C. UTILISER LA RÉFORME BUDGÉTAIRE PRÉVUE PAR LA LOLF
1. L'utilité d'une coordination entre le présent projet de loi et la réforme budgétaire
L'enjeu de l'articulation entre le nouveau formatage des lois de finances (initiales et de règlement), notamment les projets et rapports annuels de performance, et la loi d'orientation est double :
- d'une part, une articulation réussie faciliterait l'évaluation de la mise en oeuvre de la loi d'orientation , puisque lors de l'examen des projets et rapports annuels de performance en cours de discussion budgétaire (loi de finances initiale, loi de règlement), le Parlement pourrait vérifier l'atteinte des objectifs, si ces derniers se retrouvent à la fois dans la loi de finances et dans les lois d'orientation ou de programmation ;
- d'autre part, la volonté d'articuler les deux textes permettrait d'associer davantage la représentation nationale à la démarche de performance , en inscrivant également les objectifs de performance de la loi de finances dans les orientations des lois de programme, de programmation ou d'orientation soumises au Parlement.
Dans cette perspective, votre rapporteur pour avis souhaite tout d'abord que les cibles fixées en fin du rapport annexé soient appliquées, lorsque c'est possible, aux indicateurs correspondants dans l'avant -projet annuel de performance.
En outre, on peut remarquer que l'avant projet annuel de performance ne permet pas dans sa présentation actuelle de rendre compte de la mise en oeuvre de tous les objectifs présentés dans le présent projet de loi d'orientation.
Comme l'a remarqué M. Patrick Gérard, directeur de l'enseignement scolaire, lors de son audition devant votre commission le 9 février 2005, d'autres priorités sont apparues lors de l'élaboration du présent projet de loi d'orientation. De ce fait un certain nombre d'objectifs chiffrés placés en fin de rapport ne trouve pas leur pendant dans l'avant-PAP, et à ce titre une meilleure coordination pourrait être réalisée.
2. L'enjeu d'une évaluation offrant les moyens d'une régulation et d'un pilotage efficaces
Comme le souligne le rapport annexé au présent projet de loi : « le pilotage de ce système suppose un dispositif d'évaluation qui permette, à chaque échelon, d'apprécier la pertinence des objectifs retenus, l'adéquation des moyens mis en oeuvre et la qualité des résultats obtenus » .
A ce titre, la qualité des dispositifs d'évaluation ainsi que leur exploitation sont des enjeux décisifs, que ce soit au regard de l'évolution du système éducatif ou de la réussite de la réforme budgétaire.
S'agissant de la qualité des dispositifs d'évaluation, votre rapporteur pour avis regrette en particulier la difficulté qu'il y a de pouvoir aborder sereinement la question de l'évaluation des enseignants . Or, les résultats d'un système éducatifs sont largement liés aux compétences de ces personnels enseignants et aux conditions dans lesquelles ils exercent. L'attention que l'on porte régulièrement à la qualité de leur formation initiale et les débats qui en découlent accréditent cette idée.
Si les procédures d'évaluation des enseignants peuvent faire l'objet de nombreuses critiques, votre rapporteur pour avis ne souhaite aborder dans le cadre du présent rapport pour avis que le champ de l'évaluation des enseignants.
En effet, on peut constater que le présent projet de loi met l'accent d'une part, sur la liberté pédagogique des enseignants (article 25 du présent projet de loi) et d'autre part, sur les résultats que doivent atteindre les élèves ainsi que sur la capacité du système à traiter les difficultés scolaire. Dans cette perspective, votre rapporteur pour avis suggère que le travail des corps d'inspection soit davantage orienté vers les résultats des élèves et leur évolution . Il présentera un amendement en ce sens.
Concernant l'utilisation des évaluations, votre rapporteur pour avis souligne que le nouveau formatage des lois de finances est de nature à améliorer l'exploitation des évaluations. En effet, les rapports annuels de performances et les projets annuels de performance offrent la possibilité de donner une plus grande lisibilité aux évaluations et de permettre une meilleure utilisation de celles-ci, répondant en cela à une critique récurrente relative à la sous-utilisation des évaluations en matière d'éducation .
Dans son avis de 2002 relatif aux forces et aux faiblesses de l'évaluation du système éducatif français sur, le Haut conseil de l'évaluation de l'école notait que « l'évaluation du système éducatif français se [présentait] sous la forme d'un foisonnement de travaux et de dispositifs variés qui se sont ajoutés les uns aux autres, sans constituer véritablement un ensemble organisé et cohérent qui permette de répondre, à la fois et à tous les niveaux, aux deux objectifs de l'évaluation : rendre compte aux citoyens et aux « usagers» de l'état du système éducatif, et donner aux responsables et aux acteurs les moyens d'une régulation et d'un pilotage ».
Il mettait surtout l'accent sur « la variété des dispositifs d'évaluation en usages » et soulignait que « la question majeure, aujourd'hui, est celle du très faible usage de ces évaluations. »
L'examen des rapports annuels de performance ainsi que des projets annuels de performance lors des lois de finances peuvent permettre une meilleure diffusion et utilisation des ces évaluations.