CHAPITRE II -
LA FORTE MAÎTRISE DES CRÉDITS DE L'INDUSTRIE
NE TRADUIT PAS UN REPLI DE LA POLITIQUE INDUSTRIELLE
En effet, la diminution des crédits affectés à l'industrie (I) s'explique essentiellement par des facteurs techniques (II) et n'est pas contradictoire avec le renforcement de la politique industrielle. En effet, celle-ci repose de plus en plus sur l'instrument de la dépense fiscale, notamment au travers du plan de lutte contre les délocalisations qui sera examiné en troisième partie du présent rapport.
I. LA BAISSE TRÈS SENSIBLE DES CRÉDITS DE L'INDUSTRIE HORS ÉNERGIE ET POSTES ET TÉLÉCOMMUNICATIONS
La contrainte budgétaire appliquée à l'ensemble du MINEFI (-1 %) concerne aussi les crédits de l'industrie (-2,3 %) et plus encore les crédits hors énergie et postes et télécommunications (-11 %).
L'écart entre ces deux derniers chiffres met en évidence le redéploiement interne des crédits de l'industrie en faveur de l'activité à l'énergie au sens large par la forte augmentation des dépenses des passifs financiers miniers (+127 millions d'euros).
La baisse des crédits hors énergie et postes et télécommunications est le résultat de variations importantes.
ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE L'INDUSTRIE
(HORS ÉNERGIE ET POSTES &
TÉLÉCOMMUNICATIONS)
(en millions d'euros)
|
DO + CP |
PLF 2004 |
LFI 2005 |
Evolution en % |
|
Soutien R & D et Investissement PMI |
372,39 |
396,51 |
+6,48 % |
|
ANVAR (Fonctionnement et investissement) |
124,40 |
133,10 |
6,99 |
|
Développement industriel régional |
55,64 |
47,45 |
-14,72 |
|
R & D (ex. ch 66-01) RRIT |
148,25 |
162,70 |
9,75 |
|
RTPG (ex FSH) |
8,60 |
|
-100 |
|
Diffusion des techniques (ATOUT) |
10,50 |
18,26 |
73,90 |
|
Jeunes entreprises innovantes |
25,00 |
35,00 |
40,00 |
|
Environnement des entreprises |
269,6 |
231,75 |
-14,1 % |
|
Formation d'ingénieurs (hors telecom) |
106,20 |
106,73 |
0,00 |
|
Soutien à la compétitivité des entreprises (Actions collectives, CTI, Normes qualité...) |
163,40 |
125,02 |
-23,49 |
|
Reconversions, restructurations (hors mines) |
130,47 |
60 |
-45,9 % |
|
Aides à la reconversion et à la restructuration |
39,00 |
38,50 |
-1,28 |
|
Construction navale |
91,47 |
21,50 |
-76,50 |
|
TOTAL |
772,46 |
688,26 |
-11 % |
ANVAR : Agence nationale de valorisation de la recherche
CTI : Centres Techniques Industriels
RRIT : Réseau national de recherche et d'innovation technologique
A. CETTE BAISSE S'EXPLIQUE ESSENTIELLEMENT PAR DES FACTEURS TECHNIQUES OU DES ÉVOLUTIONS PRÉVISIBLES
Ceci vaut pour l'ensemble des diminutions mises en évidence par le tableau ci-dessus : les actions de soutien à la compétitivité et au développement régional des PMI (1) ainsi que le soutien à la construction navale (2).
1. Les deux baisses apparemment les plus inquiétantes sont en fait des diminutions « techniques »
Compte tenu de l'importance unanimement reconnue des actions en faveur de l'environnement et de l'innovation des petites et moyennes entreprises industrielles dans le cadre de la mondialisation, l'attention de votre rapporteur pour avis a été particulièrement attirée par deux baisses importantes : celle des actions de soutien à la compétitivité des entreprises (-23 %) et celle des actions de développement industriel régional (-14,72 %).
a) La diminution des crédits de soutien à la compétitivité des entreprises
Elle s'explique en quasi-totalité (à 98,7 %) par la baisse des crédits dédiés aux centres techniques industriels (CTI), comme le tableau ci-dessous le met en évidence.
