Projet de loi d'orientation pour l'avenir de l'école

B. LA PROGRAMMATION FINANCIÈRE

1. Le coût des « propositions Thélot »

Selon le ministère, la mise en oeuvre de l'ensemble des propositions de la commission Thélot aurait nécessité environ 8 milliards d'euros. Sur les 27 propositions de la commission Thélot, le ministère en a retenu 17.

Plusieurs mesures, non retenues dans le présent projet de loi d'orientation, avaient un coût particulièrement important.

Il s'agissait, d'abord, de la mise en place d'un statut du lycéen professionnel dont la formation par alternance aurait justifié une rémunération. Le chiffrage de cette mesure sur la base de trois ou quatre tranches de rémunération représentait un coût compris entre 3.846 millions d'euros à 3.998 millions d'euros.

La rénovation de la formation des enseignants telle qu'elle était proposée par la commission, à savoir une formation professionnelle initiale de deux ans en alternance, correspondait à un coût d'environ 788 millions d'euros.

La nouvelle organisation des établissements du premier degré , consistant à accorder davantage de décharges de service pour les directeurs d'école d'une part, et d'affecter 30.000 enseignants supplémentaires d'autre part, impliquait un coût de 714 millions d'euros .

La redéfinition des obligations de service des enseignants du second degré , correspondant pour les enseignants volontaires à un allongement de leur service de 5 à 8 heures hebdomadaires. Ceci représentait un coût de 521 millions d'euros (sur la base d'une rémunération majorées de ces heures de 30 % et dans l'hypothèse d'une application à 25 % du nombre d'enseignants concernés).

La réorganisation des fonctions de direction dans les établissements du second degré (distinction de trois types de direction) représentait un coût s'échelonnant de 157 à 230 millions d'euros.

Ces « quelques mesures » représentaient à elles seules 6,2 milliards d'euros.

2. La programmation financière des principales mesures du projet de loi d'orientation pour l'avenir de l'école

Introduite nos collègues députés, la programmation financière n'est pas exhaustive. Elle permet, néanmoins, une approche budgétaire qui est sans précédent dans les lois d'orientation relatives à l'éducation .

Votre rapporteur pour avis tient, en effet, à rappeler que la réforme budgétaire prévue par la LOLF ne prendra toute sa mesure que si les principes de transparence budgétaire qu'elle prévoit ne sont plus cantonnés aux seules lois de finances . On peut ainsi remarquer que l'enseignement privé sous contrat a été pris en compte dans les différentes évaluations.

Cela étant, on peut souligner que la mise en oeuvre du présent projet de loi aura un impact financier pour les autres ministères qui prennent en charge des dépenses d'éducation, notamment le ministère de l'agriculture.

A cet égard, votre rapporteur pour avis souligne que la mission « Enseignement scolaire » comprend l'enseignement agricole et, qu'à ce titre, il est désormais nécessaire d'avoir une approche plus globale . Dans cette perspective, il proposera une série d'amendements tendant à compléter la programmation financière sur ce point

En outre, il convient de souligner que certaines évaluations sont particulièrement incertaines lorsque l'application des mesures est tributaire de la volonté des acteurs locaux ou des personnels libres de se déterminer, comme cela est par exemple le cas de l'indemnisation prévue au titre du crédit d'heures de formation pour les enseignants.

a) La mise en oeuvre des heures de soutien

Dans l'enseignement primaire, afin de pouvoir assurer 263.250 heures de soutien, environ 321 millions d'euros de crédits sur la base du coût moyen de l'heure des professeurs des écoles spécialisés sont nécessaires.

Au collège, le nombre d'heures de soutien prévu s'élève à 240.000 heures et représente un coût estimé de 396 millions d'euros.

Programmation financière de la mesure de soutien aux élèves en difficulté

(en millions d'euros)

	2006	2007	2008	Total
Ecole élémentaire	107	107	107	321
Collège	132	132	132	396
Total	239	239	239	717

Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche

Mise en oeuvre dans l'enseignement agricole

(en millions d'euros)

	2006	2007	2008	Total
Crédits	1,32	1,32	1,32	3,96

Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche

b) La mise en oeuvre des mesures relatives aux bourses

Le présent projet de loi développe la politique de bourses au mérite dans le but de favoriser l'égalité des chances.

Il est prévu de tripler le nombre de bourses au mérite du second degré ainsi que de revaloriser leur montant qui atteindra 1.000 euros.

