Projet de loi de finances pour 2005 : Outre-mer

Rapports législatifs

Avis n° 78 (2004-2005), tome VII, déposé le

2. L'emploi et la formation professionnelle en 2005 : des priorités à réaffirmer

a) Poursuivre les mesures d'encouragement de l'emploi marchand

Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2005, le Gouvernement entend poursuivre sa politique de redéploiement des moyens vers l'emploi marchand. La globalisation des crédits ne permet pas de connaître, par avance, cette année encore, la part des dotations consacrées à chaque département et à chacun des dispositifs d'insertion dans l'emploi . La répartition se fera après consultation du comité directeur du FEDOM en janvier 2005 . De plus, le ministère de l'outre-mer sera appelé à gérer, à partir de 2005, l'ensemble du dispositif d'exonérations de cotisations sociales patronales prévu par la loi de programme, soit 678 millions d'euros.

Enfin, au-delà de ces actions, Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer et Jean-Louis Borloo, ministre de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale, ont tous deux confirmé que le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale, voté en première lecture par le Sénat le 5 novembre dernier, a vocation à s'appliquer également outre-mer . Dans le secteur non marchand outre-mer, le contrat d'accompagnement dans l'emploi, né de la fusion entre les CES et les CEC, et le contrat d'avenir seront opérationnels. Dans le secteur marchand, le nouveau contrat d'insertion-RMA sera également mis en oeuvre. Toutefois, le projet de loi confirme que le contrat-initiative emploi, qui n'a jamais été appliqué outre-mer, ne se substituera pas au contrat d'accès à l'emploi.

Votre commission 6 ( * ) tient toutefois à rappeler que ce texte a suscité les inquiétudes des élus de l'outre-mer, qui s'interrogent sur la disparition des CES, CEC et des stages de formation, qui sont encore considérés localement comme des moyens d'insertion sociale .

Le ministre délégué aux relations du travail, Gérard Larcher, s'est alors engagé devant le Sénat, à l'occasion des débats de première lecture à « revoir le contenu du présent projet de loi avec tous les partenaires intéressés à la politique de l'emploi outre-mer, afin d'y apporter ... les ajouts nécessaires pour tenir compte de la spécificité des collectivités territoriales d'outre-mer et des départements d'outre-mer ».

Votre commission estime, par conséquent, que ces incertitudes juridiques doivent être levées et qu'un équilibre doit être trouvé entre la prise en compte des spécificités de l'outre-mer, qui a longtemps justifié le maintien de tels dispositifs, et la nécessité de favoriser avant tout l'emploi marchand productif.

b) Renforcer la formation professionnelle

Comme en métropole, la formation professionnelle devrait constituer un moyen privilégié pour l'insertion professionnelle durable des actifs. L'outre-mer a mis en oeuvre les dispositifs appliqués en métropole, tels que les contrats en alternance. Les crédits sont cependant inscrits au budget du ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale au titre des fonds de la formation professionnelle et de la promotion sociale et de la dotation de décentralisation à la formation professionnelle et à l'apprentissage.

En 2003, les contrats d'apprentissage et de qualification ont enregistré la plus forte progression de ces huit dernières années (+ 33 % pour les contrats d'apprentissage et 14 % pour les contrats de qualification par rapport à 2002). Il faut dire que les aides versées aux employeurs en métropole sont majorées en outre-mer de plus de 300 euros par an et par apprenti.

Le contrat d'adaptation est une mesure peu utilisée par les employeurs des départements d'outre-mer, probablement en raison de son attractivité limitée puisqu'il n'offre pas d'exonération de charges patronales de sécurité sociale. A titre de comparaison, 40.620 contrats d'adaptation ont été enregistrés en métropole pour 222.740 contrats d'apprentissage, soit un rapport de 1/5,5 ; ce rapport n'est que de 1/203 dans les DOM.

Quant au contrat d'orientation , dispositif complexe, après trois années de forte progression, il semble se stabiliser aux alentours de 400 entrées depuis 2002.

Depuis le 1 er octobre 2004, sont entrés en vigueur les contrats de professionnalisation , issus de la fusion entre les contrats de qualification, d'adaptation et d'orientation.

