B. UN EFFORT À CONFIRMER EN FAVEUR DU PATRIMOINE
L'état sanitaire préoccupant des monuments historiques appelle un effort soutenu.
Le Gouvernement en a pris la mesure, et a présenté, en septembre 2003, un plan national pour le patrimoine.
Une progression des crédits de paiement inscrits en loi de finances est aujourd'hui d'autant plus nécessaire que, du fait de l'opération vérité réalisée en 2013, le ministère ne peut plus compter sur les reports de crédits des années antérieures.
1. La nécessité d'un effort budgétaire soutenu
• L'état sanitaire préoccupant des monuments classés
Le document élaboré en janvier 2003 par la direction de l'architecture et du patrimoine (DAPA) du ministère souligne l'« état sanitaire » préoccupant des monuments classés qui, pour près de 20 % -soit 2 800 sur 15 000 environ- seraient en péril. Si l'incendie du château de Lunéville ou l'effondrement d'un plancher du château de Chambord ont souligné le mauvais état de monuments prestigieux, il convient toutefois de souligner que les édifices en grandes difficultés appartiennent pour leur majorité à des communes de moins de 2 000 habitants qui, à de rares exceptions près, ne disposent pas de ressources suffisantes pour financer sans l'aide de l'Etat ou d'autres collectivités publiques, les investissements nécessaires. S'agissant des monuments appartenant à l'Etat, qui représentent seulement 9 % du parc classé, la DAPA estime à 9 % d'entre eux la proportion d'immeubles en difficulté. Cette appréciation satisfaisante doit être nuancée dans la mesure où l'Etat possède essentiellement des édifices de très grande importance tels les cathédrales, les abbayes, les domaines nationaux ou encore des monuments comme le Grand Palais ou le Palais de Chaillot à Paris.
D'après cette étude, il conviendrait de consacrer à la conservation stricto sensu des monuments classés, environ 6 milliards d'euros dont le quart serait directement affecté à remédier aux situations de péril, données significatives du caractère très dégradé des monuments.
• Le plan national pour le patrimoine
S'inspirant des réflexions et propositions formulées par la commission « patrimoine et décentralisation » présidée par M. Jean-Pierre Bady, le Gouvernement a présenté en septembre 2003, un plan national pour le patrimoine.
Son objectif est d'associer l'ensemble des acteurs concernés : l'Etat, les collectivités territoriales, mais aussi les propriétaires privés et les associations de défense du patrimoine.
Ce plan se décline en cinq axes, et prévoit notamment que l'Etat s'engage à conduire un effort budgétaire durable en faveur des monuments historiques.
Il précise que 20 millions d'euros supplémentaires, soit une augmentation de 10 % par rapport à 2003, seraient inscrits au projet de budget pour 2004, hors grands travaux de Versailles, en faveur des monuments sur l'ensemble du territoire, qu'ils appartiennent ou non à l'Etat.
Il se fixe pour objectif une progression régulière de cet effort, avec un objectif de 260 millions d'euros en 2008.
• L'exercice 2004 : la mesure des besoins
La loi de finances pour 2004 a prévu une augmentation des enveloppes consacrées à la restauration de monuments historiques -hors grandes opérations- de 10 %, conforme aux premiers engagements pris par le Gouvernement dans le plan national pour le patrimoine.
Les crédits sont ainsi passés, en autorisations de programme, de 204 millions d'euros en 2003 à 224 millions d'euros en 2004.
Les crédits de paiement nécessaires à la réalisation des opérations en cours se sont toutefois révélés insuffisants en cours d'année, et le ministre a confirmé, au cours de son audition, qu'il avait été nécessaire de procéder à des redéploiements de crédits à hauteur de 20 millions d'euros , dans le courant de l'été et à nouveau de 1,7 million d'euros en octobre, en faveur du patrimoine monumental.
Ces redéploiements n'ont pas été suffisants, compte tenu de l'ampleur des besoins qui s'expliquent notamment par le fait que le ministère ne peut plus compter, comme par le passé, sur les reports de crédits non consommés des années précédentes.
Cette situation, qui a perturbé les chantiers dans de nombreuses régions, a suscité une réelle inquiétude chez les associations de défense du patrimoine et parmi les artisans et les entreprises de restauration des monuments historiques.
Au cours de son audition, le ministre a d'ailleurs précisé à la commission que le montant des impayés s'élevait actuellement à 26 millions d'euros.
