Projet de loi de finances pour 2005 : Environnement

C. S'AGISSANT DU RÉSEAU D'ESPACES PROTÉGÉS, LA POLITIQUE DES RÉSERVES NATURELLES EST PRIVILÉGIÉE EN 2005

1. Une augmentation des moyens pour le réseau des réserves nationales

En 2005, les crédits alloués aux réserves naturelles nationales augmentent de 14,6 % pour être fixés à 13,37 millions d'euros , pour permettre l'application de la convention collective nationale de l'animation et la dotation des nouvelles réserves créées en 2004.

ÉVOLUTION DES DOTATIONS DES RÉSERVES NATURELLES

(en millions d'euros)
	2003	2004	Evolution 2004/2003	LFI 2005)	Evolution 2005/2004
Fonctionnement	10,7	9,95	- 7 %	10,75	+ 8,04 %
Crédits de paiement (CP)	1,73	1,73	-	2,62	+ 51,45 %
Autorisations de programme (AP)	3,00	2,14	- 28,67 %	2,73	+ 25,57 %

Source : Ministère de l'écologie

Le budget de fonctionnement est consacré en grande majorité -de l'ordre de 73 %- aux salaires des personnels qui assurent les missions de protection, études scientifiques, gestion écologique, animation et pédagogie.

Les crédits d'investissement financent principalement :

- les études nécessaires pour la préparation et l'évaluation des plans de gestion, ainsi que le suivi du patrimoine biologique des réserves ;

- l'achat d'équipements et de matériels nécessaires à la gestion de la réserve (véhicules, matériels agricoles, équipements informatiques, matériels de mesures...) ;

- des travaux de génie écologique, des équipements nécessaires à l'accueil du public (observatoires, passerelles, sentiers...) et exceptionnellement l'achat de terrains.

Votre rapporteur pour avis se félicite de ce « coup de pouce » ainsi donné au réseau des réserves naturelles, qui est réél s'agissant des moyens d'investissements (CP) mais qui ne fait qu'effacer les diminutions constatées en 2004, s'agissant des dépenses de fonctionnement ou des autorisations de programme.

Au 1 ^er août 2004, la France comptait 154 réserves naturelles protégeant 540.858 hectares sur terre et en mer, dont 141 sur le territoire métropolitain, soit au total 0,82 % du territoire national.

On peut enfin rappeler que la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 modifie plusieurs articles du code de l'environnement afin d'instaurer trois types de réserves naturelles : les réserves naturelles nationales (RNN), les réserves naturelles régionales (RNR) et les réserves naturelles de la collectivité territoriale de Corse (RNCTC). Le décret d'application précisant les modalités de mise en oeuvre de ces nouvelles compétences est en cours de signature par les différents ministres intéressés.

Le classement des réserves naturelles régionales est de la compétence du conseil régional qui peut, de sa propre initiative ou à la demande des propriétaires concernés, classer des territoires présentant un intérêt pour la faune, la flore, le patrimoine géologique ou paléontologique ou, d'une manière générale, pour la protection des milieux naturels.

La durée du classement, la définition des modalités de gestion et le contrôle des prescriptions contenues dans l'acte de classement, la modification de l'aspect ou de l'état de la réserve naturelle régionale et son éventuel déclassement sont précisés dans la délibération du Conseil régional. La décision de classement intervient après avis du conseil scientifique régional du patrimoine naturel et consultation de toutes les collectivités locales intéressées ainsi que, dans les zones de montagne, des comités de massif. A défaut d'accord du propriétaire, la RNR est classée par décret en Conseil d'Etat, de même que la RNCTC.

En Corse, la décision de classement des réserves naturelles est prononcée par délibération de l'Assemblée de Corse, après consultation de toutes les collectivités territoriales intéressées et avis du représentant de l'Etat. Celui-ci peut demander à la collectivité territoriale de Corse de procéder au classement d'une réserve naturelle afin d'assurer la mise en oeuvre d'une réglementation communautaire ou d'une obligation résultant d'une convention internationale. S'il n'est pas fait droit à cette demande, l'Etat procède à ce classement selon les modalités définies par décret en Conseil d'Etat.

Parmi les 154 réserves classées avant la loi relative à la démocratie de proximité, six d'entre elles en Corse seront désormais gérées par la Collectivité territoriale de Corse. Sur le reste du territoire, les réserves classées antérieurement à la loi du 27 février 2002 conservent leur statut.

Pour l'avenir, votre rapporteur pour avis souligne qu'il faudra veiller à la bonne articulation des politiques de réserves de l'Etat et de la Région pour que le réseau d'espaces protégés gagne en cohérence et en efficacité par rapport aux objectifs propres à chacune des politiques nationale et régionale.

2. Une diminution des crédits affectés aux parcs nationaux et au Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres dans le projet de loi de finances pour 2005

En 2005, les crédits affectés aux parcs nationaux sont en baisse de 4,6 % et les autorisations de programme diminuent de 7,3 % . Le nombre de postes budgétaires reste constant à 522.

