C. LE DEUXIÈME ACTE DE LA DÉCENTRALISATION, ENTRE FANTASMES ET RÉALITÉ : QUEL IMPACT FINANCIER POUR LES NOUVEAUX TRANSFERTS DE COMPÉTENCES ?
1. La traduction de la loi du 13 août 2004 dans le projet de loi de finances pour 2005
Les mesures inscrites au budget de l'enseignement scolaire pour 2005 au titre de l'application de la loi du 13 août 2004 concernent deux aspects des transferts de compétences opérés, correspondant à une réduction des crédits inscrits au budget du ministère à hauteur de 8 millions d'euros :
- le transfert de conventions de restauration , qui avaient été signées entre certaines communes et l'État lors de la nationalisation des collèges dans les années 1970, dès lors que les collégiens étaient accueillis par la cantine communale.
Même si le Conseil d'Etat 11 ( * ) a jugé que des conventions de ce type n'étaient plus applicables au regard des dispositions de la loi du 22 juillet 1983 et des décrets pris pour son application 12 ( * ) , il en subsiste encore 100, concernant 106 collèges dans 47 départements.
Avec l'entrée en application, au 1 er janvier 2005, des dispositions de l'article 82 de la loi relative aux libertés et responsabilités locales, qui confie notamment aux départements les missions liées à la restauration scolaire dans les collèges dont ils ont la charge, il reviendra aux départements de contracter avec les communes s'ils souhaitent maintenir le dispositif existant.
De fait, les crédits correspondants, à savoir 5,316 millions d'euros, sont supprimés au budget du ministère pour 2005. La Direction générale des collectivités locales (DGCL) du ministère de l'intérieur prépare leur attribution aux départements concernés.
- le transfert des charges de fonctionnement et d'investissement des établissements d'enseignement à la charge de l'Etat.
En application de l'article 84 de la loi du 13 août 2004, la transformation en établissements publics locaux d'enseignement (EPLE), au 1 er janvier 2005, de 12 établissements qui étaient restés à la charge de l'État (7 lycées et 5 collèges, à sections bi-nationales ou internationales ainsi que l'ensemble climatique et sportif de Font-Romeu) entraîne le transfert de leur propriété et de la charge de leur fonctionnement aux départements ou régions.
On rappellera que l'article 121 de la loi du 13 août 2004, relatif aux compensations financières des charges transférées aux collectivités, prévoit que le montant des crédits consacrés par l'État au fonctionnement et à l'équipement de ces établissements sera intégré dans la dotation générale de décentralisation des départements ou régions auxquels ils sont transférés 13 ( * ) .
En outre, les départements assumeront la charge des classes maternelles et élémentaires fonctionnant, le cas échéant, dans ces établissements, comme c'est le cas au collège international de Saint-Germain-en-Laye, et recevront une dotation correspondante.
Dans le projet de budget pour 2005, cela se traduit par deux mesures :
- d'une part, la suppression des crédits du ministère destinés aux subventions de fonctionnement allouées à ces établissements, à hauteur de 2,684 millions d'euros 14 ( * ) , qui seront redistribués aux collectivités concernées ;
- d'autre part, le transfert des crédits d'investissement destinés à ces établissements 15 ( * ) , évalués à 2,434 millions d'euros sur la base des crédits alloués au cours des 5 dernières années.
2. Le transfert des personnels TOS : des inquiétudes fondées ?
a) Rappel : le calendrier du transfert et les personnels concernés
L'article 82 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 confie aux départements et aux régions la responsabilité pleine et entière de l'accueil, de la restauration, de l'hébergement et de l'entretien général et technique dans les établissements d'enseignement dont ils ont la charge. Par souci de cohérence, ces collectivités assureront également la gestion des personnels exerçant ces missions.
Environ 91 100 personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS) titulaires (soit 88 721 ETP 16 ( * ) ), auxquels s'ajoutent 5 100 agents contractuels non titulaires (2490 ETP), sont concernés par le transfert. Ils se répartissent en 3 corps de catégorie C (les ouvriers d'entretien et d'accueil - OEA, les ouvriers professionnels - OP, les maîtres-ouvriers - MO) et 1 corps de catégorie B (les techniciens de l'éducation nationale -TEN).
Sont également concernés les agents qui assurent actuellement au sein des services académiques la gestion administrative et logistique des personnels TOS (gestion des carrières et des concours, formations, notation, mutation, action sociale...). Ce sont environ 900 agents (963 ETP selon les estimations des académies), qui ont vocation à exercer leurs fonctions, à terme, au sein des services des conseils généraux ou régionaux.