Flux d'entrées en contrats en alternance dans les DOM

1998

1999

2000

2001

2002

2003

Contrats d'apprentissage

4.179

4.585

5.047

4.290

3.825

5.079

Contrats de qualification

1.681

1.861

2.023

1.976

1.996

2.275

Contrats d'adaptation

54

74

39

23

26

25

Contrats d'orientation

380

587

665

549

401

415

TOTAL

6.294

7.107

7.774

6.838

6.248

7.794

Source : ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale (DARES)

Les départements d'outre-mer ont également développé des outils originaux et adaptés à leurs spécificités, parmi lesquels figure le service militaire adapté (SMA).


Le service militaire adapté

La loi du 28 octobre 1997 portant réforme du service national a prévu la fin de l'appel obligatoire sous les drapeaux pour les jeunes nés à partir de 1979, y compris pour le SMA qui fera désormais appel au volontariat. La réforme a débuté progressivement à partir de 1999. La loi de programme pour l'outre-mer du 21 juillet 2003 , dans ses dispositions relatives au SMA, complète les règles existantes. Elle donne un fondement législatif aux chantiers d'application réalisés au sein des collectivités territoriales d'outre-mer ou à l'étranger dans le cadre des actions de coopération régionale. Elle permet aussi de moduler la durée de renouvellement du volontariat des stagiaires du SMA.

En sept ans (1997-2003), 16.590 stagiaires (volontaires et appelés) ont été formés dans près de 45 filières de formation professionnelle différentes.

Les chantiers d'application de la formation , réalisés par les unités du SMA, permettent, d'une part, de mettre en application les enseignements théoriques reçus durant les premiers mois de la formation professionnelle, d'autre part, de participer au développement structurel local.

Citons parmi les plus importants réalisés en 2003 et 2004 :

- en Martinique : la réalisation d'installations sportives au profit de la commune de Ducos, la réalisation d'une route à Saint-Joseph, la réalisation d'une digue ainsi que la construction d'une fourrière pour animaux dans la commune du Lamentin ;

- en Guadeloupe : la réfection des toitures de deux bâtiments dans la commune de Vieux-Fort ;

- en Guyane : la réalisation d'une piste de Maripasoula - Papaïchton, ainsi que la construction d'une maison des services publics à Maripasoula ;

- à la Réunion : le curage des ravines de l'entre-deux, l'aménagement d'un chemin et de voiries à Saint-Joseph et des travaux en bâtiment à Saint-Denis ;

- en Nouvelle-Calédonie : la mise hors d'eau du « magasin Ballande » dans le vieux village de Tiébaghi et la réalisation d'une maison commune à Karembé ;

- en Polynésie française : la participation au chantier de réalisation de la traversière de l'île de Tahiti, la réalisation d'une rampe de mise à l'eau et la couverture traditionnelle d'un faré sur l'île de Nuku Hiva.

Par ailleurs, les unités du SMA ont régulièrement fourni leur concours aux plans de secours et d'aide au service public en 2003 et 2004 : à la Réunion, pour dévier le lit d'une rivière qui menaçait des habitations ; en Guadeloupe, pour la destruction d'armes à feu et pour la lutte contre la sécheresse ; en Nouvelle-Calédonie, pour les travaux résultant du passage du cyclone Erica.

Source : ministère de l'outre-mer

Le taux d'insertion professionnelle des bénéficiaires à l'issue de cette période de formation est très élevé et ne cesse de s'améliorer : il atteint 75 % en 2004. 85 % des jeunes ont obtenu une attestation de formation du SMA, un diplôme officiel de l'éducation nationale ou du ministère du travail, ou au minimum une unité de valeur d'une formation certifiante.

Depuis sa création, le SMA a ainsi participé à la formation d'environ 100.000 jeunes gens ultramarins.

Évolution du taux d'insertion des jeunes après le SMA

(en pourcentage)

Source : ministère de l'outre-mer

Le bilan de ce dispositif est si performant que certains envisagent même de mettre en place en métropole

L'an dernier, votre commission avait alerté le Gouvernement sur les menaces qui pesaient sur le SMA, en raison des restrictions budgétaires intervenues en cours d'année.

