B. UNE ÉVOLUTION CONTRASTÉE DES CRÉDITS CONSACRÉS A LA FORMATION PROFESSIONNELLE DES DEMANDEURS D'EMPLOI A LA CHARGE DE L'ÉTAT
Les crédits consacrés à la formation professionnelle des demandeurs d'emploi par l'État sont regroupés dans le fonds de la formation professionnelle et de la promotion sociale (FFPPS), qui finance les actions suivantes :
la politique contractuelle ;
le programme national de formation professionnelle ;
les jeunes restant à la charge de l'État ;
le volet formation des contrats de plan État-Régions ;
les ateliers de pédagogie personnalisée.
Il faut par ailleurs ajouter la validation des acquis de l'expérience , qui, certes n'est pas financée par le FFPPS, mais fait partie de l'action de l'État en matière de formation professionnelle.
1. Les crédits de la formation des demandeurs d'emploi
Pour 2005, les crédits destinés à la formation professionnelle des demandeurs d'emploi par l'État passent de 353,7 à 264,8 millions d'euros, soit une baisse d'un quart par rapport aux crédits votés en 2004.
Deux raisons expliquent cette baisse :
- les changements de périmètres : les crédits de la politique contractuelle (39,6 millions d'euros) sont transférés vers le chapitre 44-79 « promotion de l'emploi et adaptations économiques » et les crédits relatifs à la formation des syndicalistes (12,2 millions d'euros) vers le chapitre 44-73 « relations du travail et amélioration des conditions de travail ») ;
- la diminution d'un quart des crédits des contrats de plan État-Régions , qui passent de 61,5 à 46,3 millions d'euros.
En revanche, votre commission observe avec satisfaction que les crédits consacrés à l' illettrisme et aux ateliers de pédagogie personnalisée augmenteront sensiblement en 2005.
Évolution des crédits du FFPPS
(en millions d'euros)
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2003 |
2004 |
2005 |
|
|
|
LFI |
Dépenses |
LFI |
PLF |
|
Politique contractuelle |
41,5 |
31,0 |
39,6 |
0 (2) |
|
Programme national de la formation professionnelle |
207,2 |
184,8 |
214,2 |
182,8 (2) |
|
Contrats de plan État-régions |
62,0 |
55,9 |
61,5 |
46,3 |
|
Centre institutionnel de bilans de compétences (CIBC) |
(1) |
0,1 |
(1) |
(1) |
|
Ateliers de pédagogie personnalisée |
15,7 |
16,6 |
15.7 |
19,8 |
|
Jeunes à la charge de l'État |
6,0 |
5,9 |
6 |
6 |
|
Équipements |
5 |
14,1 |
16,6 |
9,9 |
|
TOTAL |
337,5 |
308,6 |
353,7 |
264,8 |
Source : ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale
(1) Pris en charge par l'ANPE depuis 2001, seul reste à la charge de l'État le CIBC de Mayotte.
(2) En raison des transferts de crédit sus-mentionnés.
? La politique contractuelle , qui figure désormais dans le budget du travail, vise à anticiper et accompagner les évolutions de l'emploi et des qualifications de la main-d'oeuvre. Elle regroupe deux outils d'étude : le contrat d'études prospectives (CEP) et l'engagement de développement de la formation (EDDF).
Votre commission tient à rappeler l'importance cruciale qu'une gestion prévisionnelle des compétences peut avoir sur l'orientation des politiques de l'emploi, dans un contexte où, paradoxalement, le taux de chômage coexiste avec des pénuries de main-d'oeuvre. Ces études sont en outre parmi les rares dispositifs élaborés paritairement par l'État et les partenaires sociaux. Au demeurant, les CEP et les EDDF verront leur utilité renforcée avec la généralisation des observatoires de branches prévus par l'accord interprofessionnel du 20 septembre 2003 et l'adaptation de la négociation paritaire aux territoires. C'est la raison pour laquelle les crédits qui leur sont consacrés seront réduits d'environ 7 % en 2005 par rapport à 2004, pour s'élever à 36,9 millions d'euros .
