989,00	25.390,00	33.285,00	39.739,00	47.280,00	53.203,00	+ 5928,00
		20.386,80	30.468,00	39.942,00	47.686,80	56.736,00	63.843,60	+ 7113,00
		27.182,40	40.624,00	53.256,00	63.582,40	75.648,00	85.124,80	+ 9484,00
Ile-de-France hors Paris et communes limitrophes	- + 20% + 60%	16.989,00	25.390,00	30.521,00	36.559,00	43.729,00	48.701,00	+ 5426,00
		20.386,80	30.468,00	36.625,20	43.870,80	51.934,80	58.441,20	+ 6511,20
		27.182,40	40.624,00	48.833,60	58.494,40	69.246,40	77.921,60	+ 8681,60
Autres régions (c)	- + 20% + 60%	14.771,00	19.724,00	23.721,00	28.635,00	33.686,00	37.962,00	+ 4234,00
		17.725,20	23.668,80	28.465,20	34.362,00	40.423,20	45.554,40	+ 5080,80
		23.633,60	31.558,40	37.953,60	45.816,00	53.897,60	60.739,20	+ 6774,40

(a) Surloyer HLM 2005 : plafonds de ressources annuelles imposables et plafonds de déclenchement du surloyer : si le revenu imposable perçu en 2003 (avis d'imposition établi en 2004) excède de 20 % le plafond de ressources, le surloyer est facultatif ; en revanche, si le revenu le dépasse de plus de 60 %, le surloyer est rendu obligatoire par la loi.

(b) Les catégories de ménages correspondent au nombre de personnes composant le ménage : locataire, conjoint (concubin, partenaire pacsé), personnes à charge (enfants, ascendants, collatéraux).

(c) Telles que définies par l'arrêté du 17 mars 1978 modifié, relatif au classement des communes par zones géographiques.

Catégories de ménages :

Catégorie 1 : une personne seule. Catégorie 2 : deux personnes sans aucune personne à charge, à l'exclusion des jeunes ménages. Catégorie 3 : trois personnes, ou une personne seule avec une personne à charge, ou jeune ménage ne totalisant pas à eux deux plus de 55 ans, sans personne à charge. Catégorie 4 : quatre personnes, ou une personne seule avec deux personnes à charge. Catégorie 5 : cinq personnes, ou une personne seule avec trois personnes à charge. Catégorie 6 : six personnes, ou une personne seule avec quatre personnes à charge.

Source: Circ. UHC/FB 3 n° 2004-68 du 13 déc. 2004;
BO de l'Équipement, du Transport, du logement, de la Mer et du Tourisme n° 2004-24 du 10 janv. 2005.

Il apparaît donc nécessaire de mettre en place des mesures plus incitatives, pour accroître la mobilité du parc locatif social.

C'est à quoi s'emploie le présent article :

Les modifications de l'article L. 441-3 par le paragraphe I et les abrogations prévues au paragraphe II (articles L. 441-5 à L. 441-7 et deuxième alinéa article L. 441-4) entraînent l'application d'un barème national obligatoire de surloyer imposé dès lors que le revenu dépasse de 20 % les plafonds de ressources fixés pour l'accès à un logement social. Les bailleurs sociaux n'ont ainsi plus à prévoir par délibération les modalités de calcul des SLS, ceux-ci faisant l'objet d'un barème unique établi par un décret en Conseil d'Etat (article L. 441-8 modifié par le paragraphe III), qui s'impose à tous les organismes bailleurs.

Toutefois, le paragraphe IV dispose que les organismes HLM ayant signé une convention globale de patrimoine comportant des précisions relatives au SLS peuvent appliquer leur propre barème pendant la durée de ladite convention. Parallèlement, aucune autre convention (hors convention globale de patrimoine) ne devrait comporter de dispositions relatives au SLS qui soient contraires au barème national, celui-ci s'appliquant de plein droit.

Enfin, le paragraphe V prévoit les cas de dérogations à l'application du SLS : les logements détenus par des bailleurs autres que les organismes HLM et financés aux moyens de prêts conventionnés n'y sont pas soumis, de même que les habitations à loyer dit moyen dans les départements d'outre-mer.

II - La position de votre commission

Si votre commission approuve dans son principe le renforcement du caractère dissuasif du système de surloyer, elle craint pourtant que son impact demeure limité dans certaines régions où les tensions locatives sont fortes. En effet, les loyers dans le parc social y sont nettement moins élevés que ceux du parc privé : un locataire préférera alors conserver son logement social, en dépit du supplément de loyer qu'il devra acquitter.