Cette année, elle renouvelle ses craintes : la hausse des crédits du SMA n'est que de 1,5 %, soit à peine 0,5 million d'euros . C'est une somme dérisoire quand on sait, par exemple, que le ravalement des façades du Camp du Tigre à Cayenne coûte 250.000 euros. Avec du matériel qui a souvent vingt ans d'âge, on annonce la fermeture de certaines filières de formation professionnelle. De plus, les effectifs militaires ne seront pas augmentés (3.734 militaires et 88 civils), alors que le nombre de candidats continue de dépasser largement le nombre de postes disponibles (en Guadeloupe, on dénombre cinq candidats pour une place) et qu'aucun nouveau chantier d'application n'est prévu parce que les conditions de sécurité ne sont pas réunies.

c) Favoriser l'insertion professionnelle des travailleurs ultramarins en métropole

La mobilité est devenue un élément crucial pour les actifs ultramarins, lorsque ceux-ci ne trouvent pas, sur place, les conditions propices à leur insertion professionnelle et sociale. Ainsi, en 1999, un quart des jeunes âgés de 19 à 29 ans ont quitté leur département pour achever leurs études ou rechercher un premier emploi, principalement en métropole . Il importe donc de leur fournir l'encadrement et l'assistance utiles pour que leur déplacement soit profitable.

Personnes nées dans les départements d'outre-mer recensées en métropole

DOM

1982

1990

1999

Évolution en %

Total

dont Ile-de-France

1982-1990

1990-1999

Guadeloupe

87.024

101.934

105.904

75.345

17,1

3,9

Martinique

95.704

109.616

105.236

71.258

14,5

- 4,0

Réunion

75.724

92.354

94.585

30.734

22,0

2,4

Guyane

9.904

12.198

15.637

8.087

23,2

28,2

Ensemble DOM

269.112

316.102

321.362

185.424

17,5

1,7

Source INSEE

Or, le coût des transports reste problématique : le prix d'un billet d'avion entre Mayotte et la Réunion est plus élevé que celui du billet entre Saint-Denis de la Réunion et Paris.

Les acteurs de la mobilité professionnelle jouent, de fait, un rôle décisif dans l'insertion professionnelle des travailleurs ultramarins en métropole :

- l'association pour la formation professionnelle des adultes (AFPA)

L'AFPA intervient outre-mer à la fois dans le cadre de son plan d'action subventionné par l'État et de contrats de prestations de services. Contrairement à son activité en métropole, elle n'est que le partenaire technique des associations régionales de formation professionnelle, placées sous l'autorité des conseils régionaux et elle agit, au nom du ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale, pour les titres professionnels délivrés par ces associations. Pour mener ces actions, elle a disposé en 2004 de 1,2 million d'euros, qui seront portés à 1,5 million d'euros en 2005 . Ces crédits financeront trois types de missions :

l'expertise et le contrôle des associations régionales de formation, comme l'audit de l'association régionale de Martinique réalisé en 2002 ;

l'appui au service public de l'emploi local, comme la création d'un centre AFPA à Mayotte ou la conclusion d'un contrat de progrès à la Réunion entre l'AFPA et le conseil régional ;

l'accueil en métropole des résidents de l'outre-mer bénéficiaires du projet-initiative-jeunes (PIJ) et du passeport-mobilité, en collaboration avec l'Agence nationale pour la promotion et l'insertion des travailleurs d'outre-mer (ANT).

Les publics ainsi accueillis (mille par an) présentent le profil suivant : il s'agit majoritairement d'hommes (84,5 %) jeunes (la moitié a moins de 25 ans), en situation de précarité professionnelle (les trois quarts sont au chômage ou n'ont travaillé qu'épisodiquement) en raison d'un niveau scolaire faible (seuls 12 % ont fréquenté l'enseignement supérieur). Les formations suivies sont surtout orientées vers le secteur du bâtiment et des travaux publics et, dans deux cas sur trois, elles débouchent sur un emploi six mois après, majoritairement en métropole.

- l'agence nationale pour l'insertion et la promotion des travailleurs d'outre-mer (ANT)

Avec 129 salariés dont les trois quarts oeuvrent sur le terrain, dans les délégations régionales, l'ANT a pour objet de veiller, par un accompagnement personnalisé, à l'insertion professionnelle des travailleurs d'outre-mer qui séjournent en métropole ou qui souhaitent s'y établir. Ainsi, en 2003, l'ANT a offert des prestations à 7.419 personnes. Parmi elles, 4.620 personnes sont venues en métropole pour un stage ou une formation professionnelle, dans des secteurs aussi divers que la santé, les transports, la maintenance, l'administration ou l'action sociale, culturelle et sportive. Si 47 % des ultramarins qui ont achevé leur formation en 2003 sont toujours demandeurs d'emploi, 41 % ont trouvé un emploi, 1,4 % ont créé leur entreprise et près de 10 % sont encore en formation. Toutefois, l'année 2003 a été marquée par une réduction de 7 % des publics accueillis en raison de la baisse très forte des stages pratiques (- 38 %) souhaitée par le conseil d'administration pour des raisons budgétaires et de la diminution des départs sur les filières AFPA, en particulier à la Réunion.

