Projet de loi de finances pour 2005 : Formation professionnelle

N° 78

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005

Annexe au procès-verbal de la séance du 25 novembre 2004

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi de finances pour 2005 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

TOME V

FORMATION PROFESSIONNELLE

Par Mme Janine ROZIER,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; MM. Alain Gournac, Louis Souvet, Gérard Dériot, Jean-Pierre Godefroy, Mmes Claire-Lise Campion, Valérie Létard, MM. Roland Muzeau, Bernard Seillier, vice-présidents ; MM. François Autain, Paul Blanc, Jean-Marc Juilhard, Mmes Anne-Marie Payet, Gisèle Printz, secrétaires ; Mme Jacqueline Alquier, MM. Henri d'Attilio, Gilbert Barbier, Daniel Bernardet, Claude Bertaud, Mme Brigitte Bout, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Mmes Isabelle Debré, Christiane Demontes, M. Gérard Dériot, Mme Sylvie Desmarescaux, M. Claude Domeizel, Mme Bernadette Dupont, MM. Michel Esneu, Jean-Claude Étienne, Guy Fischer, Jacques Gillot, Jean-Pierre Godefroy, Mmes Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Christiane Kammermann, M. André Lardeux, Mme Raymonde Le Texier, MM. Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Roger Madec, Jean-Pierre Michel, Alain Milon, Georges Mouly, Jackie Pierre, Mmes Catherine Procaccia, Janine Rozier, Michèle San Vicente, Patricia Schillinger, Esther Sittler, MM. Jean-Marie Vanlerenberghe, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vézinhet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 12 ^ème législ.) : 1800 , 1863 à 1868 et T.A. 345

Sénat : 73 et 74 (annexe n° 34 ) (2004-2005)

Lois de finances .

SOMMAIRE

Pages

AVANT-PROPOS 5

I. LE SYSTÈME DE FORMATION PROFESSIONNELLE A LA VEILLE DE SA RÉFORME 8

A. UNE RÉFORME NÉCESSAIRE 8

1. Des responsabilités partagées 8

a) Aux régions, la formation des jeunes 8

b) Aux entreprises, la formation professionnelle des salariés 10

c) A l'État et à l'UNEDIC, la formation professionnelle des demandeurs d'emploi 10

2. Des prestataires nombreux 11

3. De multiples manières de financer la formation 13

a) Les sources de financement de la formation professionnelle 13

b) La collecte et l'affectation des fonds de la formation professionnelle 14

B. LES VOIES ET MOYENS DE LA RÉNOVATION DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE 17

1. La responsabilisation nécessaire des régions 17

2. La liberté retrouvée des partenaires sociaux 18

II. EN 2005, UN BUDGET RÉSOLUMENT TOURNÉ VERS L'ACCOMPAGNEMENT DES RÉFORMES DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE 21

A. LES CRÉDITS DE LA FORMATION EN ALTERNANCE AU SERVICE DE L'APPRENTISSAGE ET DE LA PROFESSIONNALISATION 23

1. Un accompagnement renforcé des jeunes en difficulté sociale 23

2. L'apprentissage, nouvelle filière de réussite des élèves 24

a) Des crédits en hausse 24

b) Les conditions du développement de l'apprentissage 26

3. La naissance des contrats de professionnalisation 29

a) Le bilan mitigé des contrats de qualification 29

b) La naissance des contrats de professionnalisation 30

B. UNE ÉVOLUTION CONTRASTÉE DES CRÉDITS CONSACRÉS A LA FORMATION PROFESSIONNELLE DES DEMANDEURS D'EMPLOI A LA CHARGE DE L'ÉTAT 33