A l'inverse, l'application d'un SLS peut être inopportune dans certains immeubles où le maintien de la mixité sociologique constitue un réel enjeu pour la préservation du patrimoine et pour l'harmonie sociale du quartier.

Votre commission vous propose donc d'adopter une mesure complémentaire qui consisterait à permettre aux organismes HLM, en liaison avec les collectivités territoriales concernées ou avec les structures intercommunales délégataires de la politique du logement, d'appliquer leur propre barème de surloyer, lorsque l'état du marché locatif ou la situation particulière de l'immeuble HLM le justifient. La signature d'une convention globale de patrimoine permet déjà d'appliquer un barème dérogatoire par rapport au barème national. Mais, considérant que jusqu'à présent très peu de conventions globales de patrimoine ont été signées, alors qu'on observe à l'inverse une forte montée en puissance des programmes locaux de l'habitat (PLH), votre commission propose que ceux-ci constituent un cadre complémentaire à la définition d'un barème local de surloyer. C'est pourquoi, votre commission souhaite que des dispositions spécifiques relatives aux surloyers puissent être intégrées dans le PLH et qu'elles prévalent au même titre que les conventions globales de patrimoine sur le barème national. Elle vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article additionnel avant l'article 11
(art. L.542-5-1 et L. 831-4-1du code de la sécurité sociale
et art.L.351-3-1 du code de la construction et de l'habitation)
Versement trimestriel des allocations de logement de faible montant

Objet : Cet article additionnel vise à prévoir le versement trimestriel des allocations de logement lorsque leur montant mensuel est inférieur au montant minimal fixé par décret.

Les aides au logement sont versées sous conditions de ressources aux ménages qui en font la demande. Toutefois, lorsque le montant de l'allocation mensuelle est inférieur à 24 euros, le décret n° 2004-463 du 28 mai 2004 prévoit qu'elle n'est pas versée, alors même que le demandeur remplit les conditions de l'attribution. Cette limite avait été fixée pour éviter que le coût financier que représentent le traitement administratif de la demande et le versement mensuel de l'allocation n'excède le montant de la prestation.

Il résulte de cette disposition réglementaire que 200.000 familles modestes se sont trouvées privées d'allocation de logement depuis son entrée en vigueur en juin 2004.

Votre commission s'était déjà élevée contre cette mesure lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2005, considérant que, rapportée à un budget limité, l'allocation de logement constitue un appoint dont il n'est pas légitime de priver les familles.

Pour remédier à cette situation qui constitue une injustice sociale manifeste, elle propose que l'allocation de logement, dont le montant mensuel est inférieur au seuil minimal, soit versée sur une base trimestrielle.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.

Article additionnel avant l'article 11
(art. L.542-2 et L. 831-4-1du code de la sécurité sociale
et art.L.351-3-1 du code de la construction et de l'habitation)
Suppression du mois de carence
pour le versement des allocations de logement

Objet : Cet article additionnel vise à supprimer le mois de carence préalable au versement des aides au logement.

Conformément aux articles L. 542-2 et L. 831-4-1 du code de la sécurité sociale, l'allocation de logement est due à compter du premier jour du mois civil suivant celui du dépôt de la demande. Cette mesure d'économie, instituée par la loi de finances pour 1995, retarde ainsi de quinze jours en moyenne le versement de cette allocation.

Le Haut comité pour le logement des personnes défavorisées a rappelé à plusieurs reprises que cette disposition « ne représente ni une véritable économie, ni une mesure de justice ».

En effet, ce mois de carence est particulièrement pénalisant pour les ménages à revenus modestes : il les contraint souvent à recourir à l'aide des fonds de solidarité pour le logement (FSL) et peut, dans certains cas, contribuer à créer ou aggraver des situations de surendettement. Toutefois, l'allocation de logement est versée dès le premier mois pour les personnes quittant un hébergement d'urgence, lorsqu'elles bénéficient de l'allocation de logement temporaire.

De surcroît, le montant de l'économie ainsi réalisée sur les aides au logement est en réalité transféré à la charge des FSL, dont le financement relève des départements.

Pour toutes ces raisons, il est ici proposé de supprimer le mois de carence pour les trois aides au logement (aide personnalisée au logement (APL), allocation de logement sociale (ALS) et allocation de logement familial (ALF).

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.

Article 11
(art. L. 115-3 du code de l'action sociale et des familles)
Sursis aux coupures d'eau, gaz et électricité
pendant la période hivernale

Objet : Le présent article complète le dispositif de prévention des coupures d'eau, de gaz et d'électricité par une interdiction de la suspension des prestations pendant la période allant du 1 ^er novembre au 15 mars, à condition que les services sociaux compétents, préalablement informés des difficultés financières particulières des personnes concernées, ne s'y opposent pas.