En outre, les bacheliers boursiers ayant obtenu une mention « bien » ou « très bien » pourront bénéficier d'une bourse au mérite dans l'enseignement supérieur. Les crédits afférents à ces bourses au mérite relèveront de la mission « Recherche et enseignement supérieur ».

Développement des bourses au mérite

	2006	2007	2008	2009	Total
Augmentation du nombre de bénéficiaires dans le second degré	16.700	16.700	16.700	-
Crédits (en millions d'euros) (1)	17	17	17	-	51
Augmentation du nombre de bénéficiaires dans l'enseignement supérieur	1.200	1.200	1.200	1.200
Crédits (en millions d'euros) (2)	6	6	6	6	24
Total des crédits	23	23	23	6	75

(1) mission « enseignement scolaire »

(2) mission « recherche et enseignement supérieur »

Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche

Développement des bourses au mérite dans l'enseignement agricole

	2006	2007	2008	2009	Total
Augmentation du nombre de bénéficiaires dans le second degré	1.500	1.500	1.500	-	4.500
Crédits (en millions d'euros)	1,5	1,5	1,5	-	4,5
Augmentation du nombre de bénéficiaires dans l'enseignement supérieur	80	80	80	80
Crédits (en millions d'euros)	0,4	0,4	0,4	0,4
Total des crédits	1,9	1,9	1,9	0,4	7,1

Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche

c) L'augmentation du nombre d'infirmiers dans les écoles

7.800 collèges et lycées publics existant en France, il est nécessaire de créer 1.520 emplois afin que chaque établissement public du second degré puisse avoir un(e) infirmier(e).

La programmation financière inclut l'incidence de ces mesures sur le forfait externat pour les établissements privé sous contrat.

Augmentation du nombre d'infirmiers dans l'enseignement secondaire

(en millions d'euros)

	2006	2007	2008	2009	2010	Total
Emplois	304	304	304	304	304	1.520
Crédits	10	10	10	10	10	50

Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche

Augmentation du nombre d'infirmiers dans l'enseignement agricole

(en millions d'euros)

	2006	2007	2008	2009	2010	Total
Emplois	12	12	12	12	12	60
Crédits	0,6	0,6	0,6	0,6	0,6	3

Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche

d) L'augmentation du nombre d'unités pédagogiques d'intégration

Actuellement, 600 unités pédagogiques d'intégration sont actives. Le présent projet de loi d'orientation prévoit d'en créer 1.000 supplémentaires en 5 ans. Ces créations avaient déjà été annoncées par M. Luc Ferry, alors ministre de l'éducation nationale, le 21 janvier 2003 dans le cadre de la présentation de mesures nouvelles en faveur de l'intégration des élèves handicapés.

Les efforts précédant ayant concerné l'enseignement du premier degré avec la création des classes d'intégration scolaire (CLIS), ils sont davantage portés, aujourd'hui, sur le second degré afin de favoriser la continuité des parcours scolaires.

Augmentation du nombre d'unités pédagogiques d'intégration

(en millions d'euros)

	2006	2007	2008	2009	2010	Total
Emplois	200	200	200	200	200	1.000
Crédits	12	12	12	12	12	60

Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche

Augmentation du nombre d'unités pédagogiques d'intégration des handicapés dans l'enseignement agricole

	2006	2007	2008
Nombre d'infirmiers	10	10	10
Crédits (en millions d'euros)	0,6	0,6	0,6

Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche

e) La mise en oeuvre du crédit d'heures de formation

La mise en place d'un crédit d'heures de formation de l'ordre de vingt heures annuelles fait écho au droit individuel de formation (DIF) mis en place dans le secteur privé par la loi n° 2004-391 du 4 mai 2004 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social.

Le présent projet de loi prévoit une indemnisation lorsque l'enseignant utilise ce crédit d'heures en dehors de ses obligations de service.

L'évaluation financière a été réalisée sur la base de 50 % des enseignants demandant à bénéficier de cette formation et selon les modalités donnant droit à une indemnisation.

Indemnisation au titre du crédit d'heure de formation utilisé pour un projet personnel en dehors des obligations de service d'enseignement

(en millions d'euros)

	2006	2007	2008	2009	Total
Crédits	16,8	16,8	16,8	16,8	84

Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche

Mise en oeuvre dans l'enseignement agricole du crédit d'heures de formation utilisé pour un projet personnel en dehors des obligations de service d'enseignement

(en millions d'euros)

	2006	2007	2008	2009	Total
Crédits	0,3	0,3	0,3	0,3	0,12

Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche

f) L'augmentation du nombre de classes relais

Institués par la circulaire n° 98-120 du 12 juin 1998 (classes-relais) et la convention cadre du 2 octobre 2002 (ateliers-relais), les dispositifs relais participent à la lutte contre l'échec scolaire et à la prévention de la marginalisation sociale.

