Projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques

TITRE III
PLANIFICATION ET GOUVERNANCE
CHAPITRE IER
ATTRIBUTION DES DÉPARTEMENTS

Article 28
(art. L. 1331-16 du code de la santé publique)
Extension du champ de l'assistance technique
fournie par les départements aux communes et à leurs groupements
dans les domaines de l'eau et de l'assainissement

Cet article a pour objet de réécrire l'article L. 1331-16 du code de la santé publique, afin d'étendre le champ de l'assistance technique fournie par les départements aux communes et à leurs groupements dans les domaines de l'eau et de l'assainissement.

1. Le droit en vigueur

En l'état actuel du droit, le département peut mettre à la disposition des communes ou de leurs groupements un « service d'assistance technique aux stations d'épuration publiques » (SATESE), dirigé par un comité associant l'Etat et ses établissements publics s'ils participent à son financement.

Ce service peut mettre à la disposition des communes ou de leurs groupements une expertise du fonctionnement des dispositifs d'épuration et d'assainissement publics.

Les SATESE ont fait la preuve de leur efficacité et de leur utilité pour les nombreuses communes qui ne disposent pas des moyens techniques et humains nécessaires pour assurer le suivi du fonctionnement et de l'entretien des stations d'épuration.

Nombre de ces communes éprouvent également le besoin d'un appui dans d'autres domaines, tels que le contrôle ou l'entretien des dispositifs d'assainissement non collectif, la collecte et l'épuration des eaux pluviales et de ruissellement, ou la protection des captages d'eau potable et le suivi des périmètres de protection.

Certains départements ont d'ores et déjà répondu à ces demandes sur le fondement de l'article L. 3233-1 du code général des collectivités territoriales, aux termes duquel « le département apporte aux communes qui le demandent son soutien à l'exercice de leurs compétences ». Leur mission d' assistance technique porte ainsi sur l'examen du fonctionnement des stations d'épuration, le conseil aux exploitants, la formation permanente du personnel d'exploitation, l'assistance aux maîtres d'ouvrage, les réseaux et les systèmes d'assainissement non collectif.

Cette base légale semble toutefois fragile et nécessite d'être clarifiée en raison des évolutions du droit de la concurrence.

2. Le dispositif proposé

Aussi le présent article a-t-il pour objet de permettre aux départements et, dans les départements d'outre-mer, aux offices de l'eau :

- de procéder à l' expertise technique du fonctionnement des ouvrages d'assainissement, cette prestation devant être effectuée à titre gracieux et n'étant pas soumise au droit de la concurrence ;

- de fournir aux communes et à leurs groupements, contre rémunération et dans les conditions prévues par le code des marchés publics , une assistance technique dans les domaines de l'alimentation en eau potable, de la collecte et de l'épuration des eaux usées, des eaux pluviales et de ruissellement et de l'entretien des rivières.

La disposition selon laquelle le SATESE est dirigé par un comité associant l'Etat et ses établissements publics s'ils participent à son financement ne serait pas reprise.

3. La position de la commission

Tout en souscrivant à l'objectif recherché, votre commission s'interroge sur les modalités retenues par le présent article.

La distinction entre expertise technique et assistance technique ne semble guère évidente. A tout le moins, il est certain que l'assistance englobe l'expertise. De surcroît, les prestations d'expertise technique semblent relever du droit de la concurrence tout autant que celles d'assistance technique : les entreprises privées sont tout aussi capables de réaliser des analyses de la qualité de l'eau que les services des départements. La rédaction proposée risque donc de susciter d'abondants contentieux .

Dans un souci de sécurité juridique, votre commission vous soumet un amendement s'inspirant des dispositions retenues par l'article premier de la loi n° 2001-1168 du 11 décembre 2001 portant mesures urgentes de réforme à caractère économique et financier (MURCEF).

Cette loi a réécrit l'article 12 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat afin de prévoir que les services de l'Etat, des régions et des départements peuvent, dans les conditions prévues par le code des marchés publics, apporter leur concours technique aux communes , à leurs établissements publics et aux établissements publics de coopération intercommunale ainsi qu'aux établissements publics associant exclusivement des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale pour l'exercice de leurs compétences .

