II. LES MOYENS MIS EN oeUVRE PAR LE MINISTÈRE DE L'INDUSTRIE
Votre Commission des Affaires économique a souhaité, dans le cadre d'une réflexion concertée avec la Commission des Finances du Sénat, faire le point sur les moyens humains dont dispose l'administration de l'Etat en matière de politique énergétique , ce qui conduit votre rapporteur pour avis à s'intéresser à la situation de la Direction générale de l'énergie et des matières premières (DGEMP) organisée par un décret du 12 novembre 2001 en deux directions : la Direction des Ressources Energétiques et Minérales (DIREM) et la Direction de la Demande et des Marchés Energétiques (DIDEME) ; auxquelles s'ajoutent un troisième pôle, constitué d'une structure fonctionnelle consacrée aux affaires générales et aux synthèses et l'Observatoire de l'économie de l'énergie et des matières premières (OEEMP).
En 2003, les effectifs de la DGEMP s'élèvent à 232 agents dont 70 % de cadres A, répartis au plan fonctionnel entre 91 agents à la DIREM, 86 à la DIDEME et 55 au pôle affaires générales, synthèse et OEEMP au plan statutaire, on compte 202 titulaires et 30 non titulaires. Selon les informations transmises à votre rapporteur pour avis, bien que le projet de cadre d'emplois de la DGEMP prévoie 257 postes , il n'est pas prévu en 2004 d'y créer des emplois nouveaux. Au cours de la dernière décennie , les effectifs de la DGEMP ont été réduits de 2 % par an , alors même que, selon les indications transmises à votre rapporteur pour avis, « des missions jusqu'alors internalisées dans les monopoles doivent être assumées par l'administration [ce qui] se traduit par une augmentation des missions assumées par la DGEMP ». A titre de comparaison, on rappellera qu'au 31 décembre 2002 l'effectif total des deux opérateurs publics, Electricité de France et Gaz de France s'élève à 137 640 agents. A titre personnel, votre rapporteur pour avis s'interroge sur l'adaptation des moyens dont est doté l'exécutif pour remplir sa mission dans le cadre de l'ouverture des marchés énergétiques.
III. UN CALENDRIER LEGISLATIF ET RÉGLEMENTAIRE CHARGÉ
A. LES NÉGOCATIONS EUROPÉENNES
Tous les segments du marché de l'énergie, du gaz au nucléaire, ont fait l'objet d'initiatives communautaires en 2002-2003.
Les textes relatifs à la libéralisation du marché de l'électricité et du gaz et aux échanges transfrontaliers d'électricité
Trois textes importants, qui mettent en forme les décisions politiques prises à l'automne 2002 pour l'ouverture des marchés de l'électricité et du gaz et dont le contenu sera évoqué au chapitre II, ont été adoptés en juin 2003 :
- la directive 2003/54/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2003 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité, abrogeant la directive 96/92/CE ;
- la directive 2003/55/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2003 concernant des règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel qui abroge la directive 98/30/CE ;
- le règlement n° 1228/2003 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2003 sur les conditions d'accès au réseau pour les échanges transfrontaliers d'électricité.
Les projets relatifs au nucléaire
Depuis le 16 juin 2003, le Conseil Euratom examine les deux projets de directive concernant la sûreté des installations nucléaires et le financement de leur démantèlement , et la gestion des déchets radioactifs . Sur ces sujets, la France veille, selon les informations transmises à votre rapporteur pour avis, à ce que les dispositifs proposés n'aient pas pour effet de bouleverser des principes actuellement mis en oeuvre par les États membres et qui ont fait leurs preuves en matière de sûreté , ni de remettre en cause des processus consensuels analogues à celui qui résulte de la loi du 30 décembre 1991 sur la gestion des déchets radioactifs, ni de permettre l'instrumentalisation des directives par un groupe de pays à des fins pro ou anti-nucléaires remettant en cause les options énergétiques stratégiques des États membres. C'est pourquoi elle a demandé à la Commission de préciser ses intentions en la matière, tandis que l'Allemagne, le Royaume-Uni, la Finlande et la Suède ont, quant à eux, mis en avant l'absence de valeur ajoutée des projets de la Commission, notamment en matière de sûreté, considérant que ce sujet est déjà suffisamment encadré par les normes et les pratiques en vigueur.