Votre rapporteur souhaite que le projet de loi de finances rectificative pour 2004 permette de faire face à ces besoins qui s'élèveraient à 35 millions d'euros pour les opérations de l'année en cours et de remédier à une situation d'autant plus préoccupante qu'elle risquerait, faute d'un financement suffisant, d'obérer à son tour les conditions d'exécution de l'exercice 2005.
• Le projet de budget pour 2005
Les autorisations de programme devraient enregistrer en 2005 une nouvelle progression, plus modeste, de 1,6 million d'euros , hors grandes opérations.
Le projet de budget prévoit par ailleurs une augmentation de 9,3 millions d'euros d'autorisations de programme pour favoriser la montée en puissance du programme de travaux du « Grand Versailles ».
Les crédits de paiement augmentent en revanche globalement de plus de 25 millions d'euros :
- les dotations consacrées aux investissements de l'Etat en faveur du patrimoine monumental, inscrites au chapitre 56-20, passent de 122 millions d'euros en 2004 à 146,8 millions d'euros dans le projet de budget pour 2005, soit une hausse de plus de 20 %, si l'on y réintègre les crédits destinés à l'expérimentation LOLF formellement inscrits sur les chapitre 59-04 à 59-07 ;
- les subventions d'investissement accordées par l'Etat en faveur du patrimoine monumental, inscrites au chapitre 62-20, passent, à périmètre constant, de 71,23 millions d'euros en 2004, à 72 millions d'euros dans le projet de budget pour 2005.
Ces montants représentent certes un effort appréciable.
Seront-ils toutefois suffisants ?
Votre rapporteur tient en effet à souligner que le ministère ne pourra compter en 2005 sur l'apport complémentaire des reports de crédits non consommés qui jusqu'en 2002 étaient anormalement élevés, et dont l'apurement est maintenant achevé, comme le montrent les tableaux ci-après.
Chapitre 56-20
(en euros)
|
|
2002 |
2003 |
2004* |
2005**(1) |
|
LFI |
152 476 000 |
34 102 000 |
122 067 000 |
146 825 000 |
|
Reports |
217 631 757 |
209 432 972 |
80 552 893 |
800 000 |
|
Fonds de concours |
66 017 677 |
80 700 000 |
56 000 000 |
42 000 000 |
|
Total crédits ouverts |
436 125 434 |
434 257 972 |
258 619 893 |
189 625 000 |
|
Gel |
209 432 972 |
80 552 893 |
0 |
0 |
|
Paiements |
229 456 000 |
240 512 000 |
238 681 000 |
0 |
* chiffres au 11 octobre 2004
** les crédits destinés à l'expérimentation de la LOLF dans 5 régions pilotes et transférés dans le PLF sur le nouveau chapitre globalisé 59-01 ont été réintégrés aux dotations monuments historiques afin de permettre la comparaison avec les exercices précédents
(1) Prévision
Source : ministère de la culture
Chapitre 66-20
(en euros)
|
|
2002 |
2003 |
2004* |
2005**(1) |
|
LFI |
81 106 000 |
77 968 000 |
71 227 000 |
72 000 000 |
|
Reports |
17 005 437 |
18 159 000 |
28 525 025 |
16 543 000 |
|
Total crédits ouverts |
98 111 437 |
96 127 690 |
99 752 025 |
88 543 000 |
|
Gel |
18 159 000 |
28 525 025 |
0 |
0 |
|
Paiements |
79 952 000 |
67 602 665 |
65 323 000 |
0 |
* chiffres au 11 octobre 2004
** les crédits destinés à l'expérimentation de la LOLF dans 5 régions pilotes et transférés dans le PLF sur le nouveau chapitre globalisé 59-01 ont été réintégrés aux dotations monuments historiques afin de permettre la comparaison avec les exercices précédents
(1) Prévision
Source : ministère de la culture
Une contraction du montant des crédits ouverts ne risque-t-elle pas de provoquer l'arrêt ou le report de nombreux chantiers, au détriment de l'entretien du patrimoine ?
Les à-coups que ces ruptures de charge entraîneront chez les entreprises et les restaurateurs spécialisés risquent de perturber un secteur qui dispose d'une main d'oeuvre très qualifiée et qu'il faut des années pour former.
• Les priorités retenues pour l'affectation des crédits en 2005
En ce qui concerne les monuments appartenant à l'Etat , la poursuite de la restauration des 86 cathédrales demeure une priorité .