LES ACTIONS DE SOUTIEN A LA
COMPÉTITIVITÉ
DES ENTREPRISES PAR ORDRE
DÉCROISSANT
(en millions d'euros)
|
ACTIONS |
IMPUTATION |
LFI 2004 |
PLF 2005 |
Evolution |
% |
|
Centres techniques industriels (CTI) |
Chapitre 44-05 |
89,67 |
52,74 |
-36,93 |
-41,1 |
|
Normes de qualité |
Chapitre 44-93 et 64-94 |
52,34 |
51,21 |
-1,13 |
-2,1 % |
|
Actions de formation et d'incitation |
Chapitre 43-01 |
10,90 |
11, 60 |
+0,7 |
+1,42 % |
|
Actions collectives PMI |
Chapitre 64-92 (article 40) |
10 |
10 |
0 |
0 % |
|
Autres actions |
|
0,5 |
0,5 |
0 |
0 % |
|
TOTAL |
|
162,91 |
125,5 |
-37,41 |
-23 % |
|
Part des CTI sur le total |
|
55 % |
42 % |
98,7 % |
98,7 % |
Les centres techniques industriels (CTI) créés par la loi n° 48-1228 du 22 juillet 1948 sont des établissements d'utilité publique créés par arrêté du ministre de l'Economie, des finances et de l'industrie. Conformément à l'article 2 de cette loi, ils ont pour objet de promouvoir le progrès des techniques, de participer à l'amélioration du rendement et à la garantie de la qualité dans l'industrie. A cet effet, ils coordonnent et facilitent diverses initiatives ; ils exécutent ou font exécuter des travaux de laboratoire et d'ateliers expérimentaux ; ils participent en particulier aux enquêtes sur la normalisation et à l'établissement de règles permettant le contrôle de la qualité. Leur utilité est unanimement reconnue.
Leur action est complétée par celle des comités professionnels de développement économique (CPDE), organismes qui ont un rôle de communication et d'information.
Traditionnellement, les ressources budgétaires des CTI et des CPDE étaient complétées par le produit de taxes parafiscales. Certaines d'entre elles sont arrivées progressivement à échéance à partir de 2000. En outre, la loi organique n° 2001-692 du 1 er juillet 2001 organise un dispositif transitoire d'extinction des taxes parafiscales jusqu'au 31 décembre 2003. Pour redéfinir un système de financement pérenne, le Gouvernement a proposé à chaque organisme d'opter, en accord avec les organisations représentatives des secteurs industriels concernés, entre, d'une part, la budgétisation et, d'autre part, l'instauration d'une imposition affectée.
Compte tenu des options exprimées, la loi de finances rectificative pour 2003 a instauré, au 1 er janvier 2004, des taxes affectées respectivement aux centres techniques industriels :
- des secteurs des biens de consommation (habillement, ameublement, cuir, maroquinerie, ganterie et chaussure, horlogerie, bijouterie, joaillerie et orfèvrerie) ;
- de la mécanique (industries mécaniques, matériels de soudage, décolletage, construction métallique, matériels aérauliques et thermiques) ;
- des secteurs des matériaux de construction (industrie du béton, industrie de la terre cuite).
Ce dispositif ne concerne pas les CPDE financés en totalité, en 2004, par des dotations budgétaires, budgétisation qui a conduit à l'augmentation de plus de 42 % des subventions allouées par le budget de l'industrie aux centres techniques et aux organismes assimilés. En outre, un financement mixte, incluant une subvention budgétaire, a été maintenu pour les centres techniques du secteur de la mécanique.
L'article 27 du projet de loi de finances :
- étend le financement par taxe affectée des actions collectives des CTI des secteurs de l'ameublement, du cuir-chaussure-maroquinerie, de l'horlogerie-bijouterie-joaillerie-orfèvrerie et de l'habillement, aux missions des CPDE de ces secteurs ;
- augmente les taux de la taxe qui assure aujourd'hui partiellement le financement des actions collectives des centres techniques de la mécanique, ce qui constitue la première étape d'un processus visant à assurer un financement intégral de ces organismes par la taxe affectée à partir de 2008.
C'est cet accroissement des taxes affectées, qui correspond à une débudgétisation partielle du financement des CTI (et des CPDE), qui explique la diminution de 36,93 millions d'euros des subventions allouées à ces organismes.
b) La diminution des crédits de développement industriel régional
Les crédits finançant les actions de développement industriel régional, inscrits au chapitre 64-92, diminuent par rapport à 2004 de 12,9 % en autorisations de programme et de 12,5 % en crédits de paiement.