NOMBRE DE PERSONNELS TOS CONCERNÉS PAR LE
TRANSFERT
(en ETP et effectifs physiques des personnels titulaires en
fonction en EPLE au 1
er
janvier 2004)
|
|
TOS en fonction
|
TOS en fonction
|
TOS en
|
TOTAL |
|
ETP |
45 311,3 |
40 719,2 |
2 691 |
88 721,5 |
|
Personnes physiques |
46 445 |
41 940 |
2 721 |
91 106 |
* Equipe mobile d'ouvriers professionnels
Source : ministère de l'éducation - Annuaire AGORA.
Au 1 er janvier 2005, au moment du transfert de leurs missions, les services et personnels concernés seront mis à disposition des collectivités territoriales. Conformément aux dispositions de la loi d'août 2004, précisées par la circulaire d'application publiée le 10 septembre 2004, un droit d'option leur sera ouvert pendant deux ans, à compter de la publication du décret de
partition définitive des services (en 2006-2007 selon le calendrier fixé). Les agents pourront choisir entre :
- une intégration directe dans la fonction publique territoriale (FPT), au sein de cadres d'emplois spécifiques 17 ( * ) , destinés à garantir la nature de leur missions actuelles et leur affectation dans les établissements scolaires du 2 nd degré ; néanmoins, les techniciens de l'éducation nationale, en raison de leurs faibles effectifs, rejoindront le cadre d'emploi des contrôleurs territoriaux ; quant aux agents assurant la gestion des TOS, ils seront intégrés dans la filière administrative de la FPT ;
- le maintien dans le fonction publique d'État, avec un détachement sans limitation de durée dans la FPT ; leur gestion continuera de relever du ministère, en application du principe dit « de la double carrière » qui s'applique aux fonctionnaires détachés.
A titre transitoire et dérogatoire, compte tenu des délais nécessaires pour assurer les recrutements nécessaires et finaliser les décisions d'affectation, la préparation de la rentrée 2005 est confiée à l'Etat 18 ( * ) . Comme le précise la circulaire précitée, « cette disposition ne fait pas obstacle à la possibilité qu'auront les collectivités, dès la date d'entrée en vigueur du transfert de compétences, de créer les emplois qu'elles jugeront utiles ».
On soulignera enfin, pour s'en féliciter, qu'aucune mesure de suppression d'emplois ne concerne, pour 2005, les personnels TOS des établissements du 2 nd degré. Leurs effectifs n'ont été affectés par aucune réduction de postes depuis 1998. En outre, dans le sens des dispositions introduites dans la loi d'août 2004 au cours des débats parlementaires 19 ( * ) , un effort de rééquilibrage des moyens entre les académies s'est traduit, à la rentrée 2004, par la reventilation de 195 emplois.
Néanmoins, votre rapporteur reste plus inquiet quant aux suppressions d'emplois administratifs dans les services académiques (470 pour 2005), qui pourraient affecter les effectifs de gestionnaires des TOS, même si le ministre a rappelé, lors de son audition devant la commission, que les transferts se feront sur la base des effectifs constatés en 2004, selon le principe de loyauté.
b) Quel impact financier réel pour les collectivités territoriales ? Une estimation du coût global du transfert
A partir des charges inscrites au budget pour 2005, le coût global du transfert des personnels TOS peut être évalué à plus de 1 870 millions d'euros, qui se répartissent comme indiqué dans le tableau suivant.
ESTIMATION DES CHARGES LIÉES AU TRANSFERT DES PERSONNELS TOS
(en millions d'euros)
|
Dépenses de rémunération des personnels
TOS
|
1 791,01 |
|
Dépenses concernant les emplois de gestionnaires des TOS |
25,73 |
|
Crédits de suppléance et de chômage, permettant de recruter des contractuels pour assurer le remplacement des personnels absents (environ 2490 ETP) |
39,56 |
|
Nouvelle bonification indiciaire (NBI) |
14,06 |
|
Crédits de formation |
NC (crédits globalisés) |
|
Frais d'examens et de concours |
0,58 |
|
Dépenses de fonctionnement destinées à appuyer le développement de la mutualisation (aide à la création des EMOP) |
0,69 |
Ces transferts n'apparaissent pas encore au projet de loi de finances pour 2005. Ils n'auront lieu qu'après publication des décrets de partition des services mentionnés plus haut.
Par ailleurs, votre rapporteur sera attentif aux résultats de l'audit réalisé sur mandat de l'Association des régions de France, destiné à évaluer les « conséquences financières et organisationnelles de la loi de décentralisation du 13 août 2004 », à partir de la mesure de « l'ensemble des moyens humains, matériels, mobiliers et immobiliers qui seront transférés par les services de l'Etat » aux collectivités territoriales au 1 er janvier 2005.
c) Des inquiétudes liées au volant important de personnels sous contrats aidés
Les effectifs de personnels TOS intervenant dans les établissements scolaires concentrent une part significative de personnels sous contrat aidé, contrat emploi solidarité (CES) ou contrat emploi consolidé (CEC), dont les conditions du transfert aux collectivités territoriales n'ont pas été explicitées par le Gouvernement.
