Projet de loi de finances pour 2004 : Fonction publique

C. L'AFFECTATION DES CRÉDITS DE LA FONCTION PUBLIQUE

1. L'action sociale interministérielle

Le montant des dotations destinées à financer l'action sociale interministérielle s'élève à 221,3 millions d'euros, répartis entre le chapitre 33-94 du titre III (117,3 millions d'euros) et l'article 10 du chapitre 57-06 du titre V (4 millions d'euros), en légère hausse par rapport à l'an dernier (+1,95 %).

Le chapitre 33-94 réunit les crédits affectés au financement des prestations et versements facultatifs, en diminution de 1,4 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2003.

L'article 10 du chapitre 57-06 du titre V, qui concerne les crédits d'équipement destinés à la mise aux normes des restaurants inter-administratifs et à la réserve de logements pour les fonctionnaires, prévoit une dotation de 4 millions d'euros, alors qu'aucune dotation n'avait été prévue dans la loi de finances pour 2003, les dépenses devant être imputées sur les crédits reportés. Comme l'an dernier, aucun crédit n'est prévu pour l'article 20 relatif au logement en Ile de France.

Evolution des crédits d'investissement
relatif à l'action sociale (en millions d'euros)

		2000	2001	2002	2003	2004
Article 10	Action sociale interministérielle	5,34	9,91	9,91	0	4
Article 20	Logement en Ile de France	4,57	4,57	4,57	0	0
Total	Equipements : actions interministérielles	9,91	14,48	14,48	0	4

L'action sociale interministérielle menée par le ministère de la fonction publique s'ajoutant aux actions directement conduites et prises en charges par chaque ministère, il convient de noter que le montant total des crédits consacrés à l'action sociale ne cesse de progresser (voir tableau page suivante).

Evolution par ministère des crédits consacrés à l'action sociale (en millions d'euros)

Ministères		1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002
Affaires étrangères		3,627	3,621	3,666	3,787	5,102	5,241	5,238	5,669
Santé et solidarité		5,560	5,680	5,558	5,920	5,793	6,796	7,711	8,690
Emploi		4,345	5,189	4,996	5,412	6,069	6,098	6,250	6,528
Agriculture et pêche		7,322	7,619	7,799	8,182	8,839	9,420	9,755	9,980
Aménagement du territoire		0,044	0,044	0,044	0,044	0,056	0,056	0,049	0,049
Anciens combattants		0,706	0,765	0,726	0,715	1,096	-	-	-
Coopération		0,581	0,582	0,604	0,584	-	-	-	-
Culture		2,743	2,945	3,073	3,531	3,531	3,663	3,740	3,815
Défense		106,380	102,007	102,865	101,927	96,592	94,058	94,470	94,448
Outre-mer		0,296	0,296	0,297	0,297	0,297	0,335	0,351	0,362
Economie, finances, industrie		98,375	100,366	94,441	94,346	114,027	116,656	119,511	119,842
Education nationale		56,524	56,964	57,763	57,763	58,034	58,797	63,370	63,331
Environnement		0,431	0,434	0,453	0,470	0,534	0,573	0,651	0,715

- 14 -

22,733

Industrie	2,874	3,043	3,023	2,979	-	-	-	-
Intérieur et décentralisation	23,634	24,477	24,788	30,124	32,411	32,432	32,737	31,068
Jeunesse et sports	0,509	0,509	0,532	0,532	0,532	0,532	0,532	0,578
Justice	10,322	11,466	12,213	13,280	14,417	15,829	17,141	18,284
Mer	0,236	0,239	0,178	0,188	0,189	0,183	0,177	-
Premier ministre -services généraux - SGDN - plan	0,515 0,008 0,081	0,518 0,008 0,082	0,527 0,008 0,084	0,527 0,008 0,076	0,527 0,008 0,076	0,802 0,008 0,076	0,008 0,802 0,076	0,818 0,008 0,076
Enseignement sup., recherche	0,230	0,232	0,247	0,271	-	-	-	-
Tourisme	0,136	0,136	0,137	0,137	0,137	0,140	0,140	0,140
Action sociale interministérielle (1)	99,092	92,729	97,008	137,204	137,966	118,148	130,496	128,380
Fonds d'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (2)	-	-	-	-	-	2,287	2,287	4,574
TOTAL	445,616	441,123	421,037	490,381	508,329	494,647	2,287	4,574

Source : direction générale de l'administration et de la fonction publique
(1) dont 230 MF (35,063 M€) en 1998 et 1999 (crédits exceptionnels issus de l'accord salarial)
(2) non compris le crédit inscrit en LFR 2001 d'un montant de 1,981 M€ (13 MF)

Concernant les prestations interministérielles d'action sociale , la loi de finances pour 2003 prévoit d'y consacrer 113,65 millions d'euros , soit 96,89 % du total des crédits affectés pour l'action sociale interministérielle au titre III, contre 115,14 millions d'euros pour 2003.