1. Les crédits de la formation des demandeurs d'emploi 33

2. La validation des acquis de l'expérience encouragée 36

3. L'AFPA à la croisée des chemins 37

a) Bilan du contrat de progrès 1999-2003 37

b) La reconduction de la subvention de l'État à l'AFPA 39

C. LES RÉGIONS FACE A LEURS NOUVELLES LIBERTÉS ET RESPONSABILITÉS 40

1. L'état de la compensation financière des transferts de charges aux régions 40

2. Le budget 2005 de la décentralisation de la formation professionnelle 41

3. La nécessité de penser la dimension territoriale de la négociation 43

EXAMEN DE L'ARTICLE RATTACHÉ 45

• Article 75 Révision du dispositif d'exonération de cotisations patronales au titre des salaires versés aux apprentis (art. L. 118-6 du code du travail, articles 18 de la loi n°87-572 du 23 juillet 1987 modifiant le titre I ^er du code du travail et 20 de la loi n°92-675 du 17 juillet 1992 portant diverses dispositions relatives à l'apprentissage, à la formation professionnelle et modifiant le code du travail) 45

TRAVAUX DE LA COMMISSION 48

I. AUDITION DU MINISTRE 48

II. EXAMEN DE L'AVIS 50

AMENDEMENT ADOPTÉ PAR LA COMMISSION 53

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

L'année dernière, à la même période, votre commission annonçait que l'année 2004 serait celle de la formation professionnelle. Moins d'un an après, plusieurs lois y ont été successivement consacrées. C'est dire l'importance que le Gouvernement a accordé à ce sujet et sa détermination à entreprendre sa réforme. Cinq lois, adoptées ou en cours d'examen, lui ont dessiné un nouveau cadre :

- la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales , qui parachève la décentralisation, en accordant aux régions la pleine responsabilité de la formation professionnelle, des jeunes et des adultes ;

- la loi n° 2004-391 du 4 mai 2004 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social , qui, en application de l'accord national interprofessionnel du 5 décembre 2003, a donné à chaque salarié le droit de se former tout au long de sa vie professionnelle ;

- le projet de loi habilitant le Gouvernement à simplifier le droit , adopté par les deux assemblées le 19 novembre dernier et actuellement en cours d'examen par le Conseil constitutionnel, qui a révisé les règles applicables sur le marché de la formation professionnelle ;

- le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale , en cours d'examen par l'Assemblée nationale après son adoption le 9 novembre dernier par le Sénat, qui comporte de nombreuses dispositions sur l'apprentissage et la formation professionnelle des demandeurs d'emploi sous contrat aidé ;

- le projet de loi d'orientation sur la réforme de l'école , annoncé prochainement par le Gouvernement, qui comprendra probablement des mesures nouvelles en faveur de l'apprentissage.

La formation professionnelle constitue un enjeu de taille pour notre pays. Elle agit d'abord fortement sur sa compétitivité économique sur le plan international, grâce au relèvement du niveau de qualification des salariés, en particulier dans les secteurs à forte valeur ajoutée ; elle offre, ensuite, une chance à chaque actif de préserver son emploi, d'améliorer ses compétences en vue de sa promotion professionnelle et, enfin, s'il se trouve au chômage comme c'est le cas pour 9,9 % de la population active, de retrouver un emploi.

Le projet de loi de finances pour 2005 propose de franchir une étape supplémentaire. Il assure l'accompagnement financier et donne tout son sens à la formation professionnelle tout au long de la vie ainsi qu'au développement de l'apprentissage.

Le budget de la formation professionnelle en 2005 est doté de 4,8 milliards d'euros soit 1,7 % du budget de l'État. Sa baisse apparente de 3 % par rapport à 2004 résulte de plusieurs changements de périmètres.

Dès lors, à périmètre constant, le budget de la formation professionnelle pour 2005 est en hausse de 1,9 % par rapport à 2004.

La répartition des crédits présente les caractéristiques suivantes :

- les dépenses de fonctionnement baissent de 9,3 % entre 2004 (1,1 milliard d'euros) et 2005 (1 milliard). Cette diminution est due essentiellement aux changements de périmètres précités ;

- les crédits de rémunération, qui passent de 514,4 millions d'euros en 2004 à 481,3 millions d'euros en 2005, diminuent de 6,4 %. Cette baisse résulte notamment du recul de la diminution des crédits du programme national de formation professionnelle et des actions de formation en faveur des chômeurs de longue durée. En revanche, la suppression des crédits consacrés à la bourse d'accès à l'emploi est compensée par la mise en place d'une bourse intermédiaire pour l'insertion des jeunes par le projet de loi de cohésion sociale ;