En conséquence, il est inutile d'introduire dans le code de la santé publique des dispositions spécifiques prévoyant que les départements peuvent fournir aux communes et à leurs groupements, contre rémunération et dans les conditions prévues par le code des marchés publics, une assistance technique dans les domaines de l'alimentation en eau potable, de la collecte et de l'épuration des eaux usées, des eaux pluviales et de ruissellement et de l'entretien des rivières, puisqu'ils peuvent déjà le faire sur le fondement de la loi du 7 janvier 1983.

En revanche, la loi du 11 décembre 2001 a inséré dans la loi n° 92-125 du 6 février 1992 d'orientation relative à l'administration territoriale de la République un article 7-1 aux termes duquel : « les communes et leurs groupements qui ne disposent pas, du fait de leur taille et de leurs ressources, des moyens humains et financiers nécessaires à l'exercice de leurs compétences dans les domaines de la voirie, de l'aménagement et de l'habitat bénéficient, à leur demande, pour des raisons de solidarité et d'aménagement du territoire, d'une assistance technique fournie par les services de l'Etat, dans des conditions définies par une convention passée entre le représentant de l'Etat et, selon le cas, le maire ou le président du groupement . »

Ces prestations réalisées par les services déconcentrés de l'Etat , directions départementales de l'équipement et directions départementales de l'agriculture et de la forêt principalement, au bénéfice des petites communes ou de leurs groupements ne sont pas soumises au code des marchés publics .

Le décret n° 2002-1209 du 27 septembre 2002 a précisé les critères auxquels doivent satisfaire les communes et groupements de communes pour pouvoir bénéficier de cette assistance technique , ainsi que le contenu et les modalités de rémunération de cette assistance.

Les communes concernées sont :

- celles dont la population est inférieure à 2.000 habitants et dont le potentiel fiscal est inférieur ou égal à 1.000.000 euros, ce montant étant indexé sur celui du potentiel fiscal moyen desdites communes ;

- celles dont la population est comprise entre 2.000 et 4.999 habitants et dont le potentiel fiscal est inférieur ou égal à 1.500.000 euros, ce montant étant indexé sur celui du potentiel fiscal moyen desdites communes ;

- celles dont la population est comprise entre 5.000 et 9.999 habitants et dont le potentiel fiscal est inférieur à 2.500.000 euros, ce montant étant indexé sur le potentiel fiscal moyen desdites communes.

Quant aux groupements de communes, il s'agit de ceux dont la population totale des communes qu'ils regroupent est inférieure à 15.000 habitants et dont le potentiel fiscal est inférieur ou égal à 1.000.000 euros.

Votre commission vous propose de permettre à ces communes et établissements publics de coopération intercommunale de bénéficier d'une assistance technique des services des départements dans les domaines de l'alimentation en eau potable, de la collecte, du transport et de l'épuration des eaux usées, des eaux pluviales et des eaux de ruissellement, de l'élimination des boues produites et de l'entretien des rivières dans des conditions définies par une convention passée entre le président du conseil général et, selon le cas, le maire ou le président de l'établissement . Cette convention, qui définirait le contenu et les modalités de rémunération de l'assistance technique, ne serait pas soumise au code des marchés publics .

Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 28 ainsi modifié .

Article additionnel après l'article 28
(art. L. 3232-3-1, L. 3333-11 et L. 3333-12 nouveaux
du code général des collectivités territoriales)
Création facultative d'un fonds départemental
pour l'alimentation en eau et l'assainissement

Votre commission vous soumet un amendement tendant à insérer trois nouveaux articles numérotés L. 3232-3-1, L. 3333-11 et L. 3333-12 dans le code général des collectivités territoriales, afin de permettre aux départements, s'ils le souhaitent, de créer un fonds pour l'alimentation en eau et l'assainissement alimenté par une redevance additionnelle sur le prix de l'eau d'un montant maximal de 5 centimes d'euro par mètre cube.

Les départements jouent un rôle majeur dans les domaines de l'eau et de l'assainissement.

Une étude réalisée par l'Institut français de l'environnement en décembre 2002 montrait que les dépenses de ces collectivités consacrées à la gestion des eaux usées et de la ressource en eau s'élevaient respectivement à 511,9 et à 215,1 millions d'euros en moyenne sur la période 1996-1999. En 1999, les départements finançaient ainsi 24,9 % des dépenses des administrations publiques consacrées aux eaux usées (532,5 sur 2.136 millions d'euros), compte tenu cependant des sommes provenant du Fonds national pour le développement des adductions d'eau (FNDAE) qu'ils étaient chargés de répartir.