Le ministère chargé de la fonction publique assure le suivi de différentes prestations sociales interministérielles : les aides à l'amélioration de l'habitat des retraités, les aides ménagères à domicile des personnes âgées, les prestations de service « crèche », les chèques vacances, les réservations de logement ainsi que les aides à l'installation ^{7 ( * )} .

Evolution des résultats obtenus pour les prestations
d'action sociale interministérielle

	2001		2002		2003
	Nombre d'aides	Coût unitaire (en €)	Nombre d'aides	Coût unitaire (en €)	Nombre d'aides	Coût unitaire (en €)
Aides au maintien à domicile :
- Aides à l'amélioration de l'habitat - Aide ménagère à domicile	1.114 30.441	1.550 642	906 28.201	1.569 700	1.100 31.000
Aides à l'enfance :
- Prestations de service crèches	18.010	2.734	nc	nc	nc	nc
Aides aux vacances :
- Chèques-vacances	134.518	212	130.156	217	140.000	211
Aides au logement des agents de l'Etat
- Réservations de logement	nc	nc	331	20.839	146	21.301
- Aides à l'installation (AIP-PIP)	3.691	652	3.600	571	3.035	587

« Bleu budgétaire » - Services généraux du Premier ministre - Projet de loi de finances pour 2004

Accessible sous conditions de ressources, l'aide à l'amélioration de l'habitat des fonctionnaires retraités favorise le maintien à domicile des personnes âgées, en permettant l'exécution de travaux, afin d'améliorer les conditions d'hygiène, de salubrité et de confort de leurs logements et de les adapter lorsque ces personnes deviennent moins autonomes.

Comme le montre le tableau précédent, après une baisse de 18,7 % du nombre de ces aides entre 2001 et 2002 s'accompagnant d'une diminution des subventions versées, il semble que davantage d'aides aient été octroyées en 2003.

De plus en plus d' aides ménagères à domicile , dont peuvent bénéficier certaines personnes âgées de plus de 65 ans, sont accordées au fil des années. D'après le ministère, le nombre des dossiers et, par conséquent, la dépense engagée au titre des aides accordées, augmentent considérablement au cours des premiers mois de l'année 2003 (+ 6,35 % pour le coût financier).

Les prestations de service « crèche » constituent des aides accordées par la fonction publique pour participer aux dépenses de la caisse nationale d'allocations familiales. La loi de finances pour 2004 prévoit une augmentation de ces prestations de 7,38 millions d'euros, soit une hausse de 14,6 % par rapport à la dotation pour 2003. Il s'agit de la seule prestation d'action sociale interministérielle dont les crédits progressent.

Concernant les chèques vacances , après une diminution constante ces dernières années du nombre de dossiers servis, celui-ci connaît une augmentation sensible depuis le début de l'année 2003. D'après le ministère, ceci s'explique par l'adoption de plusieurs mesures particulièrement incitatives en 2002 et 2003 ^{8 ( * )} . Malgré une baisse de 1,47 % par rapport à la loi de finances pour 2003, la dotation versée pour les chèques vacances devrait permettre de couvrir les dépenses engendrées.

Enfin, le nombre des aides au logement accordées aux agents de l'Etat, tant les réservations de logement que les aides à l'installation, devrait être en baisse, selon les prévisions pour 2003.

Aux côtés de ces prestations, des crédits d'action sociale interministérielle couvrent les dépenses déconcentrées et la participation au fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie.

