CHAPITRE IER -
LES CONTRATS
DE PLAN ÉTAT-RÉGIONS 2000-2006
ET LES PERSPECTIVES
D'AVENIR
A la fin de l'année 2003, le taux de mise en oeuvre (engagements et mandatements) des crédits d'Etat pour les contrats de plan Etat-régions de la génération 2000-2006, s'est établi à 45,7 %.
Le Gouvernement fait valoir que ce taux, bien qu'inférieur au taux théorique des 4/7èmes (quatre années sur les sept années de durée des contrats, soit 57,14 %), est supérieur aux 42,85 % correspondant au taux théorique réalisable sur trois ans et qu'il apparaît donc comme relativement satisfaisant en tenant compte du fait que les contrats ont été conclus au cours du premier semestre 2000 mais aussi compte tenu de la forte « contrainte budgétaire » qui a pesé sur les années 2002 et 2006.
A la fin de l'année 2004, le taux de mise en oeuvre des crédits « Etat » pourraient atteindre 58 % sous réserve d'éventuelles annulations d'autorisations de programme qui l'établiraient à environ 55 % (soit un peu plus d'un an de retard).
On peut dresser trois constats :
La plupart des ministères présentent un taux supérieur ou voisin de la moyenne nationale de 45,7 % : INSEE : 60 % ; Direction générale de la consommation, de la concurrence et de la répression des fraudes (DGCCRF) : 57,03 % ; Défense : 56,97 % ; Ville : 56,8 % ; Commerce extérieur : 56,1 % ; Emploi formation professionnelle : 52,2 % ; Jeunesse et sport : 47,99 % ; Justice : 47,76 % ; Agriculture : 47,48 % ; Industrie : 46,64 % ; FNADT : 46,42 % ; Culture : 44,19 % ; Outre mer : 45,10 % ; Affaires étrangères : 42,70 %.
Deux grands ministères ont des taux qui influent fortement sur le taux global de mise en oeuvre des crédits « Etat » en raison de l'importance de la part relative de leurs crédits dans l'ensemble des crédits contractualisés : Education nationale, recherche et technologie : 55 % de taux de mise en oeuvre et plus de 17 % de part relative ; Equipement, transport et logement : 39,72 % de taux de mise en oeuvre et plus de 40 % de part relative.
S'agissant de ce dernier département, les taux de mise en oeuvre par secteur, à la fin de l'année 2003, ont été les suivants : routes : 43,84 % ; exploitation de la route : 67,50 % ; transport combiné : 67,35 % ; ferroviaire : 26,74 % ( on note ici un retard significatif et inquiétant qui suscite de légitimes interrogations ) ; transports collectifs en Ile-de-France : 30,67 %.
Trois ministères ont des taux de mise en oeuvre inférieurs au taux théorique mais leur part relative au regard des autres ministères est faible (5,8 % de la masse globale des contrats) : Environnement : 41,7 % ; PME, commerce et artisanat : 32,8 % ; Santé et social : 27,89 %.
La distribution « régionale » des crédits « Etat » s'établissait, à la fin de l'année 2003, dans une fourchette allant de 39,46 % (Limousin) à 50,39 % (Lorraine).
Sur 26 régions, 12 se situaient au-dessus ou à un niveau très proche de la moyenne nationale de 45,70 % (Lorraine 50,39 %, Ile-de-France 48,80 %, Alsace 48,72 %, Bourgogne 47,92 %, Auvergne 47,90 %, Midi-Pyrénées 47,84 %, Bretagne 47,34 %, Aquitaine 46,85 %, Languedoc-Roussillon 45,81 %, Franche-Comté 45,76 %, Rhône-Alpes 45,72 %, Provence-Alpes-Côte d'Azur 45,54 %).
Deux régions métropolitaines présentaient, en revanche, un niveau de délégation sensiblement inférieur à la moyenne : le Centre (41,21 %) et le Limousin (39,46 %).
