Projet de loi de finances pour 2005 : Enseignement scolaire

B. LA MISE EN PLACE PROGRESSIVE DE LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES : VERS UNE ACTION PUBLIQUE PLUS LISIBLE ET PLUS EFFICACE

Au delà de l'engagement des expérimentations de grande ampleur de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), un an avant son application à l'ensemble du budget de l'Etat, le budget pour 2005 de l'enseignement scolaire consolide la volonté du ministère de développer une gestion plus efficiente de ses services, conformément aux engagements fixés dans la stratégie ministérielle de réforme.

1. Des expérimentations de grande ampleur au budget 2005 : une préfiguration de la future architecture budgétaire

Dans le cadre de la nouvelle présentation du budget de l'État applicable pour la première fois au prochain projet de loi de finances, les 35 crédits relevant du budget de l'enseignement scolaire seront regroupés au sein de la mission interministérielle « Enseignement scolaire ». Outre le programme « Enseignement technique agricole », relevant du ministère chargé de l'agriculture, cette mission regroupera 5 programmes, ventilés en actions, retracés dans l'encart suivant.

On remarquera que la proposition formulée par les commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat a été retenue dans la maquette arrêtée par le Gouvernement en juin dernier : il est ainsi créé un programme transversal supplémentaire intitulé « Vie de l'élève » , commun aux 1 ^er et 2 ^nd degrés, qui permet de mieux identifier ces actions et d'assurer un meilleur équilibre dans la répartition des crédits et emplois entre les différents programmes, principalement pour ne pas conduire à une fongibilité excessive au sein du programme 2 ^nd degré public, qui concentre plus de 40 % des crédits.

DÉCLINAISON DES PROGRAMMES EN ACTIONS

Programmes	Actions
Enseignement scolaire public du premier degré	Enseignement pré-élémentaire
Part : 26,1 % Effectifs : 331 711	Enseignement élémentaire
	Besoins éducatifs particuliers
	Formation des personnels enseignants
	Remplacement
	Pilotage et encadrement pédagogique
	Personnels en situations diverses
Enseignement scolaire public du second degré	Enseignement en collège
Part : 44,3 % Effectifs : 481 378	Enseignement général et technologique en lycée
	Besoins éducatifs particuliers
	Aide à l'insertion professionnelle
	Information et orientation
	Formation continue des adultes et validation des acquis de l'expérience
	Formation des personnels enseignants et d'orientation
	Remplacement
	Pilotage, administration et encadrement pédagogique
	Personnels en situations diverses
Vie de l'élève	Vie scolaire et éducation à la responsabilité
Part : 11,6 % Effectifs : 165 868	Santé scolaire
	Accompagnement des élèves handicapés
	Action sociale
	Accueil et service aux élèves
Enseignement privé du premier et du second degrés	Enseignement pré-élémentaire
Part : 12,3 % Effectifs : 140 415	Enseignement élémentaire
	Enseignement en collège
	Enseignement général et technologique en lycée
	Enseignement professionnel sous statut scolaire
	Enseignement post baccalauréat en lycée
	Dispositifs spécifiques de scolarisation
	Actions sociales en faveur des élèves
	Fonctionnement des établissements
	Formation initiale et continue des enseignants
	Remplacement
	Soutien
Soutien de la politique de l'éducation nationale	Pilotage et mise en oeuvre des politiques éducatives
Part : 3,6 % Effectifs : 26 333	Évaluation et contrôle
	Communication
	Expertise juridique
	Action internationale
	Politique des ressources humaines
	Établissements d'appui de la politique éducative
	Logistique, système d'information, immobilier
	Certification
	Transports scolaires

Dès cette année, le budget de l'enseignement comprend deux expérimentations d'une ampleur importante , destinées à anticiper la mise en application effective de la LOLF, afin d'identifier, en amont, les problèmes d'organisation qui pourraient apparaître et y répondre par un accompagnement progressif du changement :

* Une nouvelle expérimentation d'ampleur nationale : la globalisation des crédits du futur programme « Enseignement scolaire public du 1 ^er degré » ; dans le projet de loi de finances pour 2005, les moyens destinés à l'enseignement primaire public sont regroupés, pour toutes les académies, sur un unique chapitre globalisé (39-01), ventilé en 7 articles qui correspondent aux 7 actions identifiées pour ce programme.