15 élèves sont, en moyenne, accueillis par classe pour une durée moyenne de 4 mois. Les études montrent que les élèves retournent de plus en plus fréquemment en collège après leur séjour dans le dispositif. L'augmentation de leur nombre semble ainsi être un moyen approprié à la prise encharge de certains élèves.

Augmentation du nombre de classes relais

(en millions d'euros)

	2006	2007	2008	2009	2010	Total
Emplois	200	200	200	200	200	1.000
Crédits	13	13	13	13	13	65

Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche

g) Le renforcement de l'enseignement des langues vivantes étrangères

Afin de pouvoir commencer l'apprentissage d'une deuxième langue étrangère dès la cinquième d'une part, et de pouvoir dédoubler les classes de langue en tant que besoin en terminale dans un premier temps, puis dans les classes de seconde et de première, d'autre part, il est nécessaire de dégager des moyens financiers.

Le chiffrage financier de ce plan n'ayant pas été présenté lors de la première lecture devant l'Assemblée nationale, votre rapporteur pour avis présentera un amendement en ce sens.

Programmation financière du renforcement de l'enseignement des langues étrangères dans l'enseignement scolaire du second degré

	2006	2007	2008	2009	2010	Total
Emplois d'enseignants	500	1000	2.000	2.000	2.000	7.500
Crédits	16.050.000	32.100.000	64.200.000	64.200.000	64.200.000	240.750.000
Assistants de langue	1.500	1.000	-	-	-	2.500
Crédits	21.924.000	14.616.000	-	-	-	36.540.000
Total crédits public	37.974.000	46.716.000	64.200.000	64.200.000	64.200.000	277.290.000
(1) Total crédits enseignement privé	7.594.800	9.343.200	12.840.000	12.840.000	12.840.000	55.548.000
Total public + privé	45.568.800	56.059.200	77.040.000	77.040.000	77.040.000	332.748.000

(1) par application du principe de parité

Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche

Programmation financière du renforcement de l'enseignement des langues étrangères dans l'enseignement agricole

	2006	2007	2008	2009	2010
Nombre (ETP)	50	50	50	50	50
Crédits (en millions d'euros)	1,14	1,40	1,93	1,93	1,93

Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche,

h) L'évaluation du remplacement de courte durée

Actuellement 8 millions d'heures environ d'enseignement ne sont pas assurées dans le cadre d'absences dites de courte durée , soit inférieures à trois semaines. Environ 400.000 heures sont remplacées volontairement par des enseignants payés en heures supplémentaires.

Le présent projet de loi propose d'améliorer le remplacement de courte durée en donnant valeur législative à la prérogative du chef d'établissement de pouvoir organiser ce remplacement en interne, c'est-à-dire en proposant aux professeurs d'effectuer des heures supplémentaires.

Selon les indications fournies par le ministère, les heures supplémentaires seraient payées 35,40 euros pour un professeur certifié de classe normale et 50,64 euros pour un professeur agrégé de classe normale.

Votre rapporteur pour avis souligne que, si la mise en oeuvre de cette mesure est difficile à estimer puisqu'elle est tributaire de l'action des chefs d'établissements, elle est susceptible d'avoir un impact financier important. Le prochain projet de loi de finances devra le prendre en compte .

Evaluation du coût de l'amélioration du remplacement de courte durée

(en euros)

	30 % heures assurées (2,4 millions d'heures)	50 % heures assurées (4 millions d'heures)	80 % heures assurées ( 6,4 millions d'heures)
Coût de 85 % d'heures « certifiées » (1)	72.216.000	120.360.000	192.576.000
Coût de 15 % d'heures « agrégées »	18.230.400	30.384.000	48.614.400
Total	90.446.400	150.744.000	241.190.400

(1) votre rapporteur pour avis prend en compte le fait que les certifiés représentent 95 % des professeurs du collège et 70 % des professeurs de lycée, tout en notant que les obligations de service des agrégés étant moindre, ils sont susceptibles d'accepter plus facilement des heures supplémentaires.