Projet de loi de finances pour 2004 : Tourisme

II. UNE VOLONTÉ POLITIQUE RÉAFFIRMÉE EN FAVEUR DU TOURISME

Malgré les difficultés rencontrées par le secteur du tourisme, sa bonne santé reste une nécessité tant il contribue, par le chiffre d'affaires qu'il génère, par son impact sur l'emploi et par l'activité qu'il suscite dans les territoires, l'un des éléments structurants de l'économie nationale. Aussi des moyens ont été mis en oeuvre par le Gouvernement pour le soutenir et plusieurs projets visent à moderniser son environnement juridique et administratif.

A. UN SECTEUR ESSENTIEL POUR LE DYNAMISME ÉCONOMIQUE

1. Des situations sectorielles contrastées

a) Les agences de voyage et les transports

Pour ce qui concerne les échanges touristiques , le chiffre d'affaires des agences de voyage a légèrement reculé (- 0,4 %) en 2002, après une année 2001 qui avait elle-même connu une progression modeste (+ 1,2 %), tandis que le volume de clients connaissait une baisse beaucoup plus sévère (- 6,2 %). Cette diminution moyenne est due à la chute de l'activité des entreprises situées en Île-de-France, alors qu'au contraire, le chiffre d'affaires des agences de province a augmenté. Si la billetterie, qui représente près de 73 % de l'activité des agences de voyages, a reculé en valeur de - 1,2 %, les voyages à forfait (20,5 % des ventes) ont pour leur part progressé de + 1,3 %, poursuivant ainsi le mouvement ininterrompu engagé il y a quatre ans. Reste que les défaillances d'agences ont été plus nombreuses en 2002 et que la rentabilité du secteur s'est dégradée, ce qui a pesé sur l'emploi.

Le transport aérien , après une année 2001 très difficile (- 7,7 % en trafic), a lui aussi connu un nouveau recul, toutefois plus limité (- 2,1 %) grâce à la reprise, au second semestre 2002, du trafic international. Celui-ci augmente ainsi globalement de + 2,3 % et c'est le trafic intérieur qui subit finalement les pertes les plus importantes, au profit du ferroviaire , qui connaît une hausse du trafic voyageurs (+ 2,3 %), comparable à 2001, grâce à l'attrait toujours vif du TGV (+ 6,6 %), notamment Méditerranée, et au succès confirmé des transports express régionaux.

Un élément nouveau est cependant apparu en 2002 dans le contexte général des transports : l' essor des compagnies aériennes à bas prix ( « low cost » ), qui ont franchi le cap des 5,1 millions de passagers transportés depuis et vers l'hexagone soit une progression de + 85 % par rapport à 2001. Leurs tarifs attractifs attirent désormais une clientèle qui représente plus de 5 % des passagers, et leur impact n'est pas seulement sensible sur les compagnies traditionnelles, voire la SNCF, mais aussi sur l' activité des agences de voyages , qui ne bénéficient pas de commissions sur la vente de tels billets. Toutefois, de récentes études démontrent que l'offre « low cost » demeure encore peu adaptée aux voyages d'affaires.

b) L'hébergement touristique

S'agissant de l'hébergement, la fréquentation de l' hôtellerie classée a été, avec un volume de 192 millions de nuitées, comparable à celle de 2001. Elle est certes en baisse pour les Français (- 1 % en nuitées), mais elle a augmenté pour les clientèles étrangères (+ 2,6 %), permettant ainsi de maintenir, comme les deux années précédentes, le taux d'occupation moyen à 60 %. Cependant, les hôtels haut de gamme ont fortement souffert de la désaffection de la clientèle fortunée, notamment américaine, et les hôtels « 4* » et « 4* luxe » ont ainsi connu une baisse de 3 points de leur activité.

On relèvera pourtant que le nombre d'hôtels de ces deux catégories haut de gamme a encore augmenté en 2002 (+ 4,6 %, soit 704 hôtels) tout comme leurs capacités d'accueil (+ 3,8 %, soit 53.625 chambres), de même que les établissements « 3* » (+ 1,6 %, soit 3.607 hôtels pour 163.824 chambres), alors que les hôtels « 1* » continuent de diminuer fortement, tant en nombre (1.922, soit - 5,1 %) qu'en capacités (37.412 chambres, soit - 4,2 %). Ces derniers résultats témoignent des difficultés rencontrées par la petite hôtellerie indépendante, dont les capacités ont diminué de - 1,7 % en 2002, alors que l'hôtellerie de chaîne a continué a fortement progresser (+ 5 %) et connaît désormais un taux de pénétration du marché de l'hôtellerie de 35 %.