La Commission a, en outre, préparé un projet de mandat de négociation avec la Fédération de Russie sur le commerce des matières nucléaires , dans la perspective de l'adhésion de nouveaux États membres dont les centrales électronucléaires constituent un marché traditionnel pour l'industrie russe d'une part et, d'autre part dans celle de l'ouverture de négociations d'adhésion de la Russie à l'Organisation Mondiale du Commerce. Selon les éléments transmis à votre Commission, la France a exprimé la préoccupation de préserver la sécurité d'approvisionnement en matières fissiles de l'Union et par conséquent la viabilité de l'industrie européenne, la sûreté nucléaire et la protection de l'environnement tout en encourageant de véritables coopérations industrielles.
Les propositions de directives sur les stocks pétroliers et gaziers
Une proposition de rapprochement des diverses législations nationales en matière de sécurité des approvisionnements en produits pétroliers a été soumise au Parlement européen. Elle tend notamment à porter le niveau des stocks stratégiques de 90 jours à 120 jours, et à permettre le recours aux stocks à des fins de régulation des marchés ; à favoriser dans chaque Etat membre la création d'un organisme public de stockage ; à simplifier les procédures permettant le stockage stratégique sur le territoire d'un autre Etat membre dans le respect d'un cadre visant à assurer le contrôle et la réelle disponibilité des produits en cas de crise. La proposition visant à garantir la sécurité de l'approvisionnement en gaz naturel trace, quant à elle, un cadre général pour la fixation, par chaque Etat membre, des critères minimaux de sécurité des approvisionnements (suivi régulier de la situation dans chaque Etat par un rapport sur la sécurité des approvisionnements gaziers, garantie de la continuité de fourniture, notamment aux clients domestiques). Ces normes sont, au demeurant, moins sévères que celles appliquées par les opérateurs en France. Au cours de la négociation de ces textes, notre pays a veillé à maintenir la distinction entre la sécurité d'approvisionnement et la libéralisation du marché du gaz craignant, selon les éléments transmis à votre Commission, que ce texte ne revienne sur l'accord politique relatif aux directives de libéralisation du marché gazier de l'automne 1992 en créant de nouvelles obligations d'accès des tiers au stockage. Elle observe toutefois que la Commission européenne reconnaît désormais la contribution des contrats de long terme à la sécurité d'approvisionnement. Du reste, ces projets sont bien loin de faire l'unanimité puisqu'au cours de sa séance du 23 septembre 2003, le Parlement européen a rejeté le projet de directive sur le pétrole et considérablement modifié celui relatif au Gaz.
Proposition de directive sur la promotion de la cogénération sur la base de la demande de chaleur utile
La Commission a publié, le 22 juillet 2002, une proposition de directive pour promouvoir la cogénération fondée sur une demande de chaleur utile . Un texte de compromis a recueilli un accord politique du Conseil énergie le 14 mai 2003. Il promeut la cogénération à haut rendement énergétique destinée à satisfaire une demande de chaleur utile et à aboutir à des économies d'énergies primaire. La France a accompli d'importants efforts pour parvenir à ce compromis, mais a réitéré avec constance son opposition à la fixation d'objectifs chiffrés. En effet, le Gouvernement ne souhaite pas que dans le cadre d'un marché de l'énergie ouvert soient créées des « segments réservés » bénéficiant d'un régime dérogatoire, à commencer par la cogénération.
B. L'ACTIVITÉ LÉGISLATIVE ET RÉGLEMENTAIRE
L'application des lois en vigueur
Sur les cinq décrets ou arrêtés restant à publier au début 2003 pour l'application de la loi n° 2000-108 du 10 février 2003 relative à la libéralisation et au développement du service public de l'électricité, deux sont parus qui concernent l'Observatoire national du service public de l'électricité et du gaz (décret n° 2003-415 du 30 avril 2003) et la programmation pluriannuelle des investissements (PPI) de production d'électricité (arrêté du 7 mars 2003). Les trois décrets qui ne sont toujours pas publiés, trois ans après l'entrée en vigueur de la loi, se trouvent dans cette situation pour des raisons techniques, à l'instar de ceux qui concernent :
- le seuil de puissance des installations de production d'électricité que les autorités concédantes exploitent directement (article 11-I) qui serait modifié à l'occasion d'une refonte des décrets sur la distribution ;
- le cahier des charges type de concessions du réseau public de transport (article 12 alinéa 1) qui, en l'état actuel du statut juridique des opérateurs historiques français, ne nécessite pas d'être publié ;
- les conditions d'intervention des collectivités locales chez les consommateurs desservis en basse tension en matière de maîtrise de la demande d'électricité (MDE) (article 17) dont l'édiction suppose, selon les informations transmises à votre Commission, de disposer d'un retour d'expérience sur les récentes initiatives en matière de MDE.
Pour l'application de la loi n° 2003-8 du 3 janvier 2003 relative aux marchés du gaz et de l'électricité et au service public de l'énergie , les services du ministère compétent estiment que l'ensemble des décrets seront, à deux exceptions près, parus au plus tard à la fin de l'année, soit moins d'un an après l'entrée en vigueur de la loi . De façon analytique, la situation se présente comme suit :
- sont à l'examen du Conseil d'Etat les décrets d'application des articles 5.I (autorisations de fourniture) et 5.II, (informations commercialement sensibles), 22.II (habilitation d'organismes de contrôle), et 27 (changement d'affectation d'une canalisation) ;
- est en préparation le texte concernant les articles 7.IV (consacré aux dérogations tarifaires il sera établi sur la base des tarifs définis en fonction des propositions de la Commission de régulation de l'énergie (CRE)) ;
- sont soumis au Conseil supérieur de l'électricité et du gaz (CSEG), avant envoi au Conseil d'Etat les projets concernant les articles 16 (obligations de service public), 21 (prescriptions techniques) et 22.I (prescriptions techniques générales applicables aux canalisations) ;
- est en cours de parution le décret d'application de l'article 25.I (autorisations de transport).
Deux décrets d'application ne seront pas publiés avant la fin de l'année 2003, qui concernent les articles 28 (stockages, code minier) car la réglementation applicable au stockage pose encore quelques difficultés, ce projet de décret fait l'objet d'une consultation interne aux services et 61 de la loi (redevances dues aux départements pour le transport et la distribution de l'électricité et du gaz), projet de texte faisant l'objet d'une consultation préalable des opérateurs et des autorités représentatives des autorités concédantes et des régies. Enfin le décret relatif à l'article 17 (diagnostic de sécurité) pourrait être intégré à un dispositif global destiné à améliorer la construction, lequel s'insèrerait, selon les informations transmises à votre Commission, dans un projet de loi préparé par le ministère de l'Equipement.
S'agissant de l'électricité le décret n° 2003-282 du 27 mars 2003 fixant la distance minimale entre deux sites pouvant bénéficier d'une obligation d'achat d'électricité a déjà été publié. Sont, en revanche, toujours attendus ceux prévus par les articles :
- 42 (article 13 de la loi n° 2000-108 modifiée), sur la création d'une commission de déontologie ayant à connaître des changements d'affectation des agents du Réseau de transport d'électricité (RTE) ;
- 47 (article 22-I de la loi n° 2000-108 précitée) concernant l'éligibilité des professionnels consommateurs d'électricité qui devra être publié, au plus tard, le 1 er juillet 2004 pour respecter la directive 2003/54/CE de juin 2003 ;
- 48 (article 22-II de la loi n° 2000-108 précitée) sur le maintien des tarifs de cession aux distributeurs non éligibles, pour lequel il est nécessaire de recueillir les avis du CSEG et de la CRE avant consultation du Conseil d'Etat ;
- 50 (article 22-IV de la loi n° 2000-108 précitée) relatif à l'achat d'électricité pour revente aux clients éligibles.
Votre Commission des Affaires économiques se réjouit que le Gouvernement ait annoncé la discussion prochaine du projet de loi d'orientation sur l'énergie à l'issue d'une phase de concertation et de dialogue.