Ces crédits servent à financer l'investissement immatériel à travers trois outils : les Fonds régionaux d'aide au conseil (FRAC), l'Aide au recrutement de cadres (ARC) et les Fonds régionaux d'aide au transfert technologique (FRATT) qui aident les PMI à recevoir les conseils techniques de laboratoires.
Par ailleurs, le fonds de développement des PMI (FDPMI) soutient l'investissement matériel des entreprises. Orienté prioritairement vers les zones défavorisées, ce fonds a pour vocation de favoriser l'élévation du niveau technologique des PMI et d'accroître ainsi leurs performances. Les investissements soutenus doivent s'inscrire dans un projet global de développement et représenter un effort significatif de la part de l'entreprise.
Enfin, la procédure des actions collectives, financée par des crédits identifiés dans un article spécifique, l'article 40 du chapitre 64-92, soutient des actions concourant au renforcement du tissu industriel local.
Il convient de noter que la plupart de ces actions sont contractualisées dans les contrats de plan Etat-régions. Cela signifie également que l'intervention des régions permet d'obtenir un quasi doublement des crédits accordés par l'Etat au titre du développement industriel, les moyens directement dépensés par l'Etat pouvant même être quadruplés dans le cas d'opérations cofinancées par le Fonds européen de développement régional (FEDER).
Or, l'évolution des crédits se bornant, pour l'essentiel, à suivre le rythme de mise en oeuvre des engagements prévus par les contrats de plan, c'est dans ces retards que se trouve la cause de la baisse des besoins en crédits de développement industriel régional.
La mise en oeuvre du plan anti-délocalisation du Gouvernement (étudié dans le troisième chapitre) ne dispense pas d'une réflexion en profondeur sur les conditions d'utilisation des aides au PMI, qui resteront l'outil principal de soutien hors des zones privilégiées ciblées par le plan gouvernemental. Or ces aides souffrent en effet d'une sous-consommation chronique liée à leur complexité (nombre, difficulté d'appréhension pour un dirigeant de PMI, lourdeur des procédures et des contrôles) et qui a parfois pour conséquence la perte ou le non renouvellement de financements structurels européens.
2. La fin des aides à la construction navale répond à des engagements européens et internationaux
Les aides à la construction navale, inscrites à l'article 10 du chapitre 64-93, poursuivent leur recul pour s'établir, dans le projet de loi de finances pour 2005, à 21,5 millions d'euros contre 91,47 millions d'euros en 2004.
Selon les informations communiquées à votre rapporteur pour avis, ce niveau permet de faire face aux besoins découlant des commandes enregistrées avant le 31 décembre 2000, date à laquelle les aides à la commande ont été interdites par un règlement communautaire.
Suite aux difficultés rencontrées avec certains Etats tiers (notamment la Corée du Sud), un nouveau règlement communautaire, le règlement n° 1177/2002 du Conseil du 27 juin 2002 concernant un mécanisme de défense temporaire en faveur de la construction navale autorise, jusqu'au 31 décembre 2004 et pour certains types de navires, le versement d'aides nationales directes à concurrence d'une intensité maximale de 6 % de la valeur contractuelle avant aide. Ce mécanisme n'était initialement applicable qu'aux porte-conteneurs, transporteurs de produits chimiques et transporteurs de produits pétroliers. Il a été étendu, le 25 juin 2003, aux transporteurs de gaz naturel liquéfié, grâce à l'action de la France. Après avoir été prorogé d'un an, il doit prendre fin le 31 mars 2005.
Si la baisse des crédits à la construction navale s'inscrit donc dans le cadre d'engagements européens, votre rapporteur pour avis restera très vigilant pour que la combativité du Gouvernement ne s'émousse pas quant à de nouvelles possibilités de soutien après 2005, en cas de non-respect persistant des règles de concurrence par nos compétiteurs extracommunautaires.
B. LES DÉPENSES EN AUGMENTATION TRADUISENT LA PRIORITÉ DONNÉE À L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR ET À LA RECHERCHE INDUSTRIELLE
La recherche et l'innovation industrielle constituent une des trois priorités du ministère délégué à l'industrie dans le PLF 2005. Elle ne se limite pas à l'action en faveur des centres techniques industriels (évoqués plus haut) mais passe par les crédits prévus pour les écoles d'ingénieurs (1), l'ANVAR (2), les grands programmes de recherche industrielle (3) ainsi par la procédure ATOUT (4).