L'occupation des résidences de tourisme a été satisfaisante en 2002, avec un taux en progression de deux points, pour s'établir à 73,5 %. Toutefois, l'augmentation des nuitées a été moindre en raison du raccourcissement des séjours (6,6 nuitées en moyenne), et l'espace rural a été la seule destination à n'avoir pas bénéficié de l'augmentation de la fréquentation. Enfin, on relèvera que la part de la clientèle étrangère a connu une légère hausse, pour représenter désormais près du tiers des nuitées grâce, notamment, à la fréquentation des Allemands, des Belges et des Néerlandais.

En revanche, les résultats de l' hôtellerie de plein air ont été décevants (- 0,6 %, soit environ 97,5 millions de nuitées), la hausse de la fréquentation étrangère (+ 3 %) n'ayant pas pu totalement compenser la diminution de l'occupation française (- 2,7 %). Désormais, la part des nuitées étrangères dans le total atteint 36,6 %. Toutefois, après plusieurs années de hausse, la durée moyenne de séjour est en léger recul en raison des séjours plus courts de la clientèle étrangère.

c) La fréquentation des sites touristiques

En ce qui concerne la fréquentation des sites touristiques on rappellera que les événements du 11 septembre 2001 ont joué négativement par la combinaison d'un effet psychologique au regard des lieux collectifs et d'une baisse sensible du nombre des touristes étrangers. En 2002, ces deux effets semblent s'être nettement estompés, même si les records de fréquentation de 2000 n'ont pas été partout retrouvés. Si, pour l'appréciation des statistiques de fréquentation des sites, il convient de tenir compte de la dynamique propre à chacun d'entre eux (nouvelles expositions, attractions, diversification de l'offre, etc.), il apparaît que la fréquentation de plusieurs monuments importants de Paris et de sa région progresse en 2002 après des reculs en 2001 : il en est ainsi, par exemple, pour les musées du Louvre et d'Orsay, ainsi que pour la Tour Eiffel (même si le nombre de 6,16 millions de ses visiteurs reste inférieur de 200.000 environ au record établi en 1999).

S'agissant des parcs à thèmes , leur fréquentation s'inscrit dans une logique de moyen terme qui a vu la fréquentation passer d'un million de visiteurs en 1987 à 34 millions l'an dernier . L'activité a ainsi été multipliée par neuf en dix ans , et la demande soutenue - essentiellement familiale même si l'engouement commence à toucher le tourisme d'affaires - laisse anticiper une tendance de croissance annuelle oscillant entre 4 et 8 % .

En 2002, avec l'ouverture d'un second parc, Eurodisney a nettement augmenté ses résultats et dépasse désormais les 13,1 millions de visiteurs par an. De son côté, le Parc Astérix a subi un nouveau tassement (1,7 million de visiteurs), de même que le Futuroscope (1,5 million), dont l'érosion est encore plus nette en 2002 qu'en 2001 (- 500.000 clients). Mais au-delà de ces trois « locomotives », le nombre des sites aujourd'hui recensés dans le pays (parcs récréatifs, parcs animaliers, parcs à dominante aquatique, espaces d'attraction associés à une base de loisirs ou encore parcs à vocation culturelle ou éducative), qui a plus que doublé en dix ans, s'élève à près de 200 et dépasse largement celui des autres pays européens (89 parcs comptabilisées en Grande-Bretagne, 36 en Allemagne et 27 en Espagne).

d) Une excellente saison hivernale 2002-2003

Un dernier constat doit être fait sur l' excellent résultat de la saison hivernale 2002-2003 , qui confirme et amplifie celui de la saison précédente. Grâce aux conditions climatiques qu'ont connu tous les massifs durant l'hiver, en particulier de la fin janvier à la mi-mars, le nombre de journées skieurs a progressé de 7,5 %, pour s'établir à environ 53,5 millions. L'augmentation du chiffre d'affaires (+ 14,5 %), qui atteint les 930 millions d'euros, est encore plus forte, en raison d'une meilleure valorisation des journées skieurs .

Autre motif de satisfaction : l'homogénéité des résultats . Les massifs habituellement pénalisés par un mauvais enneigement, comme l'avaient été le Massif central (- 2,9 %) et surtout les Alpes du Sud (- 27,3 %) en 2001-2002, ont connu cette année des résultats très satisfaisants qui permettent de rétablir les comptes sur moyenne période.

