2. Des réformes parfois discutables
a) Une simplification utile
La diversité du mode de financement des aides au logement a pour conséquence de compliquer leur gestion par la CNAF. Ce constat a conduit les pouvoirs publics à réfléchir à une simplification du système, au travers de deux réformes, la première mise en oeuvre à la suite de la Conférence de la famille de 2000, la seconde prévue par une ordonnance autorisée par l'article 12 du projet de loi de simplification du droit, définitivement adopté le 18 novembre 2004.
La réforme inaboutie de 2000
Une première réforme des aides au logement a conduit à l'unification des barèmes des allocations de logement et de l'APL dans le secteur locatif et à l'harmonisation des ressources servant au calcul des différentes aides, de façon à garantir à leurs bénéficiaires un traitement plus équitable. Elle s'est toutefois révélée décevante, en ce qu'elle n'a pas totalement abouti à la création d'une aide unique.
La réforme des aides au logement
La réforme, annoncée lors de la conférence de la famille du 15 juin 2000, a consisté à « remonter » le barème ALF vers le barème APL, plus favorable, et à créer un « plateau » dans la zone des petits revenus pour éviter les « trappes à inactivité ».
Ce barème unique, mis en place en deux étapes (1 er janvier 2001 et 1 er janvier 2002), s'applique depuis lors à l'ensemble du secteur locatif éligible aux deux aides, soit aux trois quarts des bénéficiaires des aides au logement.
L'unification du barème locatif, qui repose sur la notion de participation personnelle des locataires, a été pleinement effectuée dès le 1 er janvier 2001. En revanche, l'objectif d'égalité de traitement selon l'origine des revenus jusqu'au niveau du RMI n'a été atteint qu'au 1 er janvier 2002.
Le gain mensuel moyen est d'environ 16,5 euros, soit 10 % de l'aide versée, et supérieur à 30,5 euros pour 1,2 million d'allocataires, en particulier de l'ALF. Une compensation, limitée à 30 euros, a été par ailleurs mise en place jusqu'au 30 juin 2003 pour ceux qui ont vu leur aide diminuer.
Le coût total de la réforme est estimé à près d'un milliard d'euros, dont 50 % à la charge de l'État.
Les propositions du projet de loi de simplification du droit
La seconde réforme a pour but de rapprocher les régimes applicables aux différentes aides au logement dans la perspective d'instituer une aide unique. Dans la continuité de la réforme précédente, l'objectif poursuivi est l'égalité de traitement entre les bénéficiaires et l'allégement de la gestion des prestations pour les organismes payeurs.
Le Gouvernement est autorisé à prendre, par voie d'ordonnance, les mesures visant :
- l'alignement du versement rétroactif des allocations de logement (ALS et ALF) sur celui des autres prestations familiales et de l'APL, dont le délai de rétroactivité est de trois mois ;
- la fixation de la règle de prescription à deux ans (durée de droit commun pour l'ensemble des prestations) pour l'aide aux organismes logeant à titre temporaire des personnes défavorisées (ALT) et l'aide à la gestion des aires d'accueil pour les gens du voyage ;
- l'harmonisation de la récupération de l'indu en cas de versement des allocations de logement en tiers payant sur le modèle de la récupération des APL ;
- l'octroi du versement en tiers payant pour l'ALS et l'ALF, pour les bailleurs qui disposent d'un parc de logements sociaux ayant atteint une taille critique, en harmonisant leur système de versement avec celui de l'APL ;
- l'intervention d'un décret pour fixer la date d'actualisation du barème de l'APL comme c'est déjà le cas pour les allocations de logement ;
- la fusion du FNH et du FNAL pour répondre à une critique récurrente de la Cour des comptes, exposée notamment dans son rapport sur l'exécution de la loi de finances pour 1998.
Dans la mesure où le FNH bénéficie d'une contribution du FNAL et où ces deux fonds reçoivent une dotation budgétaire du ministère du logement, il est apparu logique de créer un fonds unique pour le paiement de l'APL, de l'ALS, de l'ALT et des aides à la gestion des aires d'accueil des gens du voyage, alimenté par l'État et les cotisations des employeurs. Ce fonds unique devrait conserver l'appellation de FNAL. En revanche, cette mesure de simplification n'ira pas jusqu'à la création d'une cotisation unique « aide au logement » pour les employeurs, qui continueront à contribuer au FNAL et au budget des prestations familiales.
Cette réforme a été annoncée dès l'automne 2003. Du reste, les deux fonds étaient déjà regroupés en une ligne budgétaire unique depuis la loi n° 2002-1575 du 30 décembre 2002 de finances pour 2003.
Le FNPH restera en revanche indépendant, dans la mesure où il ne finance pas exclusivement l'ALF, mais centralise également l'ensemble des opérations relatives aux prestations familiales servies par les CAF et les caisses de MSA.
- la suppression de l'abattement forfaitaire de 76 euros, appliqué sur le revenu net des ménages bi-actifs ayant exercé une activité professionnelle au cours de l'année de référence, pour le calcul de l'APL. La réforme s'est toutefois révélée décevante, en ce qu'elle n'a pas totalement abouti à la création d'une aide unique.
Votre commission est très favorable à l'ensemble de ces mesures de simplification et souhaite qu'elles aboutissent rapidement à une aide unique , déterminée en fonction des ressources du ménage, de la dépense de logement et de la composition de la famille.