L'achèvement de la restauration de l'élévation nord de la cathédrale de Strasbourg , ainsi que la poursuite des travaux concernant la flèche, sont envisagés pour 2005. La première tranche de restauration du portail nord de la cathédrale de Reims devrait être lancée ainsi que la poursuite de la consolidation de la cathédrale de Beauvais qui pourrait s'accélérer grâce au soutien financier des collectivités territoriales. L'engagement des travaux de restauration de la face nord de la tour nord-ouest de la cathédrale Notre-Dame de Paris , la troisième et dernière tranche (évaluée à 1 million d'euros) de restauration du choeur et des terrasses de la cathédrale de Limoges , et la poursuite des programmes généraux de restauration des cathédrales d' Amiens et de Marseille sont également envisagés pour 2005. L'achèvement de la restauration du clos et du couvert de la villa Cavrois , oeuvre de Mallet-Stevens, à Croix (Nord), acquise par l'Etat en 2001, est prévue en trois tranches de 2 millions d'euros chacune qui s'échelonneront entre 2003 et 2005. La seconde tranche de consolidation et de restauration générale du donjon de Vincennes dont le coût total est estimé à 13,5 millions d'euros, a été financée en 2003 à hauteur de 4,5 millions d'euros. La troisième et dernière tranche, d'un montant équivalent empiète sur 2005 ; il restera ensuite à mener la restauration des casemates entourant le donjon, pour 4,57 millions d'euros. La poursuite de l'opération de restauration des remparts du Mont Saint-Michel , accompagnant le grand projet de rétablissement du caractère maritime de sa baie, et des travaux sur le Panthéon, sont également prévus.
Un vaste programme de travaux concernant le château et le domaine de Versailles a été lancé en 2004. La première phase de ce programme a laquelle 135 millions d'euros sont affectés devrait s'achever en 2009. Elle permettra la mise en sécurité des bâtiments, et l'installation des services administratifs au Grand commun de façon à accroître les espaces ouverts au public.
• En ce qui concerne les monuments n'appartenant pas à l'Etat , les crédits continueront d'une manière générale à être prioritairement consacrés au traitement des urgences sanitaires et à financer des opérations déjà engagées sur les exercices budgétaires précédents.
Le financement des divers programmes exceptionnels ayant fait l'objet d'engagements du ministère de la culture sera poursuivi en 2005.
Une mention particulière doit être faite de la poursuite de l'opération de reconstruction du rempart effondré du château de Saumur , entamée en 2004, dont le coût total a été estimé à 23,5 millions d'euros et dont la réalisation, compte tenu de l'urgence des travaux, doit être phasée en trois tranches. Après une première tranche d'un montant total de 8,130 millions d'euros à laquelle l'Etat a participé à hauteur de 3,3 millions d'euros en 2004, la deuxième tranche de l'opération sera programmée en 2005 pour un montant de 8,155 millions d'euros, dont 3,4 millions d'euros seront financés par l'Etat.
Parmi les autres opérations remarquables poursuivies en 2005, méritent d'être cités les programmes de restauration sur le grand Théâtre de Bordeaux , le théâtre du Puy-en-Velay , l'ancien collège des Bernardins à Paris , le parc de Méréville , la tour abbatiale de Saint-Amand-les-Eaux dans le Nord-Pas-de-Calais, la flèche de l'église Saint-Maclou à Rouen , l'église Saint-Jacques de Dieppe , le château neuf de Laval , le château des Ducs à Nantes , le château de Dampierre-sur-Boutonne , l'enceinte castrale du château de Falaise , l'ancienne cathédrale de Laon , le Palais des Papes d' Avignon , ainsi que le programme relatif au patrimoine de la ville de Nancy et le plan pour le patrimoine antique de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur qui comprend notamment la restauration de l'amphithéâtre d' Arles .
Le ministère de la culture continuera par ailleurs d'apporter en 2005 son soutien à la restauration du château de Lunéville , ravagé par un terrible incendie en janvier 2003. La restauration de sa chapelle, l'un des éléments remarquables de cet ensemble parmi les plus gravement endommagés, devrait être engagée en 2005.
Au nombre des nouveaux chantiers qui devraient débuter en 2005, un effort exceptionnel sera consacré à deux opérations d'envergure intéressant le patrimoine de la Ville de Paris : la restauration de la tour nord de l'église de Saint-Sulpice , dont le coût est estimé à 25,855 millions d'euros et qui sollicitera le budget du ministère de la culture pour sa première tranche à hauteur de 3,9 millions d'euros, et la restauration de la tour Saint-Jacques , estimée à 8,692 millions d'euros, et dont la première tranche sera financée à hauteur de 1,75 million d'euros. Enfin, à l'approche de leur dernière année d'exécution en 2006, le volet patrimonial des contrats de plan (notamment celui d'Auvergne avec le patrimoine roman, et celui de Haute-Normandie pour les édifices emblématiques en péril) nécessitera encore en 2005 des financements soutenus.
