CHAPITRE III
COMITÉS DE BASSIN ET AGENCES DE L'EAU
Article 35
(section 3 du chapitre III du titre Ier du
livre II, art. L. 213-8, L. 231-8-1, L. 213-9, L. 213-9-1,
L. 213-9-2 et L. 213-9-3 nouveaux
du code de
l'environnement)
Composition et missions des comités de bassins et
des agences de l'eau
Cet article a pour objet de modifier la composition des comités de bassin, de renforcer leur rôle et d'étendre les missions des agences de l'eau
Sur le plan formel, le premier paragraphe (I) tend à modifier l'intitulé de la section 3 (« agences de l'eau ») du chapitre III (« structures administratives et financières ») du titre I er (« eau et milieux aquatiques ») du livre II (« milieux physiques ») du code de l'environnement afin d'y inclure une référence aux comité de bassin.
Aux termes du deuxième paragraphe (II) , cette section comprendrait deux sous-sections respectivement consacrées aux « dispositions générales » et aux « dispositions financières », la première comprenant deux articles numérotés L. 213-8 et L. 213-8-1 et la seconde quatre articles numérotés L. 213-9 à L. 213-9-3.
1. La réforme des comités de bassin
Le texte proposé par le II de cet article pour l'article L. 213-8 du code de l'environnement tend à modifier la composition et les attributions des comités de bassin.
• La composition du comité de bassin
Le comité de bassin comprendrait toujours trois collèges, dont la composition serait précisée :
- le premier collège resterait composé des « représentants des collectivités territoriales et de leurs établissements publics de coopération exerçant une compétence dans le domaine de l'eau dans le bassin ou le groupement de bassin » et non plus de « représentants des régions et des collectivités locales situées en tout ou partie dans le bassin », cette énumération s'avérant en effet non seulement redondante (les régions forment une catégorie de collectivités territoriales désormais consacrée par la Constitution) mais également restrictive puisqu'elle semble exclure les groupements de collectivités territoriales ;
- le deuxième collège serait composé de « représentants des usagers de l'eau et des milieux aquatiques, des milieux socioprofessionnels, des associations agréées de protection de l'environnement, des associations agréées de défense des consommateurs, des instances représentatives de la pêche et de personnes qualifiées », alors qu'actuellement il n'est fait référence qu'aux usagers et à des personnes compétentes ;
- le dernier collège serait composé de « représentants de l'Etat ou de ses établissements publics » et non plus de « représentants désignés par l'Etat, notamment parmi les milieux socioprofessionnels ».
L'équilibre entre ces trois collèges serait modifié :
- actuellement, les représentants des deux premières catégories doivent détenir au moins deux tiers du nombre total des sièges, leur part respective étant de 40 % en pratique ;
- désormais, le comité de bassin serait obligatoirement composé à parts égales de représentants de chaque collège , ce qui aurait pour conséquence pratique d'augmenter le nombre des représentants de l'Etat.
Enfin, le président du comité de bassin serait élu par l'ensemble des membres alors que la pratique actuelle veut que les représentants de l'Etat ne participent pas au vote.
• Les attributions du comité de bassin
Les attributions du comité de bassin seraient renforcées .
Le comité de bassin est actuellement chargé de donner un avis sur toute question d'intérêt commun au bassin. Il élabore le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux et donne un avis conforme sur les taux de redevances décidés par l'agence de l'eau. Il désigne parmi les représentants de certains de ces collèges des administrateurs au conseil d'administration de l'agence de l'eau. Depuis, la loi n° 2005-157 du 23 février 2005, il est également consulté sur les actions de coopération internationale de l'agence de l'eau.
En sus de ces compétences actuelles, il serait chargé :
- de définir les orientations de l'action de l'agence de l'eau ;
- de participer à l'élaboration des décisions financières de l'agence , l'article L. 213-9-1 du code de l'environnement exigeant son avis conforme sur les délibérations du conseil d'administration de l'agence de l'eau relatives non plus seulement aux redevances mais également au programme pluriannuel d'intervention de l'établissement .
• La position de la commission
Votre commission considère que l'extension des attributions des comités de bassin rend nécessaire de renforcer le rôle qu'y jouent les élus .