EVOLUTION DES DOTATIONS AUX PARCS NATIONAUX

En millions d'euros

	2003	LFI 2004	LFI 2005	Evolution 2005/2004
Dépenses de fonctionnement	26,53	26,23	26,23	-
Crédits de paiement (CP)	7,8	6,37	4,88	- 23,4
Autorisations de programme (AP)	7,9	7,34	6,07	- 17,3

Il existe aujourd'hui 7 parcs nationaux qui représentent au total 369.919 ha en zone centrale, soit 0,66 % du territoire national et 907.978 ha en zone périphérique.

- Définis par la loi du 22 juillet 1960, les objectifs des parcs nationaux doivent permettre de protéger le patrimoine naturel, mettre à la disposition de tous les richesses ainsi préservées et contribuer au développement économique, social et culturel des territoires où ils sont implantés.

La principale difficulté des parcs nationaux consiste à protéger la nature tout en favorisant le développement d'activités compatibles avec cet objectif et l'accueil des visiteurs.

La solution consiste à mettre en place une politique de développement durable qui tienne compte, à la fois, de toutes les contraintes liées à une protection patrimoniale exigeante et aux besoins exprimés par les partenaires, tels que collectivités, socioprofessionnels ou associations.

Cette orientation est désormais un objectif d'évolution prioritaire pour les parcs nationaux existants et la création de nouveaux parcs. C'est d'ailleurs ce qui apparaît dans les programmes d'aménagement comme celui du parc national de la Vanoise, qui vise à impulser les démarches en faveur d'une agriculture durable. Cela se traduit par des actions, l'établissement public en partenariat avec la profession agricole contribuant par exemple à l'élaboration d'un schéma de gestion des espaces agricoles.

- Sur la base des propositions du rapport du député M. Jean-Pierre Giran, remis au Premier ministre en juin 2003, une réforme de la loi du 22 juillet 1960 est en préparation et conduite en étroite concertation avec les collectivités territoriales et les acteurs concernés.

AXES DE RÉFORME DES PARCS NATIONAUX

Il est clairement admis par tous, que pour conforter les établissements publics dans leur mission de protection et de sensibilisation à l'environnement, et permettre à l'avenir la création de nouveaux parcs, l'adaptation des parcs nationaux au contexte institutionnel, politique et juridique actuel est indispensable. Trois axes majeurs sont identifiés : moderniser le cadre juridique, améliorer l'ancrage local et l'acceptabilité sociale du parc national et favoriser l'intervention des établissements publics dans le domaine du développement durable en instituant une solidarité de fait entre le parc national et sa zone périphérique, et en associant plus étroitement les différents acteurs locaux aux instances de réflexion et de décision.

Le projet de loi en cours de rédaction maintient le statut d'établissement public administratif à l'organe de gestion du parc national, tout en renforçant la place des élus locaux dans les organes de direction. Actuellement le conseil d'administration est composé pour un tiers de représentants de l'administration, pour un tiers d'élus et pour un tiers de personnalités qualifiées. Pour l'avenir, outre la diminution de représentants des scientifiques et des associations de protection de la nature, il serait proposé que le total « élus plus personnalités qualifiées désignées par les élus » représentent plus de la moitié du conseil d'administration et que le président du conseil d'administration soit choisi parmi les élus.

La zone centrale serait rebaptisée « coeur de parc » et la zone périphérique deviendrait « zone d'adhésion », à laquelle les collectivités locales pourraient adhérer librement.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur pour avis, ce projet de texte se heurte à l'hostilité des associations de protection de la nature, qui dénoncent l'absence de référence aux objectifs mondiaux des parcs nationaux, notamment les objectifs de conservation de la diversité biologique mais aussi l'usage du terme « développement durable » au détriment de celui de « protection », et enfin le manque de garanties concernant les « coeurs de parcs ».

La concertation doit donc être poursuivie, mais votre rapporteur pour avis est convaincu que cette réforme législative et réglementaire constitue un préalable incontournable, avant toute création de nouveau parc.

En effet, trois projets sont à l'étude en Guyane, en mer d'Iroise et sur l'île de la Réunion, le projet de parc national de la forêt tropicale de Guyane constituant une priorité depuis l'engagement souscrit par la France sur la diversité biologique à la Conférence de Rio en 1992. Mais il ressort des différentes réunions de concertation menées sur ces trois projets, que les élus locaux et certains des acteurs concernés considèrent que la loi du 22 juillet 1960 n'offre pas une réponse adéquate aux défis qu'ils identifient sur ces territoires exceptionnels.

S'agissant du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, dans le projet de loi de finances pour 2005, la dotation de l'Etat pour les dépenses de personnel, les charges liées aux terrains et les coûts de fonctionnement est reconduite à même niveau, soit 7,4 millions d'euros, sans création d'emploi .

Mais les dotations d'investissement en crédits de paiement et autorisation de programme s'établissent respectivement à 11,15 millions d'euros et 12,85 millions d'euros, soit -17 % en CP et -23 % en AP .