• En 2004 , sur un total de 234 millions d'euros de crédits d'investissements, 166 millions ont été consacrés à la restauration de monuments historiques situés en province, soit plus de 71 %, alors que la restauration des monuments historiques de la région Ile-de-France a drainé 68 millions d'euros.
Les grandes opérations comme la Cité de l'architecture et du patrimoine, ou le chantier de Versailles, ainsi que les deux opérations exceptionnelles prévues sur le patrimoine de la Ville de Paris conduiront en 2005 à un alourdissement du poids relatif de l'Ile-de-France .
2. La nécessaire réforme des modes d'intervention de l'Etat
Plusieurs dispositions législatives sont intervenues en 2004 pour modifier les modalités d'intervention de l'Etat dans la protection du patrimoine monumental.
• L'expérimentation de décentralisation des crédits du patrimoine
L'article 99 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales a précisé les conditions d'une expérimentation de gestion décentralisée des crédits d'Etat affectés à l'entretien et à la restauration des immeubles, orgues et objets classés et inscrits n'appartenant pas à l'Etat ou à un établissement public.
La loi désigne la région comme la collectivité territoriale bénéficiaire du transfert, tout en accordant la possibilité au département d'y participer à son tour, dans l'hypothèse où la région ne se serait pas portée candidate.
Cette expérimentation, d'une durée de quatre ans, ne sera engagée que dans un délai d'un an à compter de l'entrée en vigueur de la loi. Compte tenu de l'addition des délais successifs des candidatures des régions et des départements, le décret fixant la liste des collectivités territoriales retenues pour participer à cette expérimentation ne pourra être publié qu'après le 17 août 2005. Le transfert des crédits concernés ne pourra donc intervenir qu'à partir du budget 2006.
L'article 99 de la loi du 13 août 2004 prévoyait, en outre, le transfert immédiat et à titre définitif au département des crédits mis en oeuvre par l'Etat pour la conservation du patrimoine rural non protégé . Le montant des crédits concernés par cette mesure reste modeste : il s'élève à 5,45 millions d'euros .
• Transfert de propriété aux collectivités territoriales de monuments historiques
C'est dans cette perspective que s'inscrit l'article 97 de la loi du 13 août 2004 précitée qui ouvre la possibilité de transférer aux collectivités territoriales qui en feront la demande, la propriété d'un certain nombre de monuments historiques appartenant à l'Etat ou au Centre des monuments nationaux, et figurant sur une liste établie par décret en Conseil d'Etat.
Cette liste doit être élaborée à partir des travaux de la commission présidée par le professeur René Rémond, président de la Fondation nationale des sciences politiques. Cette commission, qui réunissait des historiens, des experts du patrimoine et des élus, était chargée de proposer des critères permettant d'opérer un classement entre des monuments, très variés, afin d'identifier ceux qui devaient rester la propriété de l'Etat, et ceux qui pouvaient être cédés aux collectivités territoriales.
Cette commission a rendu son rapport au ministre de la culture au mois de novembre 2003.
La proposition définitive de liste des monuments susceptibles d'être concernés par ce transfert a été présentée par le ministre le 17 novembre dernier. Celui-ci a indiqué au cours de son audition qu'elle reprenait dans leur quasi-intégralité les propositions de la commission présidée par M. René Remond. Cette liste fera ensuite l'objet d'un décret en Conseil d'Etat dont le ministère annonce la publication pour le premier trimestre 2005.
Les collectivités territoriales disposeront alors d'une année pour exprimer ou non leur intérêt. Des conventions devront ensuite être mises au point pour préciser les conditions du transfert et les engagements des partenaires.
Les premiers transferts pourraient intervenir au début de l'année 2006.
• Simplification du régime de protection du patrimoine culturel
L'article 7 du projet de loi de simplification du droit, qui a été adopté définitivement le 18 novembre dernier, autorise le Gouvernement à adopter par ordonnance un certain nombre de dispositions en matière de protection du patrimoine culturel.
Ces dispositions devraient notamment donner une traduction législative à plusieurs dispositions du plan national pour le patrimoine.
Votre rapporteur ne présentera pas ici une analyse détaillée des dispositions que le Gouvernement envisage de faire figurer dans le projet d'ordonnance, et qui sont exposées dans le rapport pour avis 1 ( * ) présenté par Mme Monique Papon au nom de la commission.