Aussi vous soumet-elle deux amendements ayant pour objet de modifier le texte proposé pour l'article L. 213-8 du code de l'environnement afin de prévoir que :
- les représentants des deux premiers collèges détiennent respectivement 40 % du nombre total des sièges au sein du comité de bassin , tandis que les représentants de l'Etat n'en détiendraient plus que 20 % ;
- le président du comité de bassin est élu par les seuls représentants des élus locaux et des usagers ;
- le président du comité de bassin doit être élu parmi les représentants des élus locaux .
2. La réforme des agences de l'eau
L'organisation actuelle des agences de l'eau serait conservée. En revanche, leurs attributions seraient sensiblement étendues.
• Le maintien de l'organisation actuelle des agences de l'eau
Le texte proposé par le II de cet article pour l'article L. 218-1 du code de l'environnement confirme que chaque agence est administrée par un conseil d'administration composé :
- d'un président nommé par décret,
- d'un représentant du personnel de l'agence,
et, en nombre égal :
- de représentants désignés en leur sein par les membres du collège des représentants des élus locaux du comité de bassin ;
- de représentants désignés en leur sein par les membres du collège des représentants des usagers, des socio-professionnels, des associations et des personnes qualifiées du comité de bassin ;
- de représentants de l'Etat ou de ses établissements publics.
• L'extension des missions des agences de l'eau
Comme aujourd'hui, les agences de l'eau auraient l' obligation :
- d' apporter des concours financiers aux personnes publiques ou privées pour la réalisation d'actions et de travaux d'intérêt général ou d'intérêt commun au bassin ou au groupement de bassins . Ces concours pourraient prendre la forme non plus seulement de subventions, ou d'avances remboursables mais également de primes. Il est précisé en outre qu'ils ne sont définitivement acquis que sous réserve du respect des prescriptions relatives à l'eau imposées par la réglementation en vigueur ( I du texte proposé par le II de cet article pour l'article L. 213-9-2 du code de l'environnement ) ;
- d' attribuer des subventions en capital aux collectivités territoriales et à leurs groupements pour l'exécution de travaux d'alimentation en eau potable et d'assainissement dans les communes rurales ( VI du texte proposé par le II de cet article pour l'article L. 213-9-2 du code de l'environnement ).
Cette dernière mission était exercée par le Fonds national pour le développement des adductions d'eau (FNDAE) avant que la loi de finances rectificative pour 2004 ne la leur confie à compter du 1 er janvier 2005. Pour l'exercer, elles ont été autorisées à relever les taux des redevances qu'elles perçoivent.
Le présent article prévoit que les agences doivent en outre :
- participer financièrement à la réalisation des schémas d'aménagement et de gestion des eaux ( II du texte proposé par le II de cet article pour l'article L. 213-9-2 du code de l'environnement ) ;
- contribuer financièrement aux actions menées par l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques que l'article 41 du présent projet de loi tend à instituer, le montant de cette contribution étant fixé chaque année par décret ( V du texte proposé par le II de cet article pour l'article L. 213-9-2 du code de l'environnement ).
Plus généralement , le premier alinéa du texte proposé par le II de cet article pour l'article L. 218-1 du code de l'environnement charge ces établissements :
- de contribuer à la mise en oeuvre des orientations des schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux ainsi qu'à l' application des schémas d'aménagement et de gestion des eaux ;
- de mener ou de soutenir des actions destinées à favoriser une gestion globale, durable et équilibrée de la ressource en eau et des milieux aquatiques continentaux et marins, à assurer l'alimentation en eau potable et la gestion des crues , à permettre le développement durable des activités économiques et à préserver les intérêts afférents à une gestion équilibrée de la ressource en eau .
Les agences conserveraient la faculté qui leur a été ouverte par la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 de mener des actions de coopération internationale dans les domaines de l'eau et de l'assainissement, dans la limite de 1 % de leurs ressources, le cas échéant et suivant les règles statutaires en vigueur pour chaque catégorie de personnels, avec le concours de leurs agents.
Il leur serait désormais également possible de percevoir , à la demande d'un établissement public territorial de bassin et pour le compte de celui-ci, des redevances instituées par cet établissement .
Serait en revanche supprimée la disposition actuelle de l'article L. 213-6 du code de l'environnement, selon laquelle les agences contribuent, notamment par voie de fonds de concours au budget de l'Etat , à l'exécution d'études, de recherches et d'ouvrages d'intérêt commun aux bassins et à la couverture de ses dépenses de fonctionnement. Dès lors, seule la loi de finances pourrait permettre à l'Etat de ponctionner leurs ressources pour ses propres besoins .