Les recettes de l'ANT, qui se sont élevées à plus de 26 millions d'euros en 2004 , proviennent de quatre principales sources de financement :

Recettes de l'ANT

(en millions d'euros)

2002

2003

2004

Part dans le budget total en 2004

Subvention de l'État

11,7

13,5

13,7

52,77 %

Collectivités territoriales

6,3

6,2

5,8

22,05 %

Fonds social européen et programmes européens

5,2

5,2

5,2

19,92 %

Prestations et produits divers

2,9

1,2

1,4

5,26 %

TOTAL

26,1

26,3

26,1

100 %

Source : ministère de l'outre-mer

La reconduction de la subvention accordée en 2004 doit permettre à l'ANT de réaliser ses objectifs en 2005, année durant laquelle elle évoluera dans un contexte marqué par la mise en oeuvre de l'accord national interprofessionnel du 5 décembre 2003 sur la formation professionnelle tout au long de la vie et par la territorialisation des activités de son partenaire privilégié, c'est-à-dire l'AFPA.

Pour mener à bien ses missions, l'agence dispose désormais de trois instruments :

- le passeport-mobilité : il s'agit d'une aide financière de l'État mise en place le 1 er juillet 2002 pour permettre aux jeunes ultramarins qui doivent suivre une formation initiale ou professionnelle de disposer de la gratuité des transports vers la métropole.


Le passeport mobilité

Le passeport-mobilité concerne les étudiants âgés de 18 à 26 ans qui souhaitent s'inscrire dans une filière inexistante ou saturée dans leur collectivité d'outre-mer d'origine.

Ce dispositif est également ouvert aux jeunes âgés de 18 à 30 ans qui peuvent bénéficier d'un voyage aller-retour par stage de formation professionnelle de plus de trois mois, ou par contrat à durée déterminée de plus de six mois ou à durée indéterminée nécessitant une mobilité. La mise en place du dispositif passe par la signature de conventions entre l'État et les organismes qui interviennent au titre de la mobilité des jeunes, ainsi qu'avec les collectivités territoriales d'outre-mer.

Les principales modalités du passeport sont les suivantes :

- volet « étudiants » : les étudiants de nationalité française et originaires d'outre-mer s'inscrivant dans des établissements d'enseignement supérieur en métropole, ont droit au remboursement par le Centre national des oeuvres universitaires (CNOUS), du billet d'avion vers la ville où siège l'université choisie (ou le montant résiduel non pris en charge par les autres collectivités) ;

- volet « promotion-insertion professionnelle » : l'aide de l'État (complétant notamment celles mises en oeuvre par les collectivités) permet la gratuité du transport aérien vers la métropole ou vers une autre collectivité outre-mer. Elle est en nature : les bénéficiaires se voient délivrer un billet d'avion, accordé soit par l'ANT, soit par le comité national pour l'accueil des Réunionnais en métropole (CNARM).

Cette aide est cruciale, puisque 28,6 % des bacheliers de l'année 2003, qui ont poursuivi leurs études, soit un peu plus de 2.300 personnes, l'ont fait en métropole. Après deux années d'expérimentation, en 2002 et 2003, le dispositif a rencontré un vrai succès confirmé en 2004. Le décret du 18 février 2004 lui a en outre donné une base juridique.

Bilan du passeport-mobilité

Nombre de bénéficiaires

Montant des dépenses (en euros)

2002

2003

Au 30/06/2004

2002

2003

Au 30/06/2004

Passeport-mobilité étudiant

5

4.848

3.096

1.595

4.008.960

4.542.967

Passeport-mobilité formation

2.114

4.696

2.292

857.088

3.398.605

1.251.443

TOTAL

2.119

9.565

5.388

858.683

7.007.166

5.794.410

Source : ministère de l'outre-mer

Pour 2005, les crédits consacrés au passeport-mobilité seront reconduits à hauteur de 11 millions d'euros .

Selon le comité national pour l'accueil des Réunionnais en métropole (CNARM), qui, en 2003, a aidé 2.200 demandeurs d'emploi à partir en métropole, le dispositif, dont il se félicite du succès, ne devrait pas être limité aux formations qui n'existent pas outre-mer, car la pression démographique dans les universités réunionnaises nécessite davantage de départs en mobilité.