ÉVOLUTION DU CHIFFRE D'AFFAIRES ACTUALISÉ DES REMONTÉES MÉCANIQUES

Massif	1994-1995	2001-2002	2002-2003	Evolution sur un an	Evolution sur la moyenne des quatre saisons précédentes
Alpes du Nord	537,3	662,0	710,5	+ 7,3 %	+ 11,1 %
Alpes du Sud	81,6	74,8	110,1	+ 47,1 %	+ 25,4 %
Pyrénées	64,9	70,7	79,2	+ 12,0 %	+ 26,0 %
Massif central	7,6	6,3	10,7	+ 68,6 %	+ 42,1 %
Jura	9,3	7,0	9,2	+ 32,2 %	+ 20,2 %
Vosges	9,0	8,0	10,6	+ 32,7 %	+ 20,9 %

Source : Direction du tourisme En millions d'euros constants 2003

Reste que l'activité du tourisme hivernal est étroitement dépendante des caprices du climat, et que seul le Massif des Alpes du Nord, qui concentre les grosses stations capables de générer du chiffre d'affaires, peut toujours tirer son épingle du jeu. En témoignent ainsi les efforts d'investissements que peuvent engager les stations, qui démontrent les différences structurelles entre les massifs.

Les investissements en remontées mécaniques

Les stations françaises ont consacré cette année quelque 139 millions d'euros à la construction de nouvelles remontées mécaniques toujours plus performantes, contre 123 millions d'euros l'an passé, d'après le Service technique des remontées mécaniques et des transports guidés (STRM-TG). Mais les disparités n'ont jamais été aussi grandes entre la Savoie et la Haute-Savoie, où 98,4 millions d'euros ont été investis, et les Vosges, le Massif central et le Jura, où il n'y a eu aucun nouvel engin, précise la profession.

L'investissement phare cette année est le plus gros téléphérique du monde, avec ses deux cabines à étages à 200 places. Il reliera mi-décembre La Plagne et Les Arcs. Son coût est de 15,5 millions d'euros. Pour le reste des deux Savoie, 66 engins sont en construction (dont 33 seront fournis par le constructeur français Poma), la majorité devant entrer en fonction à Noël : 4 téléphériques, 4 télécabines, 24 télésièges débrayables, 13 télésièges fixes et 21 téléskis. Par ailleurs, les investissements sont également importants dans les Pyrénées (18,6 millions d'euros) et les Hautes-Alpes (11,7 millions), mais restent faibles dans le reste des Alpes du Sud et dans l'Isère (4 millions).

Source : La Gazette Officielle du Tourisme n° 1715 du 15 octobre 2003

2. Des difficultés générales qui demeurent

Si l'année touristique 2002 a donc globalement connu des résultats qui, bien que contrariés par les événements internationaux, peuvent être considérés comme satisfaisants, plusieurs indicateurs soulignent les difficultés structurelles et conjoncturelles que rencontre l'industrie touristique.

a) Des faiblesses aggravées par la conjoncture

Au plan conjoncturel , ce sont les agences de voyage et l'activité du transport aérien qui ont le plus souffert de la dégradation de la conjoncture internationale depuis la mi-2001. Les conséquences des catastrophes écologiques de l'année 2003 ont, quant à elles, davantage concerné des ensembles régionaux que des professions : le littoral aquitain en raison de la pollution du Prestige, la Côte d'Azur et le pourtour méditerranéen compte tenu du traitement médiatique des incendies de forêt, et globalement l'ensemble de la partie du pays située au Sud de la Loire avec la canicule.

Mais le secteur connaît aussi des difficultés structurelles persistantes. Certaines sont régulièrement relevées par votre rapporteur pour avis, telles l' anémie de l'activité touristique estivale en montagne .

Les excellents résultats de la saison hivernale 2002-2003 ne doivent en effet pas faire oublier la faiblesse du secteur montagnard en été , faiblesse d'autant plus surprenante qu'il dispose d'atouts naturels indéniables. Les sites de moyenne montagne, constitués de petites stations, possèdent un fort potentiel de développement de l'activité estivale et constituent un enjeu important en terme d'aménagement du territoire. Votre rapporteur pour avis relève que ces stations, situées dans des zones fragiles connaissant des risques de dépeuplement, où l'agriculture ne peut plus assurer seule la survie économique, ont absolument besoin du développement d'un tourisme sur toute l'année afin de maintenir un minimum d'activités économiques et de services publics indispensables à la survie de l'ensemble du bassin d'emploi. Il note en outre qu'elles présentent également un intérêt social important en accueillant une clientèle familiale aux revenus moyens, ainsi que beaucoup de jeunes dans le cadre d'activités scolaires, la diminution des classes de neige et des classes vertes fragilisant leur équilibre économique à cet égard.

b) Trois défis structurels à relever

Au-delà de ce constat sectoriel, qui pourrait être étendu au thermalisme (au demeurant étroitement lié à la moyenne montagne) ou au tourisme outre-mer, votre rapporteur pour avis estime important de souligner trois enjeux structurels généraux , qui nécessitent une réflexion approfondie et des réponses adaptées de la part des professionