Projet de loi de finances pour 2004 : Formation professionnelle

IV. LES RÉGIONS, NOUVEAUX PILOTES DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE

A. 2002-2004 : LE DERNIER ACTE DE LA DÉCENTRALISATION DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE

1. Le bilan de la décentralisation de la formation professionnelle

Six grandes étapes ont jalonné le processus de décentralisation de la formation professionnelle :

- La loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État ;

- La loi n° 87-572 du 23 juillet 1987 portant réforme de l'apprentissage ;

- La loi quinquennale n° 93-1313 du 20 décembre 1993 relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle ;

- La loi du 6 mai 1996 portant réforme de l'apprentissage ;

- La loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002 relative à la modernisation sociale ;

- La loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité.

Au terme de ce processus, les dépenses des régions en faveur de la formation se sont élevées à plus de 2 milliards d'euros hors investissements en 2002.

S'il persiste encore de fortes inégalités d'une région à l'autre, la formation continue représente globalement 56 % de ces dépenses, quand l'apprentissage et les « autres emplois ^{11 ( * )} » concentrent respectivement 39 % et 5 % des crédits.

Structure des dépenses de la formation professionnelle par région en 2002

(en %)

Régions	Part des dépenses de formation professionnelle continue dans l'ensemble des dépenses	Part des dépenses d'apprentissage dans les dépenses totales	Part des dépenses « autres emplois» dans les dépenses totales
Île-de-France	54,9	41,4	3,7
Champagne-Ardenne	57,3	38,4	4,3
Picardie	55,2	30,9	13,9
Haute-Normandie	54,0	42,1	4,0
Centre	47,4	45,3	7,3
Basse-Normandie	65,0	31,2	3,8
Bourgogne	46,1	47,7	6,2
Nord-Pas-de-Calais	62,5	31,0	6,4
Lorraine	51,7	42,2	6,1
Alsace	40,7	54,7	4,6
Franche-Comté	54,6	40,9	4,5
Pays de la Loire	48,9	47,7	3,5
Bretagne	53,6	42,3	4,1
Poitou-Charentes	43,0	50,0	7,0
Aquitaine	49,6	44,5	5,8
Midi-Pyrénées	53,6	38,6	7,8
Limousin	59,6	33,7	6,7
Rhône-Alpes	51,4	38,9	10,5
Auvergne	54,9	42,4	2,7
Languedoc-Roussillon	57,8	36,1	6,1
Provence-Alpes-Côte d'Azur	54,5	41,9	3,6
Corse	67,0	27,0	6,0
Guadeloupe	77,7	17,8	4,6
Martinique	90,4	6,2	3,4
Guyane	nd	nd	nd
Réunion	78,8	18,5	2,7
Total Métropole	53,4	40,9	5,7
Total DOM	82,2	14,5	3,3
France entière	54,9	39,6	5,6

Source : Enquête auprès des conseils régionaux, DARES.

2. Les dotations de décentralisation en 2004

En 2003, de nouveaux crédits ont été transférés de l'État vers les régions :

- une première partie de la dotation relative à la prime d'apprentissage , en application de la loi relative à la démocratie de proximité. Celle-ci a été transférée aux régions pour un montant de 46,5 millions. La totalité du transfert devrait atteindre son plein régime en 2006, avec un montant global de 700 millions d'euros correspondant aux dépenses exposées par l'État en 2002 ;

- les crédits de compensation aux régions de la revalorisation du barème des stagiaires de la formation professionnelle . Le projet de loi de finances pour 2003 avait relevé de cinq millions d'euros la compensation au profit des régions de la revalorisation des barèmes de rémunération des stagiaires.

Pour 2004, le montant total de la dotation s'élèvera à 1,85 milliard d'euros, soit une hausse de plus de 34 %. Cette progression exceptionnelle s'explique par trois nouveaux transferts de crédits :

- d'une part, le second mouvement de transfert de la prime d'apprentissage pour un montant de plus de 454 millions d'euros ;

- d'autre part, au cours de la lecture du projet de loi de finances pour 2004, l'Assemblée nationale a transféré aux régions un montant de 36 millions d'euros. En effet, à partir du 1 ^er janvier 2004, les régions auront la charge de gérer les deux nouveaux volets du contrat d'insertion dans la vie sociale (CIVIS) : accompagnement vers l'emploi et création d'entreprise. Elles devront également organiser des actions d'accompagnement personnalisé pour les jeunes de 16 à 25 ans en difficulté dans le cadre du programme trajet d'accès à l'emploi (TRACE). La dotation de 36 millions d'euros leur permettra donc de financer la mise en oeuvre de ces nouvelles compétences.

Il faut également intégrer la compensation au profit des régions de la revalorisation des barèmes de rémunération des stagiaires , à hauteur de 8,3 millions d'euros.

Le contrat d'insertion dans la vie sociale (CIVIS)

Le programme contrat d'insertion dans la vie sociale (CIVIS) comprend trois volets :

Le volet « associations » : une compétence de l'État

Mis en place par le décret n°2003-644 du 11 juillet 2003, le CIVIS « associations » porte sur la mise en oeuvre d'un projet social ou humanitaire dans des associations de droit privé à but non lucratif. Dans ce cadre, des jeunes peu qualifiés de 18 à 22 ans peuvent être embauchés pour une durée de trois ans dans une association conduisant des activités d'utilité sociale. L'aide de l'État varie entre 33 et 66 % du SMIC (charges patronales incluses si le projet porte sur l'aide aux personnes exclues, âgées ou handicapées, sur l'intégration, la politique de la ville ou le sport). Elle est complétée par une aide forfaitaire de l'État pour les jeunes rencontrant des difficultés particulières d'insertion. Les collectivités locales peuvent également apporter leur soutien financier.

Les volets « accompagnement vers l'emploi » et « aide à la création et à la reprise d'entreprise » : une compétence des régions

Les deux autres volets « accompagnement vers l'emploi » et « aide à la création et à la reprise d'entreprise » du CIVIS devraient être mis en place le 1 ^er janvier 2004. Les régions en seront responsables. Elles pourront conclure avec les jeunes des contrats pour les accompagner de manière personnalisée vers l'emploi ou pour les aider à accomplir un projet de création ou de reprise d'une activité non salariée. Les départements, les communes et les intercommunalités pourront exercer, par délégation de la région, la gestion du CIVIS et assurer la maîtrise d'ouvrage des parcours d'insertion. Dans ces deux cas, la durée du contrat sera de deux ans maximum. Les jeunes pourront bénéficier d'une allocation financière pendant les périodes où ils ne percevront pas d'autres revenus.

Accompagnement vers l'emploi

Le public visé est le même que celui auquel s'adresse le dispositif trajet d'accès à l'emploi (TRACE). Peu ou pas qualifiés, les jeunes ont un niveau de formation faible. La durée du CIVIS pourra atteindre vingt-quatre mois. Une allocation pourra être versée au jeune à partir de 18 ans, pendant les périodes où il ne dispose pas d'autre source de revenu, en contrepartie de son engagement dans la mise en oeuvre du contrat d'insertion. A partir du projet validé par l'opérateur local du dispositif - mission locale, PAIO par exemple -, ce parcours d'insertion consistera en une alternance de phases de formation et d'emploi soutenues, pour les jeunes les plus en difficulté, par un accompagnement renforcé. Le secteur de l'insertion par l'activité (IAE) pourra contribuer à la mise en oeuvre de ces parcours. Le jeune pourra également bénéficier d'une aide au logement grâce à un accès au dispositif LOCAPASS.

Ce volet pourra concerner 120.000 jeunes sur deux ans.

Création et reprise d'entreprise

En amont des dispositifs existants, ce volet porte sur un contrat d'une durée maximale de vingt-quatre mois. Il vise les jeunes détenteurs d'un savoir-faire dans la création d'entreprise. Ceux-ci percevront une allocation pendant toute la durée du contrat. Un référent confortera la démarche des jeunes créateurs par un tutorat pendant une durée maximale de six mois.

5.000 jeunes pourraient être concernés par ce volet.

Structure de la dotation globale de décentralisation

(en millions d'euros)

Chapitre 43-06	Libellé	LFI 2002	LFI 2003	PLF 2004
Article 10	Dotation de décentralisation apprentissage	532,34	545,76	556,38
Article 20	Allongement des durées de formation en apprentissage	17,69	18,11	18,46
Article 32	Participation de l'État à la revalorisation des stagiaires	-	5,12	8,31
Article 40	Dotation de décentralisation pour Mayotte	0,23	0,23	0,23
Article 50	Dotation de décentralisation issue de la loi de 1993	305,27	312,58	318,61
Article 60	Dotation complémentaire	9,20	9,41	9,59
Article 70	Dotations de décentralisation (actions préqualifiantes-fonctionnement)	223,90	447,32	455,96
Article 80	Dotations de décentralisation (actions préqualifiantes-rémunérations)	213,18	-	-
Article 81	Primes d'apprentissage	-	46,42	454,27
Article 82	Contrat d'insertion dans la vie sociale			36,02
Total	Dotation de décentralisation	1.301,81	1.384,95	1.857,83

Source : Ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité

B. LE PROJET DE LOI RELATIF AUX RESPONSABILITÉS LOCALES

1. Les objectifs du texte

Le Sénat a examiné, en première lecture ^{12 ( * )} , le projet de loi relatif aux responsabilités locales qui comprend un volet relatif à la décentralisation de la formation professionnelle, articulé autour de sept articles.

Celui-ci propose de clarifier le dispositif actuel, en confiant aux régions l'entière responsabilité de l'apprentissage et de la formation professionnelle, dès lors que celle-ci ne relève pas de l'entreprise ou de l'assurance chômage, faisant ainsi d'elles les véritables pilotes de la formation professionnelle.

La région disposera désormais d'un instrument rénové de programmation : le plan régional de développement des formations professionnelles, qui permettra la mise en cohérence des actions menées, à l'échelon régional, par l'ensemble des intervenants. Dans cette perspective, d'ici le 31 décembre 2008, les régions, en lieu et place de l'État, deviendront les donneurs d'ordre exclusifs de l'AFPA.

Les régions se voient également reconnaître une fonction d'assistance des candidats à la VAE et un rôle de coordonnateur des actions en faveur de l'accueil, de l'information et de l'orientation des jeunes, comme des adultes, en vue de leur insertion professionnelle et sociale.

Ce nouveau mouvement de décentralisation s'accompagne d'une adaptation et d'une simplification des dispositifs existants de formation professionnelle. Deux mesures en témoignent : la réforme du régime de la prime d'apprentissage, par la fusion de l'aide à l'embauche et de l'indemnité de formation, et l'aménagement du régime public de rémunération des stagiaires.

2. Les améliorations proposées par le Sénat

Si votre commission a approuvé ce schéma, elle a estimé qu'il restait encore des points à éclaircir.

C'est pourquoi, elle a obtenu, avec le soutien de la commission des Lois, saisie au fond, que le Sénat clarifie et simplifie les dispositions initiales du texte.

a) Clarifier la répartition des compétences

La logique d'un transfert par « bloc de compétences » pose en effet des difficultés dans ce domaine aux frontières « perméables » entre politique de formation professionnelle et politique de l'emploi.

Le Sénat a donc adopté le principe d'un transfert des stages d'insertion et de formation à l'emploi (SIFE) et des stages d'accès à l'emploi (SAE), sur délégation de l'État aux régions.

Parallèlement, il a supprimé le comité interministériel de la formation professionnelle et le conseil national de la formation professionnelle qui, actuellement, définissent les orientations prioritaires de l'État en matière de formation professionnelle.

b) Achever la décentralisation de l'apprentissage

Il a été décidé de confier à la région elle-même la fixation du régime de l'indemnité compensatrice forfaitaire, un décret devant toutefois en déterminer le montant minimal.

Afin d'associer pleinement les régions et les partenaires sociaux à l'élaboration de ce décret, il a été, en outre, obtenu de soumettre ce dernier à l'avis du comité de coordination des programmes régionaux d'apprentissage et de formation professionnelle, de surcroît élargi aux chambres consulaires.

Dans le même temps, il a été décidé d'achever complètement la décentralisation de l'apprentissage en faisant des régions les autorités devant lesquelles la déclaration préalable d'embauche d'apprentis et l'enregistrement des contrats seront effectués, l'État et les chambres consulaires conservant exclusivement une compétence de contrôle.

c) Simplifier les partenariats

S'agissant des procédures de conventionnement, le Sénat a élargi les outils de contractualisation aux contrats interrégionaux réclamés par les partenaires sociaux dans leur accord du 20 septembre dernier.

Il a, en outre, souhaité que le PRDFP rassemble, dans un souci de simplification, les différents schémas de formation existants (schéma prévisionnel d'apprentissage, schéma régional des formations sociales, schéma régional des formations sanitaires, schéma régional des enseignements artistiques du spectacle).

De même, il a ouvert aux régions la possibilité de conclure des conventions pluriannuelles en matière d'accueil, d'information et d'orientation des jeunes.

d) Les attentes de votre commission

Votre commission sera tout particulièrement attentive aux engagements pris par le Gouvernement, lors des débats en séance publique, pour permettre une application efficace de certaines dispositions du projet de loi :

- les compétences résiduelles de l'État devront trouver une base légale claire : si les régions sont pleinement compétentes pour la formation des demandeurs d'emploi, l'État a vocation à garder une compétence résiduelle, à travers les « actions de portée nationale, destinées à certains publics spécifiques au titre de la solidarité nationale », à savoir les détenus, les illettrés, les réfugiés, les résidents de l'outre-mer et les militaires en reconversion ;

- la question de la compensation financière des transferts de charges aux régions devra être clairement réglée : or, celle-ci est encore entourée d'incertitudes. Le code général des collectivités territoriales prévoit en effet que les dotations accordées aux régions en vertu de cette compensation doivent tenir compte du niveau de qualification de la population et de la capacité d'accueil de l'appareil de formation existant dans chaque région. Or, les compensations financières n'ont pas toujours été effectuées en fonction des besoins socio-économiques des régions, comme l'a observé la Cour des comptes dans son rapport public de 2000.

A ce propos, votre commission rappelle qu'elle avait déjà eu l'occasion de formuler cette réserve, notamment dans son avis budgétaire sur les crédits de la formation professionnelle pour 2002 ^{13 ( * )} , qui déplorait déjà que « très largement figée, la répartition des dotations de décentralisation en vient, en définitive, à ne plus correspondre ni aux besoins, ni aux initiatives de chaque région ».

*

* *

Aussi, observant que le présent budget intègre en grande partie les transferts de crédits en faveur des régions tout en maintenant des objectifs de formation réalistes, votre commission des Affaires sociales a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la formation professionnelle pour 2004.

* ¹¹ Les « autres emplois » recouvrent essentiellement les dépenses liées au développement du réseau d'accueil des jeunes, et de la VAE.

* ¹² Voir séance du 30 octobre 2003 et les rapports n° 31 de M. Jean-Pierre Schosteck (commission des Lois) et n° 33 de Mme Annick Bocandé (commission des Affaires sociales).

* ¹³ Avis n° 91, tome V, 2001-2002, Mme Annick Bocandé.