Ces personnels sont recrutés par les chefs d'établissement. Le ministère de l'emploi finance 60 % de la rémunération des CES et 50 % de celle des CEC, le reste étant pris en charge par le ministère de l'éducation nationale.
Au 31 décembre 2003, les deux tiers des personnels sous contrats aidés employés par le ministère de l'éducation nationale occupent des fonctions qui seront transférées au 1 er janvier 2005, soit plus de 25 000 sur un total de près de 38 500 agents.
Or ces effectifs sont en nette diminution à la rentrée 2004, comme le montre le tableau suivant.
CONTRATS AIDÉS : CES ET CEC SUR DES FONCTIONS DONNANT LIEU À DÉCENTRALISATION DE COMPÉTENCES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
|
|
Effectifs au 31/12/03 |
Effectifs au 30/09/04 |
||||||||
|
Fonctions non décentralisées |
Fonctions décentralisées |
Total |
Fonctions non décentralisées |
Fonctions décentralisées |
Total |
|||||
|
|
nombre |
% |
nombre |
% |
|
nombre |
% |
nombre |
% |
|
|
CES |
9 805 |
32 |
20 837 |
68 |
30 642 |
5 999 |
33 |
12 180 |
67 |
18 179 |
|
CEC |
3 375 |
43 |
4 475 |
57 |
7 850 |
2 809 |
43 |
3 723 |
57 |
6 532 |
|
Total |
13 180 |
34 |
25 312 |
66 |
38 492 |
8 808 |
35,6 |
15 903 |
64,3 |
24 711 |
Source : Ministère de l'éducation nationale
De fait, une mesure de réduction de 12 millions d'euros est inscrite au projet de loi de finances pour 2005 , ramenant les crédits destinés à la rémunération des contrats aidés de 82 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2004 à 69,9 millions d'euros.
Aussi, votre rapporteur s'interroge sur la compensation qui sera assurée aux collectivités territoriales au moment du transfert des personnels, dans la mesure où le recours à ces agents sous contrats aidés s'avère indispensable pour assurer le bon fonctionnement des établissements, compte tenu du manque de personnels TOS titulaires mis à disposition par le ministère de l'éducation nationale.
Interrogé sur ce point lors de son audition devant la commission des affaires culturelles, le ministre M. François Fillon a indiqué qu'il pourrait être envisagé de transférer aux collectivités territoriales les crédits du ministère de l'éducation nationale destinés à la rémunération des personnels sous contrats aidés ; en outre, la mise en place du « contrat d'avenir », institué dans le cadre du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale, en cours de discussion au Parlement, prendrait le relais des actuels CES et CEC.
* 11 Conseil d'État, 16 novembre 1998, Commune du Plessis-Trévise, req. n° 92587.
* 12 Décret n°85-1024 du 23 septembre 1985 relatif à la participation des communes aux dépenses de fonctionnement et d'investissement des collèges publics et décret n°85-934 du 4 septembre 1985 modifié relatif au fonctionnement du service annexe d'hébergement des EPLE.
* 13 Voir les articles L. 3334-16-1, pour les départements et L. 4332-3-1, pour les régions, introduits par l'article 121 au Code général des collectivités territoriales.
* 14 Évalué sur la base des crédits alloués au cours des 3 dernières années.
* 15 Ce qui se traduit en creux par une diminution des autorisations de programmes demandées pour 2005 au titre des établissements à la charge de l'État, au chapitre 56-01, article 30.
* 16 Equivalent temps plein.
* 17 Comme le précise la circulaire précitée d'application de la loi d'août 2004, ces cadres d'emplois spécifiques ne seront pas un « carcan » pour les personnels : ils s'inscriront dans la filière technique de la FPT, « ce qui permettra, à terme, pour les agents qui le souhaiteront, d'exercer d'autres métiers à vocation technique, en dehors des établissements d'enseignement, par la voie du détachement, ou bien de progresser dans la filière par le voie de promotion interne ».
* 18 Article 83 de la loi du 13 août 2004.
* 19 Article 82-XIII : « Avant la publication du décret en Conseil d'Etat fixant les modalités de transfert définitif des personnels techniciens, ouvriers et de service, le Gouvernement adresse au Parlement un rapport retraçant, par académie, par département et par établissement, les efforts de rééquilibrage des effectifs entrepris (...) ».