1. Le financement des écoles d'ingénieurs
Après deux années consécutives de forte croissance de leurs dotations, les écoles d'ingénieurs dépendant du ministère de l'industrie voient leurs moyens stabilisés dans le projet de loi de finances pour 2005. Les crédits qui leur sont consacrés n'augmentent en effet que de 1,09 % en dépenses ordinaires et crédits de paiement. L'effort d'investissement reste, en revanche, soutenu avec une croissance de 5,24 % des autorisations de programme, les moyens nouveaux étant consacrés à l'accompagnement de la mise en place du centre de microélectronique de Provence, créé à Gardanne.
a) Les écoles des mines
En dépenses ordinaires et crédits de paiement, les dotations des écoles des mines sont quasiment stables (+ 0,5 %) par rapport au projet de loi de finances pour 2004.
Les autorisations de programme, qui avaient connu une remise à niveau en 2004 après la forte augmentation rendue nécessaire par la création du centre de microélectronique de Provence, reprennent leur croissance avec une progression de 5,24 %. Ces moyens nouveaux sont intégralement affectés au centre de microélectronique de Provence.
b) Les autres écoles d'ingénieurs
Deux autres écoles d'ingénieurs sont financées sur le budget de l'industrie : l'école supérieure d'électricité (Supélec) et l'école nationale supérieure de création industrielle (ENSCI).
Alors que la dotation de l'ENSCI est reconduite, les dotations versées à Supélec sur les crédits du ministère de l'Economie, des finances et de l'industrie figurent au chapitre 43-01. Comme l'année dernière, elles croissent fortement (+ 9,9 %) afin d'accompagner la croissance de l'établissement qui, à la demande de l'Etat (Comité interministériel pour la société de l'information du 10 juillet 2000), a augmenté ses promotions de 360 à 440 ingénieurs par an.
c) Le soutien à la création de groupements européens d'établissements d'enseignement supérieur
Une des innovations du budget de l'industrie pour 2004 a été la création d'un nouvel article budgétaire visant à contribuer, en liaison avec le ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche, à la mise en place de groupements européens d'établissements d'enseignement supérieur. Ces groupements réuniront en leur sein des établissements de plusieurs pays membres de l'Union européenne et offriront un cursus intégré bénéficiant d'une reconnaissance mutuelle. Les dotations affectées à ce programme dans le projet de loi de finances pour 2005 sont maintenues au niveau de 2004, soit 2 millions d'euros.
2. Le financement de l'ANVAR
Les moyens de fonctionnement alloués sur les crédits du ministère de l'industrie à l'ANVAR, qui avaient progressé de plus de 5 % l'année dernière pour tenir compte de la charge de gestion supplémentaire induite par le transfert à l'Agence, en 2004, de la gestion comptable et financière de l'ensemble des aides décidées par le ministère de l'industrie, est reconduite cette année.
Cette subvention budgétaire du ministère de l'industrie contribue à couvrir, selon les années, de 75 à 80 % des coûts de fonctionnement de l'Agence, les autres ressources étant principalement constituées de frais de gestion pour compte de tiers, selon des conventions conclues avec d'autres départements ministériels, les collectivités territoriales et l'Union européenne.
Les crédits d'intervention de l'ANVAR, qui figurent à l'article 10 du chapitre 66-02, progressent, cette année, de plus de 10 % en autorisations de programme comme en crédits de paiement.
Cette progression doit toutefois être appréciée en prenant en compte une modification de périmètre lié à la suppression, en 2005, de l'article 50 du chapitre 66-02 qui comprenait des crédits employés pour le soutien au Réseau de recherche sur les technologies pétrolières et gazières (RRTPG). Les aides du RRTPG sont désormais gérées par l'ANVAR dans le cadre de la simplification et du regroupement des dispositifs d'aide à l'innovation.
3. Les grands programmes de recherche industrielle
Il existe trois catégories de grands programmes de recherche industrielle : les programmes européens cofinancés par l'Union européenne dans le cadre du programme Eurêka, les programmes nationaux interministériels qui sont notamment financés par les crédits de l'industrie (c'est le cas par exemple du réseau national de recherche technologique dans le domaine des transports) et les programmes propres au ministère de l'industrie conduits principalement dans le cadre de l'appel à projets « technologies clés ».