(en millions d'euros)	LFI 2004	PLF 2005	Evolution
Dépenses de fonctionnement	7,4	7,4	-
Investissement CP AP	13,4 16,79	11,15 12,85	- 17 % - 23 %

Néanmoins, il faut relever que lors du Comité interministériel d'aménagement du territoire (CIADT) du 14 septembre dernier, il a été décidé de doter le Conservatoire du littoral de 8 millions d'euros supplémentaires pour 2005, en CP comme en AP, qui sont inscrits dans le projet de loi de finances rectificative pour 2004. Au total, les moyens d'intervention du Conservatoire du littoral pourraient s'élever à 19,15 millions d'euros en CP, et 20,85 millions d'euros en AP .

Malgré l'augmentation des prix du foncier, le Conservatoire devrait être en capacité d'acquérir un volume de terrains à peu près équivalent aux années précédentes, c'est-à-dire d'environ 2.000 ha. Sur le plan des travaux d'aménagement et de restauration, les dotations permettront à l'établissement la poursuite des programmes déjà engagés. L'intervention du FNADT sur cinq opérations particulièrement remarquables devrait permettre à l'établissement de maintenir sa capacité d'aménagement.

- Il est à noter que la stabilité de la dotation en fonctionnement va se traduire par une diminution des ressources destinées aux dépenses liées aux terrains. Cette section est composée pour une part importante des crédits de personnel mais aussi des droits et impôts acquittés sur les sites, qui augmentent mécaniquement avec l'augmentation du patrimoine du Conservatoire.

Or, votre rapporteur pour avis souligne que les difficultés qui demeurent tiennent au décalage entre les moyens humains et les missions de l'établissement. D'importantes créations d'emplois ont été décidées en 2002 et 2003, elles ont essentiellement permis de consolider des situations précaires ou instables et de remettre à niveau les moyens des services administratifs et financiers. Au total, l'effectif de l'établissement est resté stable, autour d'une centaine agents, alors que les besoins augmentent régulièrement . Sur cette centaine d'agents, 74 correspondent à des postes budgétaires, le reste étant mis à disposition par les partenaires nationaux et locaux de l'établissement.

- Ces difficultés doivent être replacées, de plus, dans la perspective des nouvelles possibilités d'intervention telles qu'examinées par le Parlement dans le cadre du projet de loi relatif au développement des territoires ruraux et qui concernent les zones humides.

L'article 51 de ce projet de loi prévoit que l'intervention du Conservatoire peut être étendue par arrêté préfectoral et après avis de son conseil d'administration à des secteurs géographiquement limitrophes des cantons et communes mentionnées au I et constituant avec eux une unité écologique ou paysagère ainsi qu'aux zones humides situées dans les départements côtiers. Il dispose également que le Conservatoire, pour l'application de ces dispositions, peut disposer d'agents contractuels d'établissements publics intervenant dans les zones humides sous forme de mise à disposition.

Le Conservatoire intervient déjà sur les zones humides, qui représentent environ un tiers de ses acquisitions. Si ce texte était définitivement approuvé par le Parlement, le Conservatoire du littoral serait donc habilité, au cas par cas , à intervenir sur les zones humides situées dans l'ensemble des départements côtiers sans qu'il ne soit plus juridiquement exigé que ces zones soient géographiquement limitrophes des cantons côtiers ou s'inscrivent en continuité écologique ou paysagère avec eux. Ce sera donc en fonction, au cas par cas, de l'intérêt écologique et paysager de ces espaces, de la nature des pressions qui les menacent et de l'adéquation de la maîtrise foncière comme moyen d'y répondre que les extensions seront envisagées.

La possibilité pour le Conservatoire de bénéficier de moyens humains supplémentaires devrait lui permettre en pratique d'être en mesure de mettre en oeuvre cette nouvelle mission, ses moyens propres étant déjà très limités eu égard à sa mission de préservation des espaces littoraux. Néanmoins, votre rapporteur pour avis partage entièrement les conclusions du groupe de travail commun à la commission des affaires économiques et à la commission des lois du Sénat sur l'application de la loi Littoral ^{6 ( * )} sur la nécessité d'accroître les moyens humains et financiers du Conservatoire du littoral, tout particulièrement dans les départements d'outre-mer.

Il lui apparaît, en outre, indispensable de mieux associer les collectivités territoriales, qui contribuent d'ores et déjà aux interventions du Conservatoire du littoral, soit financièrement, soit par des mises à disposition de moyens humains.

La disposition, introduite par voie d'amendement gouvernemental dans le projet de loi de finances pour 2005, faisant bénéficier les collectivités locales du fonds de compensation de TVA pour les travaux qu'elles exécutent sur les terrains du Conservatoire renforce ces capacités d'intervention.

Mais il conviendrait d'aller plus loin sur le plan juridique en reprenant la proposition de notre collègue M. Louis Le Pensec, tendant à placer le Conservatoire du littoral à la tête d'un réseau d'établissements publics régionaux agissant pour son compte et sous son contrôle, mais à la gestion desquels les collectivités territoriales seraient étroitement associées.

* ⁶ Application de la « loi Littoral » : pour une mutualisation de l'aménagement du territoire - Rapport d'information n° 421 (2003-2004).