Aux termes du texte proposé par le II de cet article pour l'article L. 213-9-1 du code de l'environnement, ces missions resteraient exercées dans le cadre de programmes pluriannuels d'intervention , déterminant les domaines d'intervention de chaque agence et prévoyant le montant des dépenses et des recettes nécessaires à leur mise en oeuvre.
Aux termes du texte proposé par le II de cet article pour l'article L. 213-9 du code de l'environnement, les ressources dont bénéficieraient les agences de l'eau pour exercer ces missions resteraient constituées, pour l'essentiel, du produit de redevances et de subventions versées par des personnes publiques.
Rappelons que le budget annuel consolidé des six agences dépasse 2 milliards d'euros , soit près de 1 % des dépenses civiles ordinaires de l'Etat.
Les redevances perçues par ces établissements ayant été qualifiées d'impositions de toutes natures par le Conseil constitutionnel dans une décision n° 82-124 L du 23 juin 1982, l'article 37 du projet de loi tend à fixer les règles de leur assiette et des plafonds pour leurs taux conformément à l'article 34 de la Constitution.
Le deuxième alinéa du texte proposé par le II du présent article pour l'article L. 213-9-1 du code de l'environnement prévoit que les taux des redevances comme le programme pluriannuel d'intervention de l'agence sont fixés par délibération de son conseil d'administration :
- sur avis conforme du comité de bassin,
- et dans le respect des dispositions arrêtées conjointement, après avis du Comité national de l'eau, par les ministres chargés de l'environnement et des finances.
Le II de l'article 36 du présent projet de loi, qui n'est pas codifié, prévoit que cet arrêté fixe, pour chaque agence, le montant pluriannuel global des dépenses de chaque agence et leur répartition par grands domaines d'intervention.
Quant au troisième alinéa du texte proposé par le II du présent article pour l'article L. 213-9-1 du code de l'environnement, il précise que ces délibérations doivent être publiées au Journal officiel de la République française et être tenues à la disposition du public.
Enfin, aux termes du texte proposé par le II de cet article pour l'article L. 213-9-3 du code de l'environnement, les dispositions relatives aux comités de bassin et aux agences de l'eau ne seraient pas applicables aux départements d'outre-mer.
• La position de la commission
En ce qui concerne les agences de l'eau, votre commission vous soumet un premier amendement ayant pour objet :
- d'une part, de prévoir que les ministres chargés de l'environnement et des finances ne fixent pas mais encadrent simplement le montant pluriannuel global des dépenses de chaque agence et leur répartition par grands domaines d'intervention ;
- d'autre part, de regrouper les dispositions relatives à cet arrêté interministériel au sein de l'article qui est codifié dans le code de l'environnement.
Le verbe « fixer » employé par le projet de loi est sans aucun doute excessif dans la mesure où il risque de réduire à la portion congrue le rôle des comités de bassin et des conseils d'administration des agences de l'eau. Un encadrement semble en revanche nécessaire en raison de leur statut d'établissements publics de l'Etat et de la nécessité qu'elles éprouvent de disposer d'un cadre financier clair pour déterminer leurs programmes d'intervention.
Votre commission vous soumet un deuxième amendement tendant à prévoir que le montant de la contribution des agences de l'eau à l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques :
- tout d'abord, est fixé par arrêté conjoint des ministres chargés de l'environnement et des finances , par coordination avec les dispositions prévoyant qu'un arrêté de ces ministres encadre le montant pluriannuel global des dépenses et leur répartition par grands domaines d'intervention ;
- et surtout, est calculé sur la base du potentiel économique du bassin hydrographique et de l'importance relative de sa population rurale .
Il s'agit d'assurer une péréquation entre les agences de bassin , qui ne disposent pas toutes des mêmes ressources, non pas par une augmentation des dépenses de l'ONEMA qui aurait contribué à alourdir les contraintes de gestion de cet établissement mais par une modulation du prélèvement opéré à son profit sur les ressources des agences.