Il relèvera cependant avec satisfaction que parmi les mesures envisagées, il est proposé de reconnaître la qualité de maître d'ouvrage à tous les propriétaires de monuments historiques, qu'ils soient publics ou privés, conformément aux recommandations formulées par le rapport de la commission présidée par M. Jean-Pierre Bady.
Cette volonté de ne plus voir l'Etat assumer systématiquement la maîtrise d'ouvrage répond au souhait de responsabiliser les propriétaires mais également de recentrer l'action du service de l'Etat sur les missions régaliennes que sont, notamment, la délivrance des autorisations de travaux et le contrôle scientifique des travaux.
Elle se traduit dans le projet de loi de finances pour 2005 par le transfert de crédits d'investissement du titre V vers le titre VI.
3. L'adaptation des établissements publics concourant à la politique du patrimoine
• Le Centre des monuments nationaux
Le Centre des monuments nationaux, après une réforme statutaire intervenue en avril 2000 destinée à distinguer ses responsabilités propres de celles de la DAPA, puis les difficultés qui ont marqué sa gestion, devra relever en 2005 deux défis : d'une part, la réforme de son organisation interne et, d'autre part, le transfert de propriété aux collectivités territoriales de certains monuments historiques dont il est affectataire.
Les difficultés rencontrées par l'établissement public jusqu'en 2002 l'ont conduit à modifier son organisation autour d'un projet d'établissement, fondé sur cinq programmes :
- mettre en place une organisation déconcentrée propre à développer les capacités d'initiative des administrateurs de monuments et à recentrer le siège sur ses missions d'impulsion, de conseil, d'expertise, d'évaluation et de contrôle ;
- améliorer les conditions d'accueil et de visite ;
- faire du projet de monument un outil de pilotage au service de la poltique culturelle de l'établissement.
Ce projet d'établissement a été validé par le conseil d'administration en 2003 pour une période couvrant les années 2004-2008.
Cependant, force est de reconnaître que l'exercice de la réorganisation n'est pas simple dans la mesure où son périmètre devrait connaître d'importants changements.
L'année 2005 sera, en effet, marquée par le transfert de deux monuments importants : le château de Chambord et son domaine seront érigés en établissement public, et le domaine national des Tuileries sera rattaché au Louvre. Or ces monuments contribuent à l'équilibre économique et budgétaire de l'établissement, en particulier Chambord qui dégage un résultat d'exploitation nettement positif.
Au cours de son audition, le ministre a toutefois indiqué que l'impact de ces sorties avait été pris en compte dans la détermination de la subvention versée au Centre, à hauteur, respectivement de 818.516 euros et de 125.000 euros.
• La Cité de l'architecture et du patrimoine
Longtemps ajourné, le projet de Cité de l'architecture et du patrimoine a enfin pris corps en 2003.
Dotée désormais du statut d'établissement public à caractère industriel et commercial, la nouvelle institution, dont le programme de travaux est désormais bien avancé, devrait contribuer à renforcer les liens entre l'architecture, domaine souvent négligé par nos concitoyens, et le patrimoine, qui, à l'inverse, bénéficie d'un engouement populaire qui ne se dément pas.
L'article 8 de la loi du 18 juin dernier relative à la rémunération au titre du prêt en bibliothèque a conféré à la Cité de l'architecture et du patrimoine les missions suivantes :
- promouvoir la connaissance du patrimoine et de l'architecture, de leur histoire et de leur insertion dans les territoires ainsi que la diffusion de la création architecturale, tant en France qu'à l'étranger ;
- participer à la valorisation de la recherche et à la formation des agents publics et des professionnels du patrimoine et de l'architecture.
Cet établissement public regroupera trois entités, qui fonctionnaient jusque-là, sous la forme de services à compétences nationales, pour le musée des monuments français et l'Ecole de Chaillot et, d'association, pour l'Institut français d'architecture.
La Cité de l'architecture et du patrimoine a son siège dans l'aile de Paris du Palais de Chaillot. Les travaux de rénovation ont commencé au début de l'année 2003 et leur achèvement devrait intervenir au cours du premier semestre 2006.
Le budget d'investissement prévu pour sa rénovation est de 62 millions d'euros. Pour 2005 , la subvention versée par le ministère sera de 12,8 millions d'euros , incluant des crédits d'acquisition à hauteur de 1,6 million d'euros.
Dans l'attente de leur installation au Palais de Chaillot, les équipes de la Cité sont provisoirement installées au Palais de la Porte dorée.
* 1 Rapport n° 8 (2004-2005) présenté par Mme Monique Papon au nom de la commission des affaires culturelles sur le projt de loi de simplification du droit.