- les crédits consacrés aux formations en alternance mobiliseront 1,9 milliard d'euros, soit une hausse de 27 % par rapport aux crédits votés en 2004, principalement en raison de l'augmentation des crédits transférés aux régions au titre des primes des contrats d'apprentissage conclus après le 1 ^er janvier 2003 et de l'extinction des contrats de qualification, remplacés, à compter du 1 ^er octobre 2004, par le contrat de professionnalisation ;

- les dotations de décentralisation augmentent de 10,2 %, en passant de 1,8 à 2 milliards d'euros , grâce aux transferts de l'État vers les régions, des crédits relatifs à la prise en charge décentralisée des aides à l'apprentissage et au contrat d'insertion dans la vie sociale (CIVIS). Le projet de loi de finances pour 2005 prévoit enfin le remplacement de la dotation de décentralisation pour l'apprentissage par une taxe additionnelle à la taxe d'apprentissage dont le taux sera de 0,18 % de la masse salariale en 2007, et qui sera due, d'ici là, en trois prélèvements annuels de 0,06 %.

Au total, c'est un budget volontariste , porté par les mesures ambitieuses du plan de cohésion sociale, que propose le Gouvernement.

Crédits de la formation professionnelle pour 2005

(par nature économique de la dépense)

(en millions d'euros)

INTITULE	LFI 2004	PLF 2005	2005/2004
Réseau d'accueil (missions locales et permanences d'accueil, d'information et d'orientation )	70,8	113,6	+ 60,4%
Actions de formation alternées	4,2	4,2	0,0%
Actions hors champ de décentralisation (APP)	15,7	19,8	+ 26,5%
PNFP et politique contractuelle (hors études)	92,5	39,8	- 56,9%
Validation des acquis de l'expérience	22,2	24,1	+ 8,3%
Programme TRACE	11,7	8,7	- 25,2%
Contrats de plan État - Région	61,5	46,3	- 24,7%
Programme en faveur des chômeurs de longue durée	107,9	27,5	- 74,4%
Fonctionnement des stages AFPA	712,9	712,4	- 0,0%
Fonctionnement autres organismes de formation	6,5	6,4	- 1,0%
Fonctionnement CPER AFPA	1,9	1,4	- 27,8%
TOTAL I - FONCTIONNEMENT	1 108,2	1 004,6	- 9,3%
Actions de formation alternées	1,7	1,7	0,0%
Programme national de formation professionnelle	161,2	143,0	- 11,3%
Programme en faveur des chômeurs de longue durée	107,0	22,6	- 78,8%
Rémunération des stages AFPA	140,0	143,0	+ 2,1%
Versement de l'Unedic au titre de l'AFR et de l'AFF	100,0	119,0	+ 19,0%
Bourses d'accès à l'emploi	4,3	0,0	- 100,0%
Bourse intermédiaire pour l'insertion des jeunes		52,0
TOTAL II - REMUNERATION	514,4	481,3	- 6,4%
Exonérations Contrats d'apprentissage	791,3	773,1	- 2,3%
Exonérations Contrats de qualification	363,3	176,0	- 51,5%
Exonérations Contrats de qualification adultes	0,0	0,0
Indemnité compensatrice forfaitaire pour l'apprentissage	265,4	15,2	- 94,2%
Primes à l'embauche des contrats de qualification adultes	22,7	17,0	- 25,1%
Exonération contrat de professionnalisation jeune		240,0
Exonération contrat de professionnalisation adulte		39,2
TOTAL III - EXONERATIONS ET AIDES	1 442,8	1 260,5	- 12,6%
Fonds de la formation professionnelle	16,1	9,9	- 38,5%
Formation professionnelle des adultes	56,0	37,0	- 33,9%
TOTAL IV - EQUIPEMENT	72,2	46,9	- 35,0%
Loi de décentralisation du 7 janvier 1983	556,3	383,1	- 31,1%
Loi du 23 juillet 1987 portant rénovation de l'apprentissage	18,4	12,7	- 31,1%
Participation de l'État à la revalorisation de la rémunération des stagiaires	8,3	8,5	+ 3,2%
Loi du 1 ^er décembre 1988 relative à Mayotte	0,2	0,2	+ 3,9%
Loi de décentralisation 1993 et enveloppe de rééquilibrage	328,2	339,0	+ 3,2%
Actions décentralisées en faveur des jeunes	455,9	470,9	+ 3,2%
Primes apprentissage	454,2	722,4	+ 59,0%
Contrat d'insertion dans la vie sociale (CIVIS)	36,0	110,7	+ 207,4%
TOTAL V - DOTATION DECENTRALISATION	1 857,8	2 047,7	+ 10,2%
TOTAL GENERAL	4 995,5	4 841,3	- 3,09%