Le soutien qu'ils apportent aux communes rurales est primordial et semble appelé à se développer .

Bien souvent, et en dépit des progrès de l'intercommunalité, celles-ci n'ont pas les moyens financiers pour assumer pleinement les compétences qui leur sont dévolues dans les domaines de l'eau et de l'assainissement. Or leurs obligations sont de plus en plus lourdes. Ainsi, comme il l'a été indiqué, il leur faudra mettre en place avant le 31 décembre 2005 des services de contrôle des systèmes d'assainissement non collectif. Nombre d'entre elles seront probablement conduites également, bien qu'elles ne soient pas tenues de le faire, à assurer l'entretien des installations et, comme le prévoit le présent projet de loi, à réaliser les travaux de mise aux normes.

Les départements devraient ainsi être fortement sollicités pour venir en aide aux communes rurales, alors qu'ils se trouvent eux mêmes confrontés à la nécessité de financer les importants transferts de compétences prévus par les lois n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion et créant un revenu minimum d'activité, n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales et n° 2004-811 de modernisation de la sécurité civile.

L'amendement qui vous est soumis a pour objet exclusif de leur permettre de disposer d'une ressource de financement adaptée , conforme au principe selon lequel « l'eau paye l'eau » .

Il ne s'agit nullement de reporter sur ces collectivités les charges financières résultant de la suppression du FNDAE par la loi de finances rectificative pour 2004. Les missions du Fonds ont en effet été reprises par les agences de l'eau et votre commission vous soumettra un amendement ayant pour objet de garantir que la contribution financière annuelle de ces établissements à la solidarité envers les communes rurales et leurs groupements ne sera pas inférieure à 150 millions d'euros.

Les dispositions proposées constituent la reprise, sous réserve de quelques adaptations, de celles qui figuraient dans un avant-projet de loi élaboré par le Gouvernement. Lors de son audition devant votre commission des Affaires économiques, le mercredi 23 mars 2005, M. Serge Lepeltier, ministre de l'écologie et du développement durable, a indiqué qu'elles avaient été retirées de la version finale du texte afin de laisser au Parlement le soin de décider de l'opportunité de leur insertion.

La création du fonds départemental serait facultative .

Ses ressources seraient constituées par une contribution pour l'alimentation en eau et l'assainissement, le remboursement des prêts consentis et toute recette ou dotation qui lui serait affectée.

La contribution départementale pour l'alimentation en eau et l'assainissement serait assise sur le volume d'eau annuel facturé à tout abonné au service public de distribution d'eau , dans la limite d'un plafond de 6.000 mètres cubes pour les usages autres que les besoins domestiques. Son taux serait plafonné à 5 centimes d'euro par mètre cube . Elle serait due par les services de distribution d'eau, quel qu'en soit le mode d'exploitation, qui seraient autorisés à récupérer son montant auprès des usagers, sans majoration pour recouvrement et autres frais.

Le fonds aurait pour objet de financer :

- l' allègement de la charge de la dette des collectivités territoriales et de leurs groupements qui réalisent des travaux de captage d'eau, de protection des captages d'eau, de distribution d'eau ou de collecte, de transport et d'épuration des eaux usées ainsi que d'élimination des boues produites ;

- l'attribution de subventions en capital pour l'exécution de ces travaux, y compris le renouvellement des ouvrages ;

- l' assistance technique à la distribution d'eau et à l'assainissement.

Ses modalités d'intervention et la liste des collectivités territoriales et des groupements de collectivités territoriales éligibles au bénéfice des aides seraient arrêtées par le conseil général.

Dans les départements d'outre-mer, ces attributions seraient exercées par les offices de l'eau.

Votre rapporteur pour avis n'ignore pas que la possibilité de créer des fonds départementaux pour l'alimentation en eau et l'assainissement suscite des inquiétudes . Les conséquences d'une augmentation du prix de l'eau sont redoutées, d'aucuns faisant valoir que les usagers en imputeraient la responsabilité aux communes.

Il semble cependant indispensable de donner aux départements les moyens financiers d'assumer leur mission essentielle de solidarité envers les communes rurales et leurs groupements . Votre rapporteur pour avis ne doute pas que les conseils généraux sauront user avec discernement de la faculté qui leur sera offerte.

Tel est l'objet de l' article additionnel que votre commission vous propose d'insérer après l'article 28 .