Les crédits affectés aux dépenses déconcentrées (article 20 du chapitre 33-94) s'élèvent à 1,82 millions d'euros , représentant une augmentation de 19,7 % par rapport à la loi de finances pour 2003. Cette hausse s'explique par le fait qu'une mesure nouvelle de 300.000 euros a été accordée afin d'assurer le financement de l' expérimentation du titre emploi service menée depuis cet automne en Franche-Comté et en Auvergne. Cette expérimentation a été décidée lors des travaux du comité interministériel consultatif d'action sociale et créée par circulaire. Le titre emploi service tend à permettre aux personnels de l'Etat ayant certaines difficultés personnelles ou professionnelles de bénéficier de prestations d'aides aux tâches ménagères, à la garde ou au soutien scolaire de leurs enfants.

Hormis la dotation accordée pour le financement de cette expérimentation, les crédits déconcentrés (1,52 million d'euros) sont destinés aux sections régionales interministérielles d'action sociale. Ces dernières, créées par un arrêté du 7 septembre 1994 et dotées de crédits déconcentrés depuis 1998, sont installées auprès des préfets de région. Composées de douze représentants des administrations de l'Etat et douze représentants des organisations syndicales, elles participent au dialogue social et mènent des actions en matière culturelle, sportive, de logement (réservation ou création de logements), de santé publique, d'aides pour la garde d'enfants (réservations de places en crèches, guides pour l'accueil de la petite enfance) ou d'information des agents.

Comme l'an dernier, 1,83 millions d'euros sont également destinés à la participation au fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie .

2. L'action de formation, d'information, de perfectionnement, d'insertion et de modernisation dans la fonction publique

Les crédits de fonctionnement consacrés aux actions de formation, de perfectionnement, d'insertion et de modernisation dans la fonction publique , réunies au sein du chapitre 34-94 du titre III, s'élèvent à 8,35 millions d'euros, représentant une hausse de 5,43 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2003. Cette augmentation est uniquement due à l'octroi d'une mesure nouvelle de 430.000 euros pour le fonds interministériel pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (article 50).

Les autres dotations restent identiques à l'an dernier :

- formation et perfectionnement des personnels : 0,23 millions d'euros ;

- opérations interministérielles de formation non déconcentrées : 0,21 millions d'euros ;

- opérations interministérielles de formation déconcentrées : 2,38 millions d'euros.

Les actions interministérielles menées en matière de formation par le ministère de la fonction publique sont essentiellement mises en oeuvre au niveau déconcentré.

Le ministère de la fonction publique octroie également des subventions à des actions de formation et d'information , correspondant au chapitre 43-02. Une dotation de 3,99 millions d'euros est prévue pour 2004, en hausse de 9,92 %.

Ces subventions peuvent être accordées au centre des études européennes de Strasbourg ^{9 ( * )} , aux organisations syndicales de la fonction publique, à la banque de données juridiques inter-fonctions publiques, au fonds interministériel pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique et la subvention aux établissements intervenant dans le domaine de la formation. Elles sont en constante hausse depuis plusieurs années :

Subventions à des actions de formation et d'information

3.988.025

Cette année, deux mesures nouvelles sont prévues : 350.000 euros pour le fonds interministériel pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique et 7.688 euros pour la banque de données juridiques inter-fonctions publiques.

Concernant les dépenses en capital , 1 million d'euros est inscrit, comme l'an dernier, sur l'article 30 du chapitre 57-06 relatif au fonds interministériel pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique .

Votre rapporteur espère que l'ensemble des crédits consacrés à l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique seront utilisés en 2004 et qu'ils ne feront l'objet, contrairement à 2003, d'aucun gel ni annulation.

La politique d'insertion des travailleurs handicapés dans la fonction publique

La politique d'insertion en faveur des personnes handicapées constitue l' un des grands chantiers lancés par le Président de la République . De plus, 2003 fut proclamée « année européenne des personnes handicapées », par le Conseil de l'Union européenne.

Dans ce contexte, il convenait de relancer la politique de recrutement des travailleurs handicapés dans la fonction publique . En effet, alors que la loi n° 87-517 du 10 juillet 1987 en faveur des travailleurs handicapés oblige la fonction publique et les entreprises privées à employer des personnes handicapées à hauteur de 6 % de leur effectif total, le taux de recrutement de travailleurs handicapés par l'Etat, hors éducation nationale, n'était que de 4,33 % en 2001 ^{10 ( * )} .

