II. UN SOUCI DE TRANSPARENCE POUR LA POLITIQUE DE L'EAU
A. DES PRIORITÉS BUDGÉTAIRES CLARIFIÉES
1. Présentation des crédits
EVOLUTION DU BUDGET CONSACRÉ À LA
PROTECTION DE L'EAU
ET DES MILIEUX AQUATIQUES
(en millions d'euros)
Les moyens de paiement (DO + CP) consacrés à la protection de l'eau et des milieux aquatiques s'élèvent, en 2004, à 112,6 millions d'euros et 68,8 millions d'euros en autorisations de programme.
En neutralisant l'impact de la budgétisation du FNSE, l'augmentation des moyens de paiement est de 7,7 %. Ce sont les dépenses en capital qui augmentent de 77,9 % alors que les dépenses ordinaires diminuent de 14,7 %.
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Les actions financées au titre de la protection de l'eau et des milieux aquatiques 1 - Politique pluriannuelle de prévention des risques d'inondations fluviales : financement du plan Risques et du plan Loire, ce qui constitue une priorité des contrats de plan ; 2 - Police de l'eau et des milieux aquatiques : il s'agit des missions régaliennes de la police de l'eau et de la pêche ; 3 - Reconquête de la qualité des milieux marins et littoraux : financement du fonds d'intervention contre les pollutions marines accidentelles (POLMAR), du fonctionnement du centre de documentation, de recherche et d'expérimentation sur les pollutions accidentelles des eaux (CEDRE), ainsi que des subventions versées aux associations contribuant à la protection des milieux aquatiques ; 4 - Systèmes d'information sur l'eau et les milieux aquatiques : pour l'application la directive du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau, un plan de modernisation du système d'information sur l'eau a été notifié aux préfets coordonnateurs de bassin ; 5 - Lutte contre les pollutions diffuses d'origine agricole : financement du programme national de réduction des pollutions par les produits phytosanitaires engagé en 2000 ainsi que du programme environnemental de couverture hivernale des sols depuis 2002 ; 6 - Solidarité et péréquation nationales : il s'agit d'assurer un meilleur équilibre entre les moyens financiers des six bassins hydrographiques, tout en organisant et regroupant le financement d'actions d'intérêt commun aux bassins ; 7 - Préservation et restauration des milieux naturels aquatiques : financement des actions en faveur de la restauration des zones humides ; 8 - Structures de la politique de l'eau et la planification : financement du comité national de l'eau, créé par la loi de 1964 pour être l'instance de concertation du Gouvernement avec les partenaires nationaux de la politique de l'eau, ainsi que des comités de bassin créés par la loi de 1992, et des offices de l'eau dans les DOM. Les quatre dernières actions étaient auparavant financées par le FNSE. |
Source : Bleu budgétaire « Ecologie et développement durable » .
Indépendamment du regroupement des crédits du FNSE et du budget général, certains financements assurés jusque là par le FNSE seront abandonnés, en raison de leur inefficacité.
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Il s'agit d'abord du programme d'économies d'eau dans l'habitat collectif social qui n'a jamais donné les résultats escomptés et qui relevait du chapitre 07/50 du FNSE. Ensuite, le financement des plans poissons migrateurs, de la restauration des rivières et des contrats de rivière et de baie sera repris par les agences de l'eau. Ce transfert marque le dernier volet des « décroisements » de financement entre l'Etat et les agences de l'eau afin de donner plus de lisibilité aux financements accordés et limiter le nombre d'intervenants pour une meilleure efficacité. On peut rappeler qu'à l'inverse le ministère de l'écologie et du développement durable a repris intégralement à sa charge, dès 2001, les dépenses relatives au système d'information sur l'eau assurées auparavant par les agences. |
En outre, les crédits disponibles seront complétés, comme en 2002 et 2003, par des transferts en gestion des budgets en charge de l'équipement et de l'agriculture, à hauteur de 3,35 millions d'euros pour financer les subventions d'investissement pour la protection des lieux habités contre les inondations en métropole et outre-mer.
2. Les priorités pour 2004 portent sur la prévention des inondations
La prévention des risques d'inondation constitue une priorité nationale. Dès 1994, deux programmes décennaux s'y consacrent, le « Plan Loire Grandeur Nature », conciliant restauration des milieux naturels du fleuve et sécurité des personnes, et le Plan décennal de prévention des risques naturels. Après les tempêtes et les inondations de 1999, ces programmes sont repris dans le cadre des contrats de plan Etat-régions 2000-2006. Dès lors, la prévention des inondations d'origine fluviale constitue la part majeure du budget de la protection de l'eau et des milieux aquatiques, qui augmente en conséquence de 38 %. Les actions de prévention comprennent trois volets :
- mieux connaître les risques par l'élaboration d'atlas des zones inondables ;
- améliorer l'alerte en transformant les services d'annonce des crues en services de prévision des crues ;
- réduire les dommages en améliorant l'entretien des cours d'eau et en renforçant les ouvrages de protection des lieux habités.
Les inondations du Gard, du Vaucluse et de l'Hérault en septembre 2002 renforcent les actions de prévention des inondations d'origine fluviale. Le budget s'élève à 42 millions d'euros (DO+AP), dont 32,4 millions d'euros pour l'entretien des cours d'eau et les ouvrages de protection des lieux habités. En septembre 2003, est inauguré à Toulouse un service central d'hydrométéorologie et d'appui à la prévention des inondations (SCHAPI).
Le budget 2004 relance la prévention des inondations, avec 61,7 millions d'euros (DO+AP), pour poursuivre la réorganisation du dispositif national de prévision des crues et renforcer les effectifs du SCHAPI.
En outre, un plan innovant, porté par les collectivités territoriales, a été engagé par le Gouvernement en vue d'une meilleure prévention du risque inondation pour les personnes et les biens. 130 millions d'euros seront consacrés, entre 2004 et 2006 au titre des contrats de plan Etat-région, à cette politique.
a) Bilan de la réorganisation du plan « Loire, grandeur nature »
On peut rappeler que les deux volets du plan « Loire, grandeur nature », consacrés à la sécurité des hommes et à la restauration des milieux naturels aquatiques, s'inscrivent dans le programme décennal de prévention des risques naturels également engagé depuis 1994.
Ayant fait l'objet d'un réexamen à partir de 1998, à travers une large concertation avec l'ensemble des partenaires concernés, et notamment le comité de bassin Loire-Bretagne, le Comité interministériel d'aménagement du territoire du 23 juillet 1999 a entériné la seconde étape du plan Loire pour 2000-2006 et qui s'inscrit dans les contrats de plan signés avec les régions concernées, à travers un volet spécifique.
A la suite des intempéries de l'automne 1999, ce volet a été amplifié pour la région Pays-de-Loire.
Au total, 119,2 millions d'euros ont été réservés par l'Etat de 2000 à 2006, dont 84,2 millions d'euros au titre de l'environnement .
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Les nouvelles orientations du Plan Loire depuis 1999 L'effort de l'Etat porte sur : - la poursuite des actions de prévention des inondations pour lesquelles il apporte 59 M€ sur le budget de l'environnement en partenariat avec les collectivités locales, ce qui devrait permettre avec les règles habituelles de cofinancement de ce type d'actions d'engager plus de 150 M€ dans ce domaine de 2000 à 2006 en donnant la priorité aux actions de réduction de la vulnérabilité des zones inondables (par la mise en oeuvre de plans de prévention des risques notamment), au renforcement de l'alerte (avec la poursuite de la modernisation du réseau CRISTAL) et au renforcement des levées de la Loire, ainsi qu'à la poursuite de la restauration du lit. En complément, l'Etat maintient son effort sur l'entretien courant du lit à hauteur de 1,5 M€ par an ; - la restauration de la qualité des eaux et des milieux naturels aquatiques des vallées ligériennes pour laquelle il prévoit d'engager 20,6 M€ (dont 12,9 M€ sur le fonds national de solidarité sur l'eau en complément des aides que pourra apporter l'agence de l'eau Loire-Bretagne et 7,62 M€ sur le budget de l'environnement consacré à la protection des milieux naturels) ; - la mise en valeur touristique et culturelle, et la promotion des vallées ligériennes pour lesquelles sera engagé un programme interministériel de 35,1 M€ de crédits d'Etat faisant intervenir conjointement les budgets de l'environnement (4,6 M€), de l'aménagement du territoire (7,6 M€) et ceux des transports, du tourisme et de la culture (22,9M€). La réorganisation des services de l'Etat : Le pilotage du Plan Loire est dorénavant assuré par le préfet coordonnateur de bassin. Il est ainsi l'ordonnateur des crédits, réunit une conférence administrative de bassin, et coordonne plus généralement les actions dans les domaines de l'équipement, de l'environnement et de la sécurité civile. Le ministère de l'écologie et du développement durable a créé au sein de la DIREN une équipe d'une dizaine de personnes chargée du pilotage général du Plan Loire et le ministère chargé de l'équipement a créé un arrondissement interdépartemental d'une dizaine de personnes ayant vocation à piloter la maîtrise d'oeuvre et la maîtrise d'ouvrage des travaux. |
b) Un plan innovant de lutte contre les inondations porté par les collectivités territoriales
Dès 2002, a été engagée, par Mme Roselyne Bachelot-Narquin une nouvelle stratégie globale de prévention des inondations qui complète et prolonge le plan de prévention initié en 1994.