S'agissant des financements régionaux , les données reçues portent sur le cumul des exercices 2000 à 2003 1 ( * ) . Le tableau ci-après donne une synthèse des données rassemblées au 1 er juin 2004 :
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Chiffres en % de l'engagement
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Avancement « Etat »
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Avancement « région »
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Alsace |
49 |
52 |
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Aquitaine |
47 |
48 |
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Bourgogne |
48 |
53 |
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Centre |
41 |
44 |
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Champagne-Ardenne |
45 |
54 |
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Corse |
38 |
35 |
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Ile-de-France |
49 |
56 |
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Nord-Pas de Calais |
44 |
49 |
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Haute-Normandie |
43 |
43 |
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Provence-Alpes-Côte d'Azur |
46 |
56 |
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Rhône-Alpes |
46 |
54 |
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Guadeloupe |
40 |
74 |
|
Martinique |
38 |
30 |
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Moyenne des écarts positifs (hors DOM, Centre et Corse) |
46 |
50 |
On observe donc un « taux d'avancement régional » dans l'ensemble nettement supérieur à celui de l'Etat.
La révision à mi-parcours des contrats de plan, mise en route en 2003, a constitué l'occasion de dresser un bilan de l'exécution des contrats de plan au regard des engagements initiaux pris par l'État et les collectivités locales, de procéder à un réexamen des programmes en cours en fonction de leur rythme d'avancement et des dépassements éventuels de coûts par rapport aux estimations initiales et de dresser, le cas échéant, un échéancier plus précis de l'exécution des programmes.
L'exercice a commencé par une première phase de négociation régionale au premier trimestre 2003, permettant aux préfets et aux présidents de conseil régional d'arrêter un projet de contrat révisé ; est ensuite intervenue une phase nationale d'arbitrage des propositions régionales en réunion interministérielle ; puis a débuté une dernière phase de négociation régionale qui s'est achevée par la signature des avenants aux contrats entre l'automne 2003 et le début de l'année 2004.
Sur treize régions ayant présenté un projet de révision de leur contrat en 2003, dix avaient finalement signé un avenant à leur contrat de plan au cours du premier trimestre 2004 : Alsace, Auvergne, Basse-Normandie, Bourgogne, Centre, Haute-Normandie, Pays de la Loire, Picardie, Poitou-Charentes, Réunion.
A ce jour, seules les régions Nord-Pas-de-Calais et Lorraine ont transmis un projet de révision qui est actuellement en cours d'examen interministériel. L'exercice de révision à mi-parcours sera définitivement clôturé à la fin de l'année 2004.
En Alsace, plus d'un million d'euros ont été redéployés vers l'opération de mise en sécurité des carrières de Saint-Nabor. En Pays de Loire, des redéploiements permettront le lancement du projet Cyclotron ainsi que des actions en faveur de la télémédecine. En Bourgogne et en Basse-Normandie, les redéploiements ont concerné la poursuite de l'ensemble des opérations engagées dans le cadre du Plan de maîtrise des pollutions d'origine animale. Toujours en Basse-Normandie, le pôle de recherche « Cycéron », structurant pour la région, sera lancé. En Auvergne, les redéploiements permettront le regroupement des écoles de travailleurs sociaux à Clermont-Ferrand.
Les avenants ont aussi permis d'intégrer les actions de prévention et de réparation liées à la marée noire et aux intempéries de même que la mise en oeuvre des programmes interrégionaux.
Le 1 er mars 2004, le Premier ministre, M. Jean-Pierre Raffarin, a souhaité connaître la position de la Délégation du Sénat à l'aménagement et au développement du territoire sur les orientations relatives à l'avenir des contrats de plan Etat-régions présentées lors du comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT) du mois de décembre 2003.