Pour garantir la cohérence des aides versées aux communes rurales, votre commission vous soumet un troisième amendement tendant à compléter le deuxième alinéa du texte proposé pour l'article L. 213-9-1 du code de l'environnement afin d'exiger que l'agence, après avoir déterminé le montant global des subventions versées sur le territoire des départements situés dans le bassin, passe, avec chaque département participant au financement de travaux d'alimentation en eau potable et d'assainissement dans les communes rurales, une convention par laquelle elle lui confie la répartition et le versement de ce montant en fonction de critères déterminés dans la convention.
Ainsi, les départements et les agences de l'eau coordonneront leurs interventions et les communes bénéficieront d'un « guichet unique » auquel elles adresseront leurs demandes de subventions.
Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 35 ainsi modifié .
Article 36
Orientations prioritaires des programmes pluriannuels
d'intervention
des agences de l'eau pour les années 2007 à
2012
Cet article, dont les dispositions ne sont pas codifiées, a pour objet de déterminer les orientations prioritaires des programmes pluriannuels d'intervention des agences de l'eau pour les années 2007 à 2012 et de fixer leur cadre financier.
Le premier paragraphe (I) assigne huit objectifs prioritaires aux agences de l'eau, qui couvrent un champ extrêmement large d'interventions et se recoupent parfois. Ils peuvent être ainsi résumés :
- favoriser la réalisation des objectifs environnementaux du schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux et créer les conditions permettant d'atteindre d'ici 2015 le bon état des masses d'eau ;
- favoriser la réalisation des objectifs environnementaux des schémas d'aménagement et de gestion des eaux ;
- en matière de lutte contre la pollution, contribuer à l'épuration des eaux usées et au traitement des boues, à la réduction des rejets industriels et à l'élimination des rejets de substances dangereuses, au développement de l'assainissement non collectif dans les zones d'habitat dispersé et à la maîtrise des pollutions des eaux de toutes origines en assurant la solidarité avec les communes rurales ;
- en matière d'eau potable, contribuer à la sécurité de l'alimentation en eau des consommateurs et à la préservation de la qualité de l'eau distribuée ;
- créer les conditions d'un développement durable des activités économiques utilisatrices d'eau ;
- mener et favoriser des actions de préservation des écosystèmes aquatiques, d'amélioration de la gestion, de la restauration et d'entretien des milieux aquatiques et de leurs usages professionnels, sportifs et de loisirs ;
- améliorer la gestion des crues ;
- mener et soutenir au niveau du bassin des actions de communication, d'information et de sensibilisation du public.
Il est précisé que les délibérations des conseils d'administration des agences de l'eau, qui arrêtent les programmes pluriannuels d'intervention de ces établissements, doivent être compatibles avec ces orientations.
Cette longue énumération témoigne de l'élargissement sensible des missions des agences. Votre commission considère pourtant que deux orientations essentielles doivent être mises en exergue et vous soumet deux amendements à cet effet.
Le premier tend à spécifier que les agences de l'eau doivent contribuer à la solidarité envers les communes rurales et leurs groupements en attribuant des subventions en capital aux collectivités territoriales et à leurs groupements pour l'exécution de travaux d'alimentation en eau potable et d'assainissement dans les communes rurales, dans le cadre de conventions passées avec les départements participant au financement de tels travaux.
La mention selon laquelle elles doivent contribuer à l'épuration des eaux usées et au traitement des boues, à la réduction des rejets industriels et à l'élimination des rejets de substances dangereuses, au développement de l'assainissement non collectif dans les zones d'habitat dispersé et à la maîtrise des pollutions des eaux de toutes origines « en assurant la solidarité avec les communes rurales » est insuffisante au regard des enjeux financiers auxquels ces communes sont confrontées. L'amendement qui vous est soumis tend à la supprimer, par coordination avec l'insertion d'une nouvelle orientation prioritaire spécifique. De même, serait supprimée la référence à la solidarité avec les communes rurales figurant dans l'objectif de lutte contre la pollution.
Le deuxième amendement qui vous est soumis tend à prévoir que les agences de l'eau doivent participer à l'élaboration et au financement des contrats de rivière, de baie ou de nappe .
La façon dont sont entretenus les cours d'eau influera beaucoup pour le respect de l'objectif d'un bon état écologique des eaux fixé par la directive cadre européenne de 2000. La nature des travaux envisagés revêt donc une grande importance.
Depuis le lancement de la procédure des contrats de rivières en 1981, plus de 170 contrats de rivière et de baie ont été engagés dont une soixantaine sont achevés . 10 % du territoire national est concerné , principalement dans le sud de la France. Le montant total des contrats signés est supérieur à 2 millions d'euros.