Un protocole d'accord sur l'insertion des travailleurs handicapés dans la fonction publique avait déjà été signé le 8 octobre 2001 entre le gouvernement et cinq organisations syndicales représentatives de la fonction publique de l'Etat. Il était alors apparu que leur recrutement serait notamment facilité par un recours systématique à l'engagement contractuel et par une simplification des procédures mises en oeuvre. L'amélioration du reclassement des fonctionnaires devenus inaptes pour exercer leurs fonctions au cours de leur carrière était également apparue nécessaire.

En 2003, il est prévu que des plans triennaux d'insertion des personnes handicapées soient présentés par toutes les administrations et aboutissent au recrutement d'au moins 6 % de travailleurs handicapés dans chacune d'entre elles. Ces plans doivent être agréés par une commission nationale qui devrait se réunir avant la fin de cette année, selon le ministère de la fonction publique. En outre, ce dernier mène différentes actions en faveur d'une meilleure insertion des travailleurs handicapés. Il a par exemple signé une convention avec l'office national des anciens combattants afin de mettre en place un dispositif d'orientation, de remise à niveau, de préparation aux concours, d'accompagnement et de mobilisation des personnes handicapées, leur permettant un recrutement par contrat donnant vocation à titularisation. Il recherche également les moyens par lesquels les demandes des personnes handicapées pourraient davantage rencontrer les offres d'emploi des différents ministères.

La politique d'insertion en faveur des travailleurs handicapés dans la fonction publique nécessite l'ouverture de crédits. La loi de finances initiale pour 2003 a doté le fonds interministériel d'insertion des personnes handicapées d'un montant de 6,86 millions d'euros , représentant une hausse de près de 50 % par rapport à 2002 . Ces crédits sont répartis entre les chapitres 34-94 pour les dépenses de fonctionnement (5,1 millions d'euros), 43-02 pour les dépenses d'intervention (0,76 million d'euros) et 57-06 pour les dépenses d'investissement (1 million d'euros). Ils ont permis pour l'essentiel de développer, au sein de chaque département ministériel, des actions favorisant le recrutement de travailleurs handicapés.

Toutefois, il convient de préciser qu'au cours de l'année 2003, les crédits votés en loi de finances ont fait l'objet de gels et annulations, à hauteur de 1,01 million d'euros, réduisant d'autant la dotation de ce fonds.

Le gouvernement propose, dans le projet de loi de finances pour 2004, une hausse de 11,37 % de la dotation accordée au fonds interministériel d'insertion des personnes handicapées , atteignant ainsi un montant total de 7,64 millions d'euros ainsi répartis :

- 5,53 millions d'euros sur le chapitre 34-94 ;

- 1,11 millions d'euros sur le chapitre 43-02 ;

- 1 million sur le chapitre 57-06.

Le ministère de la fonction publique a poursuivi en 2003 sa politique interministérielle de formation et le commissariat général du plan a achevé ses travaux relatifs à l'évaluation de la formation continue des agents de l'Etat. Ce dernier a notamment recommandé que la formation continue soit mieux intégrée à la gestion des ressources humaines, ce que pourrait permettre une plus grande implication de l'encadrement. Il a également proposé une diversification des méthodes pédagogiques et la mise en place d'une évaluation de la formation continue.

De plus, une circulaire du 13 janvier 2003, co-signée par le ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire et le ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, a indiqué quels seraient les quatre axes prioritaires en matière de formation, à savoir la rénovation de la gestion publique, la gestion des ressources humaines, la sécurité publique et la gestion de crise.

3. Les subventions accordées aux écoles

Les crédits réunis sous le chapitre 36-10 concernent les subventions de fonctionnement allouées à l'Ecole nationale d'administration ainsi qu'aux cinq Instituts régionaux d'administration . Ils s'élèvent pour 2004 à un montant total de 65,46 millions d'euros , soit une hausse de 3,62 % par rapport à 2003 et sont ainsi répartis :

	Crédits pour 2004	Dont mesures nouvelles
Ecole nationale d'administration	32,01	1,11
Institut régional d'administration de Lille	7,78	0,05
Institut régional d'administration de Lyon	6,62	0,51
Institut régional d'administration de Nantes	6,12	0,04
Institut régional d'administration de Metz	6,14	0,09
Institut régional d'administration de Bastia	6,79	0,5
Total des écoles	65,46	2,3

(En millions d'euros)

L'ENA bénéficie d'une augmentation de 3,58 % des subventions versées par le ministère de la fonction publique pour 2004, après une progression de 2,02 % en loi de finances initiale pour 2003 par rapport à 2002. Toutefois, il convient de rappeler que la mesure d'ajustement, décidée en loi de finances 2002 et maintenue en 2003, d'un montant total de 4,57 millions d'euros, participe pour beaucoup à cette augmentation. Sans elle, la subvention accordée à l'école diminuerait en réalité de 1,41 %.

Les mesures nouvelles pour 2004 permettront principalement une revalorisation des rémunérations publiques ainsi que la réalisation de travaux d'entretien immobilier.

Les subventions accordées aux instituts régionaux d'administration représentent 94 % de leurs ressources en 2003. L'augmentation des dotations prévues pour eux s'explique principalement par un nombre plus important d'élèves dans ces écoles, visant à répondre aux besoins accrus des collectivités territoriales. Ainsi, parmi les mesures nouvelles, un ajustement des crédits affectés aux effectifs d'élèves et aux rémunérations est accordé à hauteur de 475.317 euros pour l'IRA de Lyon et 452.683 euros pour l'IRA de Bastia.

D'après les chiffres du ministère de la fonction publique, l'ensemble des charges de personnels, à savoir la rémunération des élèves en formation et des personnels en fonctions, représente plus de 80 % des dépenses des IRA.

4. Etudes et communication sur la gestion publique

Le montant total de la dotation pour études et communication sur la gestion publique (chapitre 37-04) s'élève à 2,36 millions d'euros , en hausse de 14,58 % par rapport à la loi de finances pour 2003.

87,28 % de ces crédits couvrent les dépenses de fonctionnement en matière d'études et de communication de la direction générale de l'administration et de la fonction publique (2,16 millions d'euros ; 100.000 euros en mesures nouvelles pour 2004).

Le reste des crédits est partagé entre la délégation à la modernisation de la gestion publique et des structures de l'Etat et la délégation aux usagers et aux simplifications administratives, chacune étant dotée de 100.000 euros pour 2004.

Un nouvel article a du être créé afin de permettre l'octroi de crédits à la délégation aux usagers et aux simplifications administratives. Instaurée par le décret n° 2003-141 du 21 février 2003 et placée auprès du ministre chargé de la réforme de l'Etat, elle est chargée de coordonner la politique de simplification des procédures et des formalités administratives et participe à l'effort de clarification et d'intelligibilité du langage administratif. Le délégué est également rapporteur général de la commission des simplifications administratives, créée par la loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le gouvernement à simplifier le droit ^{11 ( * )} .

D'après le ministère, les dotations en matière d'études et de communication sur la gestion publique permettront essentiellement au ministère de la fonction publique de financer :

- ses commandes d'études et enquêtes ;

- sa politique de communication externe, se matérialisant tant, d'une façon traditionnelle, par l'organisation de salons ou journées d'études et par l'élaboration de supports écrits (en particulier la revue Service public ) que, plus récemment, par le développement de la communication électronique par le biais des nouvelles technologies.

Enfin, ces crédits devraient également offrir au ministère la possibilité de soutenir les actions menées en faveur de la modernisation de la fonction publique ainsi que la gestion de certains dossiers.

* ⁷ Les aides à l'amélioration de l'habitat des retraités et les aides ménagères à domicile des personnes âgées constituent les aides au maintien à domicile. Les réservations de logement et les aides à l'installation composent quant à elles les aides au logement des agents de l'Etat.

* ⁸ Revalorisation de 13 % du revenu fiscal de référence et création d'une tranche de bonification supplémentaire de 10 % en 2002, relèvement de 7 % des plafonds d'attribution des chèques-vacances pour toutes les tranches de bonification, augmentation de 6,6 % des pas entre les parts fiscales et uniformisation du pas de la tranche de bonification à 20 %.

* ⁹ La subvention octroyée au centre des études européennes de Strasbourg est plafonnée depuis cinq ans à son niveau actuel et ne représente que 40 % des recettes totales de cet établissement.

* ¹⁰ Il convient de préciser que les statistiques actuellement disponibles ne permettent pas de juger véritablement de la politique de recrutement en faveur de cette population, dans la mesure où les fonctionnaires devenus inaptes pour exercer leurs fonctions au cours de leur carrière entrent également dans ces statistiques.

* ¹¹ A propos de cette loi, voir le IV du I du présent avis.