Cette stratégie comprend plusieurs volets :
Un volet législatif défini par la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques qui prévoit plusieurs dispositifs destinés à améliorer l'information des populations, à renforcer les capacités d'intervention des collectivités locales et à réduire la vulnérabilité en élargissant le champ d'intervention du fonds Barnier.
S'agissant des structures intervenant dans la définition des politiques de prévention et de lutte contre les risques naturels, et en particulier les inondations, il faut souligner les avancées réalisées dans la voie d'une plus grande coopération entre tous les acteurs concernés, et ce, à l'échelle pertinente d'un bassin ou d'un sous-bassin hydrographique. Votre rapporteur pour avis se félicite, ainsi, de la reconnaissance juridique de l'établissement public territorial de bassin, à travers la nouvelle rédaction de l'article L. 213-10 du code de l'environnement .
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Les principales mesures de la loi du
30 juillet 2003 en matière de prévention
- l'article 40 (complétant l'article L. 125-2 du code de l'environnement) oblige le maire d'une commune sur le territoire de laquelle un plan de prévention des risques a été prescrit ou approuvé, à informer, tous les deux ans, la population des risques encourus, au cours d'une réunion publique ou par tout autre autre moyen approprié ; - l'article 41 (insérant les articles L. 564-1 à L. 564-3 dans le même code) prévoit l'élaboration, par le préfet coordonnateur de bassin, d'un schéma directeur de prévision des crues ; - l'article 42 (insérant l'article L. 563-2 dans le même code) prescrit l'inventaire des repères de crues et leur matérialisation ; - l'article 45 (insérant un article L. 565-2 dans le code de l'environnement) prévoit la possibilité, pour le préfet, d'élaborer des schémas de prévention des risques naturels ; - l'article 48 (insérant l'article L. 211-12 dans le même code) institue, à la demande de l'Etat, des collectivités territoriales ou de leurs groupements, des servitudes d'utilité publique afin de créer des zones de rétention temporaire des eaux de crues ou de ruissellement ou des zones de mobilité d'un cours d'eau, en amont des zones urbanisées dans lesquelles des travaux ou aménagement pourront être réalisés ; - l'article 49 (insérant les articles L. 114-1 et L. 114-2 dans le même code) crée, à l'initiative du préfet, des zones d'érosion, dans lesquelles un programme d'actions et de pratiques agricoles est défini en concertation avec la profession agricole, pour réduire l'érosion des sols de ces zones ; - l'article 53 (modifiant l'article L. 211-13 du même code) autorise les collectivités locales ayant acquis des terrains agricoles situés dans des zones de rétention temporaire des eaux de crues ou de ruissellement ou les zones de mobilité d'un cours d'eau à imposer au preneur, lors du renouvellement du bail, des prescriptions particulières dans le mode d'utilisation des sols, afin de ne pas aggraver ou de réduire les risques ; - l'article 65 (insérant un article L. 480-14 dans le code de l'urbanisme) autorise une commune, ou un groupement de communes compétent en matière d'urbanisme à saisir le tribunal de grande instance en vue de faire ordonner la démolition ou la mise en conformité d'un ouvrage édifié sans autorisation ou ne respectant pas les prescriptions fixées dans un secteur soumis à des risques naturels prévisibles ; - l'article 77 (insérant un article L. 125-5 dans le code de l'environnement) renforce le droit à l'information des acquéreurs ou locataires d'un bien immobilier situé dans des zones couvertes par un plan de prévention des risques naturels prévisibles prescrit ou approuvé. |
Un volet financier pour renforcer les financements de l'Etat dans 34 bassins, pour la mise en oeuvre de plans de prévention des inondations au plan local. Les mesures définies dans ces plans portent sur l'information des populations, les capacités opérationnelles des maîtres d'ouvrages et favorisent « les techniques douces » comme la restauration des champs d'expansion des crues. Pour la première fois les moyens affectés à ces techniques écologiquement douces seront supérieurs aux moyens affectés aux techniques classiques de protection. A efficacité comparable, le faible coût de ces techniques permet de financer 34 projets au lieu des 15 prévus initialement. Ces projets couvrent environ le quart du territoire métropolitain. L'Etat engagera 130 millions d'euros sur 4 ans permettant de concrétiser près de 440 millions d'euros d'intervention des collectivités locales .
Un volet organisationnel avec la réforme de la prévision des crues lancée par la ministre et l'installation du Service central d'hydrométéorologie et d'appui à la prévision des inondations (SCHAPI) à Toulouse. Il sera doté de 20 emplois supplémentaires en 2004. En outre, le schéma de réorganisation des Services de prévision des crues (SPC) est quasiment achevé et sera mis en oeuvre à partir de la fin de l'année 2003.