Le financement de ces grands programmes par le ministère de l'industrie provient, depuis la loi de finances pour 2004, de l'article 30 dénommé « fonds de compétitivité des entreprises » du chapitre 66-02.
Le projet de loi de finances pour 2005 propose de doter cet article de 158 millions d'euros en crédits de paiement et de 157,5 millions d'euros en autorisations de programme, ce qui constitue une forte progression par rapport à 2004 tant pour les crédits de paiements (+ 10,5 %) que pour les autorisations de programme (+ 11,27 %).
4. La procédure ATOUT
L'objectif de la procédure ATOUT est de faciliter la diffusion vers les PMI, même les plus modestes, des technologies essentielles pour l'avenir de l'industrie.
Les crédits finançant ce dispositif ont été, en 2004, regroupés au sein de l'article 40 du chapitre 66-02 pour lequel le projet de loi de finances pour 2005 propose des évolutions particulièrement contrastées.
Le montant des autorisations de programmes demandées pour 2005 est, en effet, nul, tandis que les crédits de paiement progressent de près de 74 % pour atteindre 18,26 millions d'euros.
Cette situation s'explique par le fait que l'ANVAR, à laquelle la gestion du programme ATOUT a été transférée par les DRIRE à partir du 1 er janvier 2004, n'a pas engagé de nouveaux dossiers en 2004 au titre de cette procédure.
Votre rapporteur pour avis, qui a pu apprécier sur le terrain tout l'intérêt d'ATOUT, estime qu'il reviendra à votre commission de contrôler l'activité de l'ANVAR en s'assurant de son réel engagement en faveur de la procédure ATOUT (par la signature de nouveaux dossiers en 2005).
5. La compensation de l'exonération de charges sociales au profit des jeunes entreprises innovantes
Un statut fiscal et social dérogatoire pour les jeunes entreprises innovantes a été créé par les lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2004.
Sont concernées, sous certaines conditions relatives à la détention de leur capital, les entreprises :
- créées depuis moins de huit ans ;
- employant moins de 250 personnes ;
- ayant réalisé un chiffre d'affaires annuel inférieur à 40 millions d'euros ou dont le total du bilan est inférieur à 27 millions d'euros ;
- consacrant au moins 15 % de leurs dépenses à de la recherche.
Ces entreprises bénéficient désormais d'avantages fiscaux (exonération d'impôt sur les sociétés totale au cours des trois premiers exercices bénéficiaires puis de 50 % au cours des deux exercices suivants, exonération des taxes locales sur décision des collectivités les percevant) et surtout d'un régime social extrêmement favorable avec une exonération totale des charges patronales pendant huit ans pour les personnels participant directement aux travaux de recherche.
Cette exonération de charges sociales, qui grève les comptes des organismes sociaux, leur est intégralement compensée par l'Etat, cette compensation étant financée sur le chapitre 44-81 des crédits du ministère de l'industrie. Le projet de loi de finances pour 2005 propose d'augmenter de 40 % les crédits de paiement correspondants en les portant à 35 millions d'euros pour accompagner la montée en charge du dispositif. Cette augmentation devrait permettre d'accompagner le succès du dispositif (plus de 500 entreprises bénéficiaires en 2004).
Cette mesure récente connaît un succès (plus de 500 entreprises bénéficiaires en 2004) que votre rapporteur pour avis attribue au fait qu'elle réunit à la fois un objectif d'innovation et une baisse des charges.
D'ailleurs cette démarche double (innovation et baisse de charges) est aujourd'hui celle privilégiée, à grande échelle, par le Gouvernement, que ce soit à l'occasion de la très forte augmentation du crédit impôt-recherche ou au travers de son plan anti-délocalisations.
Ce plan annoncé officiellement à l'issue du Conseil des ministres du 22 septembre 2004 devrait, selon votre rapporteur, attirer doublement l'intérêt de votre commission au moment de l'examen des crédits de l'industrie.
En effet, d'une part et surtout ce plan ambitieux inscrit dans le PLF 2005 une démarche volontariste de politique industrielle, en même temps qu'il trace des perspectives d'avenir au plan européen.
D'autre part, ce plan fait explicitement référence aux travaux de votre commission, sans pour autant en suivre suffisamment toutes les recommandations.
C'est pour ces raisons que le troisième chapitre du présent avis sera consacré à l'analyse du plan anti-délocalisations annoncé.