Il s'agit de l'expérimentation la plus importante du budget de l'État pour 2005, de par le volume des crédits ^{10 ( * )} (9,58 milliards d'euros) et emplois concernés (332 486 emplois) et le nombre de services concernés (les 30 rectorats et 100 inspections d'académie).

* La poursuite et l'extension de l'expérimentation de globalisation des crédits mise en oeuvre en loi de finances pour 2004 dans les deux académies de Bordeaux et Rennes ; en 2004, cette expérimentation concernait 42 000 emplois et 1,1 milliard d'euros, répartis sur 3 chapitres budgétaires globalisés (1 ^er degré public ; 2 ^nd degré public - hors personnels enseignants ; fonction support).

Pour 2005, cette expérimentation est poursuivie et étendue, selon la structure de la mission arrêtée par le Gouvernement. Elle concerne 55 598 emplois et 1,77 milliard d'euros de crédits et recouvre, outre le chapitre 39-01 commun à l'ensemble des académies, 3 chapitres globalisés : le chapitre 39-02 (Enseignement scolaire public du 2 ^nd degré ), qui intègre cette année l'ensemble des personnels enseignants, jusqu'alors exclus de l'expérimentation, le chapitre 39-04 (Vie de l'élève), qui regroupe aussi les moyens consacrés aux élèves du 1 ^er degré et le chapitre 39-03 (Soutien de la politique de l'éducation nationale).

2. Vers le développement d'une culture de la performance ?

a) La stratégie ministérielle de réforme

Conformément aux instructions du Premier ministre, le ministère de l'éducation nationale s'est doté, depuis 2002, d'une stratégie ministérielle de réforme (SMR), visant à fédérer et mettre en cohérence les chantiers de modernisation mis en oeuvre afin d'améliorer le service rendu aux usagers du système éducatif.

De façon plus générale, elle constitue la contribution du ministère à l'objectif fixé par le Gouvernement, de supprimer 10 000 emplois et d'économiser 1,5 milliard d'euros par an d'ici 2007.

Elle se décline en 11 chantiers retracés dans le tableau suivant.

LES 11 CHANTIERS RETENUS DANS LE CADRE
DE LA STRATÉGIE MINISTÉRIELLE DE RÉFORME

1. Réforme des examens	Simplification des épreuves des examens professionnels, avec un souci de meilleure maîtrise de l'organisation et des coûts.
2. Réforme du recrutement des personnels	Réduction du nombre des épreuves aux concours enseignants, réduction du nombre de concours ATOSS (réduction de 40 % dès 2004, objectif de 50 % pour 2005), simplification des conditions de nomination des jurys.
3. Amélioration du rendement du remplacement	Intensification de l'utilisation des moyens de remplacements permanents. Objectif : porter le rendement net, c'est-à-dire le nombre de journées de remplacement rapporté au potentiel théoriquement mobilisable, à 78 % en 2005 (contre 66 % en 2002), pour se stabiliser, à terme, autour de 80 %.
4. Emploi des « surnombres disciplinaires »	Mise à contribution des personnels enseignants en surnombre, en leur confiant un enseignement dans un établissement ou une discipline voisins des leurs, ou bien en les reconvertissant.
5. Réorganisation de la carte des options	Réduction du nombre de classes à faibles effectifs grâce aux complémentarités entre établissements, dans les lycées professionnels et en langues vivantes prioritairement.
6. Renforcement des liens entre les rectorats et les inspections d'académie	Meilleure répartition des tâches entre rectorats et inspections académiques, accompagnée d'allègements, de simplification et de rationalisations.
7. Optimisation des achats	Développement de groupements de commandes dans les académies en lien avec les collectivités territoriales, mise en place de marchés nationaux et utilisation des nouvelles technologies pour abaisser significativement la dépense.
8. Développement de l'administration électronique	Après la généralisation des inscriptions en ligne aux examens et concours, perfectionnement du système d'information de l'établissement scolaire, pour l'ouvrir à ses partenaires, et création d'un système d'information du 1 ^er degré.
9. Individualisation de la gestion des ressources humaines pour les IATOSS	Amélioration de la formation initiale des attachés, transfert de l'administration centrale aux recteurs de la gestion de leurs affectations et de leurs mutations.
10. Simplification des modalités de pilotage des universités	Transfert aux universités elles-mêmes des décisions de créations de composantes (UFR par exemple).
11. Simplification de la gestion des EPST	Application du plan comptable général et suppression du contrôle financier a priori.