Un audit réalisé en 1999 par la mission d'inspection du ministère de l'environnement, complété par des bilans réalisés dans les bassins Adour -Garonne et Rhône - Méditerranée - Corse, estimait que cette démarche avait efficacement contribué au progrès des pratiques de gestion intégrée de l'eau et des milieux aquatiques . En revanche, le rapport soulignait un manque de synergie avec d'autres politiques locales liées à l'amélioration de la gestion concertée et globale des rivières et des baies telles que les schémas d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE) ainsi qu'un déficit d'articulation avec les grands projets d'aménagement et avec des procédures de protection des écosystèmes naturels.
Aussi afin d'assurer la cohérence des procédures d'élaboration des contrats de rivière et des SAGE, les comités de bassin sont chargés, depuis le 1 er janvier 2004, de l'attribution du label « contrat de rivière » ou « contrat de baie ».
Dans le même temps, un décroisement des financements de l'Etat et des agences de l'eau a été réalisé en application d'une circulaire du 30 janvier 2004. Ainsi pour les nouveaux contrats en métropole et à Saint-Pierre-et-Miquelon, qui est rattaché à la circonscription de bassin Seine-Normandie, les agences de l'eau ont à définir les travaux et les actions éligibles à leurs financements au titre des contrats de rivière ou de baie. L'Etat, pour sa part, apporte son concours aux travaux de prévention des risques d'inondations et de restauration ou de protection des zones humides.
Il importe donc, compte tenu du désengagement de l'Etat, de s'assurer que les agences participeront à l'élaboration et au financement des contrats de rivière, de baie ou de nappe .
Le deuxième paragraphe (II) du présent article tend à plafonner le montant total des dépenses des agences de l'eau sur cette période à 12 milliards d'euros , exception faite des primes susceptibles d'être versées aux personnes publiques ou privées pour la réalisation d'actions et de travaux d'intérêt général ou d'intérêt commun au bassin ou au groupement de bassins en application du texte proposé par l'article 35 du projet de loi pour l'article L. 213-9-2 du code de l'environnement.
Le total des contributions financières des agences de l'eau aux ressources de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques serait également plafonné à 108 millions d'euros par an .
Il a été indiqué à votre rapporteur pour avis que le plafond des dépenses des agences de l'eau avait été « déterminé au plus juste sur la base du rythme actuel de travaux engagés par les maîtres d'ouvrage. La mise en oeuvre de la directive cadre devrait entraîner un accroissement du rythme annuel de travaux de l'ordre de 10 %. Il suppose donc que les agences soient davantage sélectives dans leurs interventions . »
Votre commission vous soumet deux amendements ayant respectivement pour objet :
- de prévoir que la contribution des agences de l'eau à l'ONEMA. n'est pas prise en compte dans le plafond de 12 milliards d'euros imposé à leurs dépenses pour la période 2007-2012, afin d'éviter qu'elle ne réduise leur capacité d'intervention ;
- de prévoir que les agences de l'eau devront consacrer au moins 150 millions d'euros chaque année entre 2007 et 2012 à la solidarité envers les communes rurales et leurs groupements, c'est-à-dire le niveau maximum des crédits dont a disposé le FNDAE avant sa suppression.
Le second alinéa du II prévoit par ailleurs qu'un arrêté conjoint des ministres chargés de l'environnement et des finances pris après avis du comité national de l'eau fixe, pour chaque agence de l'eau, le montant pluriannuel global des dépenses et leur répartition par grand domaine d'intervention.
Comme on l'a vu cette disposition est redondante avec celle figurant dans le texte proposé par l'article 35 du présent projet de loi pour l'article L. 213-9-1 du code de l'environnement. Votre commission vous soumet un amendement de coordination tendant à la supprimer.
Enfin, le troisième paragraphe (III) prévoit la reconduction des dispositions du I et du II par période de six ans à partir du 1 er janvier 2013 en l'absence de nouvelle disposition législative à cette échéance. Votre commission des Finances devrait vous proposer la suppression de cette disposition qui semble inutile.
Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 36 ainsi modifié .
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Sous le bénéfice de ces observations et des amendements qu'elle a adoptés, votre commission a donné un avis favorable à l'adoption des dispositions du projet de loi dont elle s'est saisie.