I - Le dispositif proposé

L'article L. 115-3 du code de l'action sociale et des familles prévoit un dispositif d'aide de la collectivité en cas de non-paiement des factures d'énergie, d'eau ou de téléphone. L'aide versée jusqu'à présent par les fonds de solidarité énergie permet aux bénéficiaires de surmonter des difficultés temporaires de trésorerie et d'éviter ainsi une suspension des prestations.

Jusqu'au 1 ^er janvier 2005, l'article L. 261-4 du même code disposait que des aides étaient versées, selon des modalités définies par une convention nationale établie entre les fournisseurs d'énergie et d'eau et l'Etat, déterminant également leur participation financière au dispositif. Dans chaque département, ces mêmes conventions sont signées avec les collectivités territoriales ou groupements qui le souhaitent et, le cas échéant, avec les centres communaux d'action sociale, les organismes de protection sociale et les associations concernées.

Or, l'article 65 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales prévoit, à compter du 1 ^er janvier 2005, le transfert de la compétence des fonds de solidarité pour le logement aux conseils généraux et étend leur mission à l'octroi d'aides pour couvrir le non-paiement des factures d'eau, d'énergie et de téléphone. Les fonds de solidarité énergie de chaque département sont ainsi intégrés au fonds de solidarité pour le logement, qui constitue un fonds départemental unique, disposant de crédits entièrement fongibilisés. De ce fait, l'article L. 261-4 du code de l'action sociale et des familles est abrogé, ce qui nécessite la mise en place d'un nouveau dispositif.

Deux textes précisent le fonctionnement des fonds de solidarité pour le logement et les modalités de l'aide qu'ils peuvent apporter aux familles en situation de précarité en cas de non-paiement de leurs factures :

- la circulaire du 4 novembre 2004 ^{4 ( * )} dispose que, l'Etat n'étant plus membre des fonds de solidarité pour le logement, il n'assure plus leur financement. Les concours financiers proviennent essentiellement des représentants d'Electricité de France (EDF), de Gaz de France (GDF) et de chaque distributeur d'énergie ou d'eau, des collectivités et établissements publics locaux et des associations. Aucune ressource n'est affectée à une dépense particulière, les fonds de solidarité pour le logement gérant leurs crédits librement et de façon globale : cela signifie par exemple que les contributions versées aux fonds par les distributeurs d'énergie et d'eau ne sont pas exclusivement destinées à couvrir les impayés les concernant ;

- le décret n° 2005-971 du 10 août 2005 relatif à la procédure applicable en cas d'impayés des factures d'électricité définit les modalités de prise en charge des personnes ou familles connaissant des difficultés financières, pour prévenir des coupures de fournitures d'électricité. Il prévoit la mise en place d'une procédure, conforme aux recommandations de l'avis du 21 avril 2005 de la commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL).

Lorsqu'une personne est en situation d'impayé, son fournisseur d'électricité l'informe qu'à défaut de règlement dans un délai de quinze jours, sa fourniture d'électricité pourra être réduite. Il lui indique également la possibilité de saisir le fonds de solidarité pour le logement et que, sauf opposition de sa part, les seules données nécessaires à l'appréciation de sa situation (nom, prénom, adresse, option tarifaire et montant de la dette du consommateur) seront transmises au président du conseil général et au maire de sa commune, dès la mise en oeuvre de la procédure de réduction de puissance. Le consommateur dispose alors d'un délai minimum de huit jours, pour exprimer son opposition à cette transmission d'information.

Une puissance réduite est ensuite maintenue pendant quinze jours, afin de permettre le dépôt d'un dossier auprès du fonds de solidarité pour le logement. Dès le dépôt du dossier, le consommateur bénéficie du maintien de la fourniture d'électricité prévue à l'article L. 115-3 du code de l'action sociale et des familles. Le fonds de solidarité pour le logement doit alors informer le maire et le fournisseur de sa décision dans un délai maximal d'un mois à compter du dépôt de la demande. Si une aide a été attribuée, le fournisseur doit préciser au consommateur les modalités de règlement du solde de la dette contractée.

Procédure mise en place en cas d'impayés de factures d'électricité

Le fournisseur propose les modalités de règlement de ses dettes au consommateur

Date d'acquittement	8 à 10 jours	Délai minimum de 8 jours	8 jours	Délai de 15 jours maximum	Instruction du dossier par le FSL : un mois maximum	Dans un délai court	...
10 semaines environ

Les étapes de la procédure s'étalent sur une durée au moins égale à dix semaines, au cours de laquelle la fourniture d'électricité ne peut être suspendue. Ainsi, dans une certaine mesure, l'accès aux prestations est préservé pour les ménages en situation de précarité.

Si le système existant offre les moyens de résoudre les problèmes financiers occasionnels que rencontrent certains ménages, il ne permet toutefois pas d'éviter les suspensions de prestations à terme. En effet, le maintien de l'accès aux fournitures d'eau et d'énergie n'est que temporaire et ne permet pas de couvrir dans son intégralité la période hivernale.

Le présent article vise à compléter le système d'aide et de prévention existant par la mise en place d'une interdiction conditionnelle des suspensions de prestations d'énergie et d'eau durant la période allant du 1er novembre au 15 mars.

En effet, l'interdiction proposée est ciblée et strictement délimitée :

- tout d'abord, l'interdiction des coupures d'énergie et d'eau ne s'applique que durant la période hivernale , afin de préserver les conditions de vie des personnes ou des familles, tout en protégeant les distributeurs d'une multiplication des impayés ;

- en outre, l'interdiction ne s'applique qu'aux fournitures d'énergie et d'eau. Les services téléphoniques sont en effet exclus de cette disposition , car ils ne sont pas considérés comme étant des prestations de première nécessité ;

- enfin, l'interdiction des coupures ne peut bénéficier qu'aux personnes ou aux familles de bonne foi , éprouvant des difficultés particulières du fait de leur situation de précarité, et à condition que les services d'aide sociale compétents (fonds de solidarité pour le logement notamment), préalablement informés, en aient autorisé le principe.

II - La position de votre commission

Votre commission se réjouit de cette disposition, qui préserve des conditions de vie décentes pendant la période hivernale aux personnes ayant des difficultés financières structurelles ou conjoncturelles.

Toutefois, il lui paraît souhaitable de restreindre le champ d'application de cette mesure aux seules personnes ou ménages ayant de réelles difficultés financières reconnues par les services sociaux. De plus, il lui semble nécessaire de préciser les obligations d'information des fournisseurs d'eau, d'électricité et de gaz à l'égard de leurs clients.

C'est pourquoi, elle vous demande d'adopter un amendement en ce sens et le présent article ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 11
(art. L.331-2 du code de la consommation)
Priorité des créances de fournitures
d'eau, de gaz, d'électricité et de chauffage

Objet : Cet article additionnel vise à rendre prioritaires les créances relatives aux fournitures d'eau, de gaz, d'électricité et de chauffage lors des procédures de surendettement.

L'article 125 de la loi de programmation relative à la cohésion sociale, voté à l'initiative de votre commission, a donné un caractère prioritaire aux dettes locatives lors des procédures de surendettement.

Le présent article additionnel propose de compléter ce dispositif. Il prévoit une meilleure prise en compte des dettes de fournitures d'eau et d'énergie au même titre que les dettes locatives.

Pour l'instant, dans le cadre des procédures de règlement du surendettement, les créances relatives aux fournitures d'eau, de gaz, de chauffage et d'électricité sont prises en compte après les créances bancaires ou les crédits à la consommation.

Votre commission souhaite inverser cet ordre de priorité, afin de favoriser le remboursement, comme c'est déjà le cas pour les dettes locatives, des créances relatives aux fournitures d'eau et d'énergie (gaz, électricité et chauffage).

Cela permettrait de conserver des conditions de vie décentes aux personnes en difficultés financières et de limiter les recours aux aides des fonds de solidarité pour le logement, qui couvrent désormais les impayés de facture d'énergie et d'eau, et dont la charge financière est assurée par les départements.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.

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Sous le bénéfice de ces observations et des amendements qu'elle a adoptés, votre commission vous propose de donner un avis favorable à l'adoption des dispositions du projet de loi dont elle s'est saisie.

* ¹ Nicole Prud'homme, rapport du Conseil économique et social - Accès au logement, droit et réalités, 2004.

* ² Les conférences intercommunales de logement, créées par le préfet à partir d'un bassin d'habitat qu'il a défini, regroupent les communes qui y sont situées. Elles sont chargées d'établir une charte intercommunale du logement.

* ³ Le parc locatif social compte à ce jour environ 4,2 millions d'unités.

* ⁴ Circulaire n° 2004-58 du 4 novembre 2004 relative aux nouvelles dispositions concernant les fonds de solidarité pour le logement contenues dans la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.