Source : ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale

I. LE SYSTÈME DE FORMATION PROFESSIONNELLE A LA VEILLE DE SA RÉFORME

La formation professionnelle est longtemps restée un objet mal identifié dans la politique de l'emploi. Bien que cruciale pour l'insertion professionnelle, la complexité de son organisation et de ses multiples modes de financement, la diversité des acteurs, ont justifié sa remise en ordre par le Gouvernement.

A. UNE RÉFORME NÉCESSAIRE

Qui décide aujourd'hui de la formation professionnelle ? Qui met en oeuvre les formations ? D'où viennent les fonds de la formation professionnelle ? Quels sont les types d'actions de formation accessibles aux entreprises, aux salariés et aux demandeurs d'emploi ? Aujourd'hui, un état des lieux s'impose.

1. Des responsabilités partagées

Depuis 1970, date à laquelle les fondements juridiques et financiers de la formation professionnelle ont été posés, l'histoire de la formation professionnelle, traditionnellement gérée par les partenaires sociaux puis par l'État, est celle de sa décentralisation progressive aux régions.

Mais la répartition des compétences est restée confuse. Sans chef de file clairement identifié, le système de formation professionnelle relève de compétences partagées entre les régions, l'État, les entreprises et l'UNEDIC.

a) Aux régions, la formation des jeunes

La formation professionnelle des jeunes passe essentiellement par l'apprentissage , qui relève de la compétence des régions. Celles-ci peuvent ainsi créer, par voie de convention, des centres de formation d'apprentis (CFA). En outre, elles jouent un rôle de programmation en élaborant des schémas prévisionnels de l'apprentissage intégrés dans le plan régional de développement des formations professionnelles des jeunes (PRDFP) et précisés par des cartes de l'apprentissage qui définissent le nombre, la taille et la composition des centres.

Ce principe comporte des exceptions : la collecte de la taxe d'apprentissage, qui participe au financement des centres, est le fait d'organismes agréés par l'État et les chambres consulaires ; l'enregistrement des contrats et les contrôles sont assurés par l'État, de même que le versement des primes aux employeurs qui ne sera totalement transféré aux régions qu'en 2006, en application de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité.

Parallèlement, les régions interviennent dans la formation qualifiante et préqualifiante des jeunes, ainsi que dans la mise en place des réseaux d'accueil tels que les permanences d'accueil, d'information et d'orientation (PAIO) et les missions locales.

La décentralisation de la formation professionnelle des jeunes aux régions

* La loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État accorde aux régions une compétence de droit commun pour la mise en oeuvre des actions d'apprentissage et de formation professionnelle continue. A cet effet, un fonds régional de l'apprentissage et de la formation professionnelle continue est créé dans chaque région et sa gestion est confiée au conseil régional. En contrepartie, l'État conserve des compétences d'attribution limitativement énumérées.

* La loi n° 87-572 du 23 juillet 1987 portant réforme de l'apprentissage a amplifié l'action des régions en allongeant la durée des formations en CFA ouvertes aux jeunes à plus faible qualification.

* La loi quinquennale n° 93-1313 du 20 décembre 1993 relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle élargit les compétences de droit commun dévolues aux régions à l'ensemble de la formation continue en faveur des jeunes de moins de vingt-six ans. En outre, elle crée un plan régional de développement des formations professionnelles des jeunes (PRDFP).

* La loi du 6 mai 1996 portant réforme de l'apprentissage a augmenté les ressources dévolues à celui-ci et a mis en place des mécanismes de péréquation entre régions.

* La loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002 relative à la modernisation sociale d'une part, approfondit la décentralisation (création d'un comité de coordination régionale de l'emploi et de la formation professionnelle, réforme de la collecte de la taxe d'apprentissage, coordination des financements des CFA autour du conseil régional) ; d'autre part, elle renforce le contrôle exercé sur les organismes de formation avec la mise en place d'une déclaration d'activité ; enfin, elle étend la validation des acquis de l'expérience (VAE) à toutes les certifications professionnelles et intègre la formation dans les négociations de branche.

* La loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité confère des compétences nouvelles aux conseils régionaux : la responsabilité d'arrêter le schéma régional des formations de l'association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) et le transfert de l'État aux régions, à partir du 1 ^er janvier 2003, de la prise en charge des primes aux employeurs d'apprentis, tout en renforçant la coordination régionale par l'élargissement du PRDFP aux adultes.

b) Aux entreprises, la formation professionnelle des salariés

La formation professionnelle des salariés relève essentiellement des entreprises et des partenaires sociaux avec l'appui de leurs organismes mutualisateurs. Ceux-ci ont à leur disposition quatre catégories de formations :

- le plan de formation : il s'agit de l'ensemble des actions de formation que l'employeur décide de faire suivre à ses salariés pendant leur temps de travail, grâce à une contribution prélevée sur la masse salariale ;

- le congé individuel de formation (CIF) : il permet à toute personne salariée depuis au moins deux ans - dont un dans la même entreprise - de suivre des actions de formation à son initiative pendant un an maximum. Toutefois, la prise en charge du salaire et des frais de formation est soumise à l'accord de l'organisme paritaire agréé pour le CIF auquel est affiliée l'entreprise ;

- le coïnvestissement formation : il s'agit des formations qualifiantes réalisées hors du temps de travail. Autorisé depuis 1993, il reste encore très limité ;

- les formations en alternance : elles ne s'adressent pas aux salariés en poste mais aux jeunes (contrat de qualification jeunes) et aux demandeurs d'emploi (contrats de qualification adultes, contrats d'orientation et contrats d'adaptation). L'alternance est cependant soutenue par l'État par des exonérations de cotisations sociales et les contrats sont enregistrés par les services déconcentrés. L'État intervient également pour aider les branches et les entreprises à faire évoluer leur effort de formation par le biais des engagements de développement de formation (EDDF) et des contrats d'études prospectives (CEP).

Le fonctionnement de ce système n'est pas satisfaisant en raison des inégalités d'accès à la formation entre salariés et des lacunes de son financement.

c) A l'État et à l'UNEDIC, la formation professionnelle des demandeurs d'emploi

La formation des demandeurs d'emploi reste essentiellement de la compétence de l'État. Celui-ci assure la majeure partie des formations des chômeurs de longue durée à travers les stages d'insertion et de formation à l'emploi (SIFE), les stages d'accès à l'entreprise (SAE), les stages au sein de l'association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) et il prend en charge leur rémunération. Cependant, les partenaires sociaux s'en préoccupent de plus en plus (contrats de qualification adultes, allocation de retour à l'emploi-formation dans le cadre de la nouvelle convention d'assurance chômage), de même que les régions.

C'est également l'État qui intervient en faveur des publics spécifiques (illettrés, détenus, réfugiés, militaires en reconversion), oeuvre à promouvoir les nouvelles technologies et développe des modalités innovantes de formation telles que les ateliers pédagogie personnalisée.

Enfin, l'UNEDIC apporte sa contribution à ce dispositif. En effet, la convention du 1 ^er janvier 2001 relative à l'aide au retour à l'emploi et à l'indemnisation du chômage, en instaurant le plan d'aide au retour à l'emploi (PARE), a créé des mesures actives de retour à l'emploi en faveur des chômeurs. L'UNEDIC intervient sur le marché de l'offre de formation par le biais d'une aide qui prend en charge les frais de formation.

2. Des prestataires nombreux

Le marché de la formation professionnelle se caractérise par la présence de deux types de prestataires de formation : les prestataires de bilans de compétences et les dispensateurs de formation.

Ces organismes, publics ou privés, sont près de 67.000 aujourd'hui et emploient 140.000 formateurs pour mettre en oeuvre les actions de formation, commandées par les autorités publiques (État, conseils régionaux, conseils généraux...) et privés (entreprises). Cependant, on estime que moins de 8.900 d'entre eux, c'est-à-dire ceux qui exercent une activité de formation à titre principal, dominent le marché de la formation. Le quart des organismes de formation a été créé après l'an 2000.

Les organismes privés, à but lucratif ou non, représentent 75 % du marché, les organismes publics réalisant le quart du chiffre d'affaires de la formation (dont 10 % pour l'éducation nationale et 4 % pour l'AFPA).

Le marché de la formation apparaît pléthorique et cette multiplication s'explique notamment par le faible volume des contrôles exercés. Afin de corriger cette faiblesse, des dispositions ont été prises.

Ainsi, la loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002 relative à la modernisation sociale a remplacé la simple déclaration d'existence par une déclaration d'activité , plus contraignante. Cette mesure a eu pour effet de rationaliser le marché des organismes de formation, puisque désormais ceux-ci doivent justifier d'une activité réelle et apporter les preuves de la qualité des titres qu'ils délivrent, ainsi que de la qualification des formateurs. Sur la base de ces nouvelles règles, 844 demandes d'enregistrement sur 11.291 vérifiées en 2003 ont été refusées. Alors que depuis 1997, chaque année 12.000 nouveaux organismes se déclaraient, les services de contrôle de la formation professionnelle n'ont enregistré que 9.564 déclarants en 2002 et 5.842 en 2003. Le nombre d'organismes de formation a donc été réduit d'un tiers depuis 2002.

Un nouveau code des marchés publics créé par les décrets du 7 mars 2001 et du 7 janvier 2004 dispose, en outre, que les actions du secteur de l'insertion, de la qualification et de la formation professionnelle relèvent désormais de deux modes de financement : la subvention et l'achat public. La qualité de l'offre de formation s'en est trouvée améliorée, en raison des formalités requises par l'ingénierie de la commande publique. Désormais, l'analyse des besoins de l'acheteur est plus approfondie et aboutit à la définition de prestations plus adaptées.

Ces mesures ont contribué à contenir l'évolution du nombre d'organismes de formation qui n'a augmenté que de 1,1 % entre 2002 et 2003, après une progression annuelle de 7,5 % pendant la période 1994-2001.

En revanche, après une hausse moyenne d'environ 10 % par an, le nombre de stagiaires n'a augmenté que de 3,1 % en 2002, ce qui représente la plus faible progression depuis 1997, sans pour autant que la durée des formations, qui s'établit à 75 heures, en 2002 ait été allongée, la durée de formation de ceux qui ont en le plus besoin, les demandeurs d'emploi, ayant même baissé de 20 %.

Evolution du nombre de stagiaires et de la durée moyenne de formation

Source : ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale.

3. De multiples manières de financer la formation

a) Les sources de financement de la formation professionnelle

Le financement de la formation professionnelle est une obligation légale à laquelle sont tenues les collectivités publiques, les entreprises et les ménages.

En 2002, selon les dernières statistiques disponibles, la dépense de la Nation en faveur de la formation professionnelle et de l'apprentissage s'est élevée à 21,8 milliards d'euros , soit une légère diminution par rapport à 2001 (- 0,7 %). Cette stabilité globale de la dépense recouvre des évolutions contrastées de la participation des différents financeurs :

- les dépenses de l'État se sont fortement réduites (- 4,8 % entre 2001 et 2002), en raison de la prise en charge par l'UNEDIC de l'ensemble des rémunérations des stagiaires demandeurs d'emploi prévue par le PARE et de la diminution sensible des dépenses d'apprentissage, même si les dépenses de fonctionnement des stages destinés aux chômeurs de longue durée augmentent de façon relativement importante (+ 12,4 %) ;

- les dépenses de l'UNEDIC ont doublé en raison du transfert de la partie des dépenses de rémunération des stagiaires indemnisés au titre de l'assurance chômage, traditionnellement assurées par l'État, et de la participation de l'UNEDIC aux fais de fonctionnement de certains stages qu'elle juge prioritaires ;

- les dépenses des régions sont en légère hausse (+ 0,4 %) ;

- après dix ans de progression continue, les dépenses des entreprises sont en revanche restées stables , essentiellement en raison de la baisse importante des sommes consacrées à l'alternance (- 6 %) avec le reflux des contrats en alternance lié au ralentissement conjoncturel constaté depuis 2001.

Structure de la dépense globale par financeur final en 2002
(y compris investissement)

(en millions d'euros)

	1997	1998	1999	2000	2001	2002	Structure 2002 (en%)	Evolution 2002/01 (en %)
État	4.706	4.831	4.934	4.830	4.786	4.415	20,3	- 7,7
Régions	1.990	2.084	2.105	2.071	2.066	2.084	9,6	+ 0,8
Autres collectivités territoriales	21,2	22,1	22,9	23,5	23,6	23,9	0,1	+ 1,3
Autres administrations publiques et UNEDIC	2.134	1.747	1.702	1.531	1.542	1.719	7,9	+ 11,5
Entreprises	8.266	8.533	8.934	9.289	9.605	9.621	44,2	+ 0,2
Ménages	436	498	535	531	599	629	2,9	+ 5,0
SOUS-TOTAL	17.553	17.715	18.233	18.276	18.622	18.492	84,9	- 0,7
TOTAL (y compris fonction publique pour ses propres agents)	20.642	20.841	21.602	21.539	21.921	21.775	100,0	- 0,7

Source : Direction de l'animation, de la recherche, des études et des statistiques (DARES)

b) La collecte et l'affectation des fonds de la formation professionnelle

A la veille de l'entrée en vigueur des réformes prévues par la loi du 4 mai 2004, le système de collecte des fonds de la formation professionnelle se fait encore selon un circuit particulièrement complexe.

- des sources multiples de financement

Concernant la formation professionnelle continue, la participation financière des entreprises passe par leur obligation légale d'y consacrer entre 0,25 % (pour celles de moins de dix salariés) et 1,5 % (pour celles de plus de dix salariés) de leur masse salariale : 0,4 % de ce prélèvement sert à financer l'alternance, 0,2 % le congé individuel de formation sur lequel peut être dégagé jusqu'à 0,1 % pour financer le capital de temps de formation et 0,9 % le plan de formation.

Concernant l'apprentissage, le financement est également confié à une pluralité d'intervenants : si, aujourd'hui, les primes et les exonérations de cotisations sociales sont à la charge de l'État, les premières incomberont progressivement aux régions et les entreprises participent également au financement de l'apprentissage par l'intermédiaire de la taxe d'apprentissage. Quant à la formation des demandeurs d'emploi, elle est financée sur le budget de l'État, mais également par l'UNEDIC depuis l'entrée en vigueur de la nouvelle convention d'assurance chômage le 1 ^er janvier 2001.

- des modalités de collecte opaques

Les sommes provenant des entreprises sont actuellement prélevées par des organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) par l'État et gérés paritairement par les organisations représentatives des salariés et des employeurs au niveau de la branche professionnelle, sur le plan national ou régional.

Créés par accord paritaire, ces OPCA sont au nombre de 99. Ils ne peuvent collecter les fonds qu'après agrément par l'État autorisant la collecte des contributions soit au titre de l'alternance et du plan de formation, soit au titre du congé individuel de formation.

Les OPCA constituent un système particulièrement obscur et se répartissent comme suit :

- quarante organismes nationaux professionnels ;

- un organisme national interbranches ;

- deux organismes nationaux interprofessionnels (AGEFOS-PME);

- vingt-cinq organismes régionaux interprofessionnels (OPCAREG) ;

- trente et un organismes uniquement gestionnaires du congé individuel de formation (OPACIF), dont vingt-six régionaux (FONGECIF) et cinq nationaux (AGECIF).

En 2003, ces OPCA ont collecté 4,18 milliards d'euros, soit une augmentation de 4 % depuis 2002.

La proximité des OPCA et la faiblesse de la redistribution réelle favorisent la tendance spontanée des entreprises à voir dans leur versement un droit de tirage naturel en actions de formation auprès de l'organisme collecteur. Paradoxalement, en dépit du coût de gestion des OPCA, leur rôle consiste davantage à être trésorier plutôt que redistributeur des ressources.

De plus, l'existence de ces réseaux laisse la primauté à une mutualisation de branche, qui plus est historiquement structurée autour des professions industrielles, alors que le marché du travail est aujourd'hui largement tertiarisé et décentralisé.

La péréquation, qui repose sur le reversement de 35 % des contributions reçues aux organismes collecteurs interprofessionnels se heurte à certaines insuffisances : assise sur les excédents de trésorerie, elle incite précisément les collecteurs à une gestion minimisant leurs disponibilités et tend donc à s'auto-assécher ; elle fait fi, compte tenu des règles d'annualité de comptabilité publique, de la pluriannualité des besoins répertoriés. Pour la collecte de la taxe d'apprentissage, le réseau des organismes collecteurs est éclaté entre des organismes très hétérogènes, selon qu'ils sont agréés (297) ou non (300). Les montants collectés varient de 0,1 million à plus de 185 millions d'euros pour la seule Chambre de Commerce et d'Industrie de Paris. La loi de modernisation sociale n'est donc pas parvenue à rationaliser efficacement le système.

De même, la péréquation prévue entre régions ne fonctionne pas de manière satisfaisante. Tout d'abord, leur potentiel fiscal varie fortement. Ensuite, la liberté d'affectation par les régions du produit de la taxe d'apprentissage se traduit par d'importants transferts financiers entre elles et par une concentration paradoxale des ressources. Enfin, le niveau de financement des centres de formation d'apprentis varie du simple au triple en fonction de la nature de l'organisme collecteur.

- les modalités d'affectation

Une fois ces sommes collectées, les OPCA doivent les utiliser pour financer les actions de formation. Le paiement des frais de formation pris en charge s'effectue après exécution des prestations de formation, dont l'entreprise doit justifier de la réalité.

Dépense globale par public bénéficiaire de 1999 à 2002

(en millions d'euros)

	1999	2000		2001			2002
	montant	montant	évolution 2000/1999	montant	évolution 2001/2000	montant	évolution 2002/2001	structure en 2002 (en %)
Jeunes	5.361	5.520	+3,0	5.666	+2,6	5.453	- 3,7	25
Demandeurs d'emploi	3.656	3.352	- 8,3	3.232	- 3,6	3.233	0,0	15
Agents de la fonction publique	3.862	3.739	- 3,2	3.788	+1,3	3.546	+1,5	18
Autres actifs occupés	8.452	8.693	+2,8	8.959	+3,1	8.981	+0,2	41
Investissement	271	234	- 13,4	276	+18,0	262	- 5,4	1
TOTAL	21.602	21.539	- 0,3	21.921	+1,8	21.775	- 0,7	100

Source : Direction de l'animation, de la recherche, des études et des statistiques DARES

Les études de l'Observatoire des inégalités montrent que l'accès à la formation professionnelle est inégalitaire. L'idée d'une « seconde chance » n'a pas fait son chemin dans un pays où le diplôme initial joue un rôle central dans la détermination des positions sociales des individus. Tout se passe comme si les catégories les plus diplômées avaient mis en place une sorte de « protectionnisme » de leurs titres scolaires. Celui-ci est renforcé par des parcours de formation qui accroissent les inégalités : par conséquent, la France est l'un des pays d'Europe où la formation continue est la moins développée, mais aussi où la formation profite davantage aux plus formés.

Taux d'accès à la formation professionnelle
selon le niveau d'études (2000)

Taux d'accès selon le niveau d'études
- bac +3 et plus	51,3%
- bac +2	46,8%
- bac	36,8 %
- CAP, BEP	25 %
- BEPC	25,9 %
- aucun diplôme	12,9 %
- non réponse	19,3 %

Centre d'études et de recherche sur la qualification
(CEREQ)

Une étude ultérieure du CEREQ, réalisée en juin 2004, révèle que 30 % des cadres et salariés des professions intermédiaires ont été déçus par la formation délivrée. L'étude confirme naturellement que « plus la déception est grande à l'issue d'une formation, moins l'envie de renouveler l'expérience sera forte ».