On sait qu'à cette occasion, le Gouvernement a envisagé une réforme de la contractualisation entre l'Etat et les régions avec un certain nombre de propositions visant à :
- resserrer le périmètre de la contractualisation Etat-régions ;
- réduire la durée des CPER ;
- encadrer davantage les engagements des cocontractants, tant sur le plan financier qu'en termes d'orientations stratégiques ;
- permettre le développement d'une contractualisation séparée entre l'Etat et des groupes de régions ou des métropoles ;
- utiliser les contrats de plan comme des instruments de péréquation entre collectivités territoriales.
Sur le rapport de notre excellent collègue M. François Gerbaud, la Délégation a tout d'abord dressé le bilan des nombreuses critiques dont les contrats de plan actuels font l'objet :
un périmètre trop étendu : la multiplicité des thèmes contractualisés donne lieu à des financements croisés pour des projets n'atteignant pas une masse critique. Cette inflation thématique se traduit par une juxtaposition d'opérations d'importance financière très inégale. Le caractère extensif du champ des contrats de plan a été générateur de complexité, multipliant les réunions de coordination, comités de pilotage et autres comités de suivi, pour des résultats pas toujours en rapport avec l'énergie dépensée ;
le manque de lisibilité et la dilution des responsabilités : si l'Etat et les régions sont les seuls signataires des contrats de plan, toutes les collectivités territoriales sont en réalité parties prenantes à la contractualisation au niveau des conventions d'application qui viennent préciser chaque volet (volet routier, volet développement économique, volet agricole ...). Les contrats de plan sont devenus peu lisibles pour les citoyens, brouillant la perception par ceux-ci des compétences et donc des responsabilités des différentes collectivités publiques ;
un partenariat déséquilibré car l'Etat tend à imposer ses vues, non seulement au stade de la négociation , mais également lors de la mise en oeuvre des contrats. C'est ainsi qu'en 1996 il a pris, unilatéralement, la décision de prolonger la troisième génération de contrats de plan ;
une mise en oeuvre aléatoire : dans le domaine des grandes infrastructures, par exemple, la conduite des études, les procédures préalables à la mise en oeuvre entraînent fréquemment des retards. Par ailleurs, les dérapages des coûts sont quasiment systématiques ;
une absence d'évaluation systématique des actions programmées ;
l' impécuniosité de l'Etat : la principale critique relevée par la Délégation tient à l'incapacité de l'Etat de respecter ses engagements financiers. Sur l'année 2003, la régulation budgétaire a par exemple eu pour effet de réduire de 15 % le montant des crédits effectivement alloués par l'Etat aux contrats de plan Etat-régions. Cette rareté des crédits de l'Etat commande, à l'évidence, un recentrage de l'objet des contrats de plan.
A l'issue de son étude, la Délégation du Sénat a abouti aux conclusions suivantes :
Les contrats de plan Etat-régions doivent conserver une place dans le dispositif contractuel liant l'Etat et les collectivités territoriales. Il convient toutefois d'en restreindre le périmètre à un nombre limité de projets susceptibles d'exercer un impact structurant pour l'aménagement du territoire : infrastructures de transport et de communication, recherche, enseignement supérieur.
Ces contrats doivent être davantage adossés à un cadre stratégique, à l'échelon national comme au niveau régional. Si le volet territorial (pays, agglomérations) peut demeurer dans les contrats de plan Etat-régions, il n'est pas opportun d'imposer à l'Etat d'être partie prenante aux contrats qui en découlent.
Il convient, en revanche, de permettre et d'encourager une contractualisation séparée de l'Etat avec des groupes de régions ou des métropoles, en vue de faire avancer des projets particuliers.
La durée des futurs CPER devrait être proche de celle qui prévalait à l'origine de la contractualisation, soit quatre ou cinq ans.
Il importe de renforcer la dimension péréquatrice des contrats de plan Etat-régions.
En vue d'améliorer le pilotage des contrats, il convient enfin d'accorder une plus grande visibilité aux crédits des contrats dans les lois de finances, de permettre une meilleure fongibilité de ceux-ci au niveau local et de procéder à une évaluation systématique des actions ainsi financées.
* 1 13 régions seulement ont fourni des éléments sur l'état d'avancement de leurs financements.