Au-delà de ce dispositif, c'est la continuité territoriale entre la métropole et les DOM qui est posée : le budget de l'outre-mer pour 2005 lui consacre 31 millions d'euros . C'est là un progrès important par rapport aux crédits consacrés à cette continuité avant 2002. Dans un contexte où le renchérissement du prix du pétrole provoque une hausse du coût des billets d'avion, votre commission encourage donc le Gouvernement à poursuivre l'effort en faveur de la continuité territoriale, comme cela a été fait pour la Corse, qui bénéficie de 174 millions d'euros à ce titre.

- le projet-initiative-jeunes (PIJ) : il s'agit d'une aide que l'État accorde aux jeunes de 18 à 30 ans qui souhaitent mener un projet professionnel, soit de création ou de reprise d'entreprise, soit de formation en mobilité hors du DOM ou de la collectivité territoriale d'origine. L'élaboration du projet professionnel du jeune et la construction du projet de formation en mobilité sont réalisées, en accord avec le jeune, par l'ANPE et l'ANT, sous l'autorité du préfet. L'ANT est chargée de l'organisation du départ, de l'accueil au lieu de destination, de l'accompagnement et du suivi du jeune bénéficiaire de l'aide du PIJ, du début à la fin du stage. En outre, l'ANT est chargée du versement de l'aide à l'installation pour les frais liés à la formation pour les bénéficiaires du projet initiative jeune mobilité.


Le projet initiative-jeunes (PIJ)

Le PIJ se compose de deux volets :

l'aide à la création d'entreprise est une aide financière « en capital » d'un montant maximum de 7.320 euros, versée en au moins deux versements sur la base d'un projet professionnel validé par les services de l'État, dont le cumul est possible avec le dispositif EDEN dans le cadre d'une instruction conjointe. L'attribution de l'aide du PIJ et la gestion du dispositif incombent au préfet qui peut déléguer au directeur du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle. La direction du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle assure l'instruction de l'ensemble des demandes, établit les propositions soumises à la décision du préfet, et exerce un rôle de pilotage et de suivi du dispositif.

l'aide du PIJ-formation en mobilité est constituée d'une aide financière mensuelle de 305 euros maximum ou 152,5 euros maximum pour la mobilité au sein de l'archipel de la Guadeloupe, versée pour la durée de la formation dans la limite de 24 mois. Elle est complétée par une aide à l'installation destinée à couvrir les premiers frais liés à la formation d'un montant maximum de 762 euros, versée sur le lieu de la formation en un ou deux versements.

Votre commission tient à attirer l'attention du Gouvernement sur ce dispositif, qui pour être utile reste fortement limité par des difficultés de gestion qui ont entraîné des retards de paiement des stagiaires. Il conviendrait également d'initier une campagne de communication et de promotion de ce dispositif, qui reste encore méconnu auprès des jeunes ultramarins.

- le passeport-logement : l'insertion professionnelle par la métropole ne suppose pas seulement de trouver un emploi. Un logement est également nécessaire, surtout en Ile-de-France, première région métropolitaine d'accueil des ultramarins : plus de 50 % d'entre eux, soit 185.424 personnes, y avaient établi leur résidence en 1999. Les régions les plus prisées sont ensuite celles de Provence-Alpes-Côte d'Azur (25.000), Rhône-Alpes (22.000), Centre (11.500), Languedoc-Roussillon (10.800), Bretagne (10.200).

Or, le marché du logement, particulièrement tendu, n'offre pas de perspectives favorables aux populations ultramarines en formation ou à la recherche d'un emploi. C'est la raison pour laquelle une convention a été signée entre l'État et l'ANT pour permettre à cette dernière d'acquérir des droits de réservation sur 800 places d'hébergement en foyer , prioritairement réservées aux stagiaires en formation mais qui sont également proposées, dans le cadre d'un protocole d'accord entre le CNOUS et l'ANT, aux étudiants rencontrant des difficultés d'accès au logement. Ce dispositif devrait coûter 500.000 euros. A moyen terme, l'État envisage d'aider financièrement les collectivités territoriales à avoir un accès prioritaire au logement auprès des HLM et des résidences sociales en faveur des ultramarins qui souhaitent s'installer durablement en métropole.

* 6 Cf. rapport n° 32 (2004-2005) de M. Louis Souvet et Mme Valérie Létard, rapporteurs du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale.

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