Certes, comme cela a pu être souligné au sein du comité d'évaluation des stratégies ministérielles de réforme (SMR), présidé par M. Francis Mer, qui s'est réuni le 14 septembre 2004 pour commenter les actions engagées par l'ensemble des ministères, le ministère de l'éducation nationale reste celui où la réforme apparaît la plus difficile à mettre en oeuvre. Elle n'aborde, en effet, que des aspects relativement ponctuels, et ne repose pas sur un chiffrage précis des objectifs et actions engagés.

Néanmoins, des réformes sensibles sont abordées, comme la question des remplacements ou des « surnombres » disciplinaires, qui ont permis de franchir un pas significatif vers une plus grande efficacité de gestion et une meilleure maîtrise des coûts.

A titre d'exemple, la réforme des examens et concours vise notamment à réduire le nombre de sujets et d'épreuves dans la mesure où il est démontré qu'un nombre excessif d'épreuves n'améliore pas la sélectivité et la qualité de l'examen ou du recrutement : pour le baccalauréat général et technologique, 60 sujets ont été supprimés en 2004, sur un total de plus de 2000 ; pour les concours de recrutement de personnels enseignants, 20 épreuves devraient être supprimées et 10 simplifiées en 2005.

b) Le projet annuel de performance : un outil au service d'une meilleure évaluation de l'action publique

Au-delà d'une nouvelle nomenclature plus lisible du budget, la mise en oeuvre de la LOLF a pour finalité une utilisation plus rigoureuse de la dépense publique ainsi qu'un meilleur contrôle par le Parlement de l'efficacité de l'action publique.

A cet effet, deux documents contribueront à améliorer la transparence et la compréhension de la stratégie budgétaire, en l'inscrivant, en outre, dans une perspective pluriannuelle :

- le projet annuel de performance (PAP), qui présentera notamment les objectifs et indicateurs de performance associés à chaque action ;

- le rapport annuel de performance, qui évaluera les résultats des politiques menées au regard de ces indicateurs.

Un avant-projet annuel de performances relatif à la mission Enseignement scolaire a été transmis dès cette année, à titre indicatif, en annexe du projet de loi de finances. Il présente, à ce stade de préfiguration, 31 objectifs (soit entre 4 et 8 par programme) et 105 indicateurs.

Ces objectifs prennent en compte le point de vue du citoyen, de l'usager et/ou du contribuable, ce qui traduit une finalité triple d'efficacité socio-économique, de qualité de service et d'efficience de gestion.

La définition de ces objectifs et indicateurs constitue un réel progrès pour améliorer la lisibilité et la compréhension de l'action publique. Encore faut-il, toutefois, qu'ils soient choisis de façon pertinente pour conduire, effectivement, à une meilleure allocation des moyens.

Il s'agit, notamment, de permettre un meilleur calibrage entre les moyens et les besoins, par exemple en vue d'une réelle programmation pluriannuelle des recrutements, ou encore de renforcer et affiner l'évaluation des établissements, afin de responsabiliser et motiver les équipes éducatives.

3. Une première traduction au budget pour 2005 : des moyens recentrés pour une efficacité accrue de l'administration

Le budget pour 2005 poursuit l'action engagée en 2004 pour rationaliser, recentrer et moderniser l'action des services centraux et déconcentrés de l'éducation nationale, dans le cadre des orientations tracées par la stratégie ministérielle de réforme.

a) Le resserrement des effectifs administratifs, une contribution à la réforme de l'État

Si le principe général de non remplacement d'un départ à la retraite sur deux ne vaut pas comme règle pour les personnels enseignants, il s'applique néanmoins pour les emplois administratifs relevant du ministère de l'éducation nationale.

Aussi, le budget pour 2005 prévoit la suppression de 600 emplois de personnel administratif, ventilés comme suit :

- 130 emplois à l'administration centrale

- 470 dans les services académiques et les établissements publics locaux d'enseignement (EPLE).

On soulignera que les personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS) exerçant dans les EPLE, qui seront transférés aux collectivités territoriales le 1 ^er janvier 2005, ne sont en rien concernés par ces mesures. Néanmoins, votre rapporteur s'interroge sur l'impact de ces suppressions sur les personnels assurant la gestion des TOS dans les académies, également concernés par le transfert aux départements et régions.

Comme l'an passé, ces suppressions d'emplois, qui concernent principalement des emplois de catégorie C, n'affectent pas les capacités de pilotage et d'encadrement du système éducatif. Elles s'accompagnent, en effet, d'un effort de requalification des personnels qui se traduit, pour 2005, par 348 transformations d'emplois.

Dans le cadre de la stratégie ministérielle de réforme, ces efforts reposent notamment sur la « mutualisation des services du rectorat et de l'inspection académique ». A titre d'exemple, le ministère a lancé des marchés nationaux mutualisés sur 60 % des achats informatiques. En outre, des économies ont pu être réalisées avec la mise en place d'un portail d'inscription en ligne pour les concours et examens du 2 ^nd degré.

Ainsi, en 2004, 750 emplois ont ainsi pu être supprimés dans les services déconcentrés, soit 3,5 à 4 % des effectifs selon les académies.

Enfin, l'externalisation de la gestion de l'ensemble des prestations familiales des agents de l'État par son transfert aux caisses d'allocations familiales (CAF) contribue à la volonté de recentrer l'action des services ministériels sur leurs missions essentielles. Cela se traduit, dans le budget de l'enseignement scolaire pour 2005, par la suppression de 216 emplois d'agents administratifs (600 emplois sont concernés pour l'ensemble du budget de l'État) et par le transfert aux CAF de 214 millions d'euros de crédits.

b) Des moyens renforcés pour une action modernisée, en vue de la mise en oeuvre de la LOLF

Ces mesures s'accompagnent d'un effort important en faveur de la modernisation des structures de gestion administratives, conformément aux objectifs fixés dans la stratégie ministérielle de réforme.

A cet effet, le budget pour 2005 renforce de façon significative les crédits de fonctionnement de l'administration centrale et des services académiques, par l'inscription d'une mesure nouvelle de 7,4 millions d'euros, qui se répartit comme suit :

- une dotation supplémentaire de 3,9 millions d'euros, destinée prioritairement au remboursement des frais de déplacement des personnels, aux dépenses locatives et de réhabilitation des locaux ;

- un abondement des crédits informatiques, à hauteur de 3 millions d'euros , en vue d'adapter les systèmes d'information financière et de gestion des ressources humaines, dans la perspective de l'entrée en application de la LOLF en 2006 ; en outre, il est prévu de recruter 3 informaticiens de haut niveau, pour un coût de 260 000 euros ;

- 0,5 million d'euros supplémentaires sont consacrés à la formation des personnels.

Enfin, conformément aux objectifs assignés aux différentes actions du futur programme « Soutien de la politique de l'éducation nationale », dans le cadre de l'avant-projet annuel de performances (PAP), deux autres mesures nouvelles viennent renforcer les moyens de fonctionnement des services :

- l'augmentation de 0,5 million d'euros des crédits destinés à l'insertion des personnes handicapés , afin d'adapter les postes aux besoins spécifiques de ces agents ; cela répond à l'un des indicateurs qui se rattachent à l'objectif consistant à améliorer, tant du point de vue quantitatif que qualitatif, la gestion des ressources humaines du ministère ;

- l'augmentation de 6 millions d'euros des crédits pédagogiques d'examens et de concours, afin de combler le retard pris dans ce domaine les années précédentes. Cela s'accompagne, en parallèle, dans le cadre de la stratégie ministérielle de réforme, d'un chantier de simplification des épreuves, dans le souci d'assurer une meilleure maîtrise de l'organisation et des coûts : les objectifs définis concernent la réduction du nombre de sujets au bac général et technologique (de 60 sujets en langue en 2005 et de 70 en 2006 sur un total de 2 000), une réforme des examens des CAP, avec une baisse du nombre de sujets et d'épreuves, voire une éventuelle externalisation de la surveillance des examens.

* ¹⁰ Certaines dépenses sont exclues de l'expérimentation (au total 1,22 milliard d'euros), comme les charges de cotisations et prestations sociales obligatoires et les dépenses destinées à la vie de l'élève et aux concours du 1 ^er degré, qui seront rattachées en 2006, respectivement, aux programmes « Vie de l'élève » et « Soutien de la politique de l'Éducation nationale ».