? Le programme national de la formation professionnelle (PNFP) , dont les crédits s'élèveront à 182,8 millions d'euros, soit une baisse de 14 % et, à périmètre constant, de 9 %, se compose de plusieurs actions :
- le programme « ingénieurs et cadres » : il s'adresse aux cadres (demandeurs d'emploi, salariés en congé individuel formation et salariés en plan de formation) souhaitant bénéficier de formations diplômantes. En 2003, 1.596 personnes ont bénéficié du dispositif, soit une hausse de 71 % par rapport à 2002. La dotation inscrite en 2005 s'élèvera à 10 millions d'euros , soit une légère baisse de 5,7% par rapport à 2004;
- le programme « insertion, réinsertion, lutte contre l'illettrisme » (IRILL) : il a concerné 24.800 personnes en 2003, c'est-à-dire majoritairement des demandeurs d'emploi, des inactifs et des salariés. Il comporte un volet spécifique aux détenus dont le niveau scolaire ne dépasse pas le CAP pour 74 % d'entre eux. La dotation inscrite pour 2005 augmentera de 7,7 % par rapport à 2004, pour s'élever à 18,1 millions d'euros ;
- le programme « formations ouvertes à distance et ressources éducatives » (FORE), qui vise à financer les initiations à Internet en faveur des publics relevant de la lutte contre les exclusions et la mise en place de réseaux territoriaux de points d'accès à la téléformation, a contribué à améliorer les conditions d'accès à la formation pour les individus et les entreprises, en particulier dans les zones géographiques peu pourvues en infrastructures éducatives. En 2005, la dotation allouée à ce programme baissera de 27 % par rapport à 2004 pour s'élever à 4,2 millions d'euros ;
- la formation des militants syndicaux : ce programme d'aide à la formation des syndicalistes, qui figure désormais dans le budget du travail, vise à assurer la formation des militants qui, dans le cadre du paritarisme, jouent un rôle moteur dans la définition et la conduite de la politique de formation professionnelle. En 2003 (dernière donnée connue), 19.520 militants ont bénéficié d'une formation. Pour 2005, le Gouvernement prévoit une reconduction du financement budgétaire à hauteur de 12,2 millions d'euros ;
- la subvention à divers organismes de formation, dont Centre INFFO 6 ( * ) : pour 2005, la dotation prévue est reconduite au niveau de 7,4 millions d'euros ;
- la rémunération des stagiaires de la formation professionnelle : en 2005, l'État y contribuera à hauteur de 143 millions d'euros , soit une réduction de 11 % des crédits votés en 2004 ;
? Les contrats de plan État-régions , qui comportent un volet « formation » pour la période 2000-2006, visent cinq objectifs : la modernisation et l'adaptation de l'offre de formation, l'accompagnement qualitatif du développement de l'alternance, les programmes spécifiques régionaux, la structuration de l'environnement de la formation et le développement de la formation continue des actifs. En 2005, les crédits s'établiront à 46,3 millions d'euros ;
? Les ateliers de pédagogie personnalisée (APP) proposent des formations individualisées à toute personne sortie du système scolaire (16-25 ans, demandeurs d'emploi et salariés). Ils répondent de façon personnalisée aux demandes de formation de courte durée, comme l'apprentissage du français, la bureautique de base ou le raisonnement logique. La gestion des APP est assurée par des organismes de formation supports conventionnés par les directions départementales du travail et de la formation professionnelle. Il existe aujourd'hui 458 APP et 365 antennes en milieu rural, zones urbaines sensibles et établissements pénitentiaires.
Votre commission tient à insister sur ce dispositif qui concerne près de 200.000 personnes , ce qui est loin d'être négligeable. L'activité des APP est cofinancée par l'État, les conseils régionaux, les communes, les entreprises et par les OPCA. La part importante de l'État dans ce financement (20 %), à travers le FFPPS, montre que les crédits inscrits dans le budget ont un impact important sur le fonctionnement de ce dispositif dont les besoins restent largement supérieurs aux capacités de financement, comme en témoigne le très fort taux de consommation des crédits (96 %). En 2005, l'augmentation de 26 % des crédits, qui s'élèveront par conséquent à près de 20 millions d'euros, démontre le souci du Gouvernement d'encourager le succès des APP.
? Les actions en faveur des jeunes à la charge de l'État concernent les formations délivrées aux jeunes âgés de seize à vingt-cinq ans et qui ne sont pas visés par les lois de décentralisation. Le financement prévu couvre le coût de fonctionnement des stages et la rémunération des stagiaires. Depuis 2001, il ne concerne plus que Mayotte. Le projet de loi de finances pour 2005 reconduit les crédits votés en 2004, soit 6 millions d'euros .
2. La validation des acquis de l'expérience encouragée
Pour 2005, le Gouvernement accompagne la montée en charge du dispositif de validation des acquis de l'expérience (VAE), en prévoyant une dotation en hausse de 8,5 %, soit 24,1 millions d'euros.
3. L'AFPA à la croisée des chemins
a) Bilan du contrat de progrès 1999-2003
L'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) joue actuellement un rôle essentiel pour la formation des demandeurs d'emploi, dans le cadre de la commande publique de l'État.
L'Association nationale pour la formation
professionnelle des adultes
Créée en 1949, l'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) est une association de la loi de 1901 à gestion paritaire (État, partenaires sociaux) chargée d'une mission de service public par délégation du ministre du travail.
Composante du service public de l'emploi, elle intervient aux côtés de l'ANPE et des services déconcentrés de l'État, pour permettre à des personnes engagées dans la vie active d'acquérir une qualification, de la maintenir ou de la développer, afin de favoriser leur insertion ou leur évolution dans l'emploi en fonction des besoins du marché du travail. Depuis 1994, les relations de l'AFPA avec l'État sont régies par un « contrat de progrès ». Le contrat signé pour la période 1999-2003 précise que la mission centrale de l'AFPA est de permettre à des demandeurs d'emploi adultes d'acquérir une qualification favorisant leur insertion dans l'emploi.
L'AFPA emploie 11.400 salariés, dont 4.700 formateurs et 700 psychologues du travail, répartis sur 265 sites de formation et en 192 services d'orientation. Elle gère également 144 lieux de restauration et 17.200 lits pour assurer l'accueil des stagiaires. Elle propose environ 500 types de formations pour 300 métiers.
L'AFPA mène ses activités dans le cadre d'un contrat de progrès pour la période 1999-2003, fixant les sept objectifs suivants :
centrer les missions de l'AFPA sur les services apportés aux demandeurs d'emploi,
instituer avec chaque bénéficiaire un contrat identifiant la qualification visée,
accroître la part des adultes parmi les bénéficiaires de formations financées sur la commande publique,
mobiliser le dispositif AFPA en faveur des priorités du plan national d'action pour l'emploi et le programme globalisé des aides à l'insertion des publics en difficulté,
développer, au niveau de chaque centre, les activités impliquant une intervention directe au service des salariés des entreprises,
anticiper l'évolution des formations dans le cadre d'un développement maîtrisé du dispositif,
affecter de manière optimale les effectifs aux services directs apportés aux bénéficiaires.
En 2003, dernière année d'application du contrat de progrès 1993-2003, l'AFPA avait rempli la plupart de ses objectifs. Elle a accueilli 148.393 personnes en formation, dont 102.071 demandeurs d'emploi, soit 69 % des entrées, notamment grâce à son rapprochement avec l'ANPE :
le taux d'alimentation du dispositif AFPA par l'ANPE atteint 69,3 %, soit une progression de plus de vingt-neuf points en cinq ans, même si l'objectif de 80 % n'est pas atteint ;
le taux de sorties anticipées a été sensiblement réduit (de 16,4 % à fin décembre 1999 à 14,5 % à fin décembre 2003) ;
le taux des entrées en formation à finalité qualifiante débouchant sur l'obtention d'un titre professionnel a atteint, en fin d'année, 48,1 % contre 45,6 % à fin décembre 2002. C'est son niveau le plus élevé depuis l'entrée en vigueur du contrat de progrès ;
près des deux tiers des stagiaires entrent en formation dans les quatre mois qui suivent leur premier accueil.
Malgré le recentrage, opéré ces dernières années, de l'activité de l'AFPA sur la commande publique, et notamment sur la formation des demandeurs d'emploi, l'association se trouve aujourd'hui à une période charnière, dans un contexte profondément bouleversé par :
- l'application de la nouvelle convention d'assurance chômage et le développement des formations « sur mesure » ;
- l'application des nouvelles dispositions de la validation des acquis d'expérience pour laquelle l'AFPA, qui a participé aux expérimentations menées par le ministère, a un rôle à jouer ;
- le développement des nouvelles technologies de l'information dans les services d'insertion et de formation ;
- la décentralisation aux régions du schéma régional d'organisation des formations de l'AFPA dans le cadre de la convention tripartite d'adaptation du contrat de progrès. Dans ce contexte, l'AFPA a modifié ses statuts pour permettre l'entrée dans ses instances de représentants des conseils régionaux ;
- surtout, la loi relative aux libertés et aux responsabilités locales a introduit deux modifications majeures qui touchent aux missions mêmes de l'AFPA : désormais, elle recevra la commande publique non plus de l'État, mais des conseils régionaux, et elle sera exposée à la concurrence des organismes de formation privés. Cette réforme devra être mise en place au plus tard le 31 décembre 2008. Avant cette date, la réalisation de ce transfert est conditionnée à la conclusion d'une convention entre le préfet de région, la région et l'AFPA et à l'attribution d'une compensation financière aux régions en vertu de leurs nouvelles charges.
Aujourd'hui, l'AFPA doit donc se repositionner dans un environnement plus concurrentiel. Après 2008, il sera sans doute nécessaire de faire évoluer les schémas régionaux des formations établis avant cette date et des avenants interviendront dans le cadre des nouvelles conventions tripartites 2009-2013.
Pour autant, l'AFPA subsistera en tant qu'association nationale tripartite (État, régions, partenaires sociaux), dans la mesure où ses activités liées à la politique de l'emploi continueront de relever des mécanismes actuels. Il s'agit de :
- la construction du projet professionnel des demandeurs d'emploi dans le cadre du plan d'action personnalisé en liaison avec l'ANPE ;
- l'offre de certification diversifiée sur les territoires dans le cadre de la politique du titre ;
- l'accompagnement des mutations économiques et de la reconversion des salariés ;
- la mise en oeuvre de programmes pour les publics spécifiques (détenus, travailleurs handicapés, militaires en reconversion, résidents d'outre-mer).
De plus, les crédits d'équipement ne feront pas l'objet de transfert aux régions, de telle sorte que le patrimoine immobilier et les équipements pédagogiques continueront provisoirement à être gérés par l'État, contrairement à ce qui se passe dans la collectivité territoriale de Corse où le matériel de formation appartient à l'AFPA.
b) La reconduction de la subvention de l'État à l'AFPA
Le financement de l'AFPA est assuré à 70 % par l'État.
Pour 2005, sa dotation est reconduite à 712 millions d'euros , en attendant la signature d'une nouvelle convention tripartite entre l'État, chaque région et l'AFPA.
Subvention de fonctionnement de l'État à l'AFPA
(en millions d'euros)
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LFI 2002 |
LFI 2003 |
LFI 2004 |
PLF 2005 |
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702 |
714 |
712,9 |
712,4 |
D'ici là, de nombreuses questions devront toutefois trouver une réponse :
- selon quelles modalités sera prise en charge la formation des publics dits spécifiques comme les illettrés, les détenus, les gens du voyage, ou les militaires en reconversion ?
- si l'organisation et le financement des stages de l'AFPA sont régionalisés, que deviennent les autres dépenses comme la rémunération des stagiaires et les dépenses d'investissement ?
- l'AFPA aura-t-elle la capacité d'affronter la concurrence des opérateurs privés, sachant que la masse salariale pèse de manière importante sur les coûts et que les tarifs pratiqués par l'AFPA sont supérieurs aux pratiques d'achat des collectivités territoriales ?
- une fois la réforme lancée, ne faudra t-il pas mieux distinguer, pour éviter toute concurrence déloyale , ce qui relève des activités de service public (donc qui font l'objet d'une subvention) et ce qui relève du financement par le marché, qui doit être ouvert à la concurrence sur le territoire régional ?
* 6 Le Centre INFFO est une association à but non lucratif qui traite de l'information et de la documentation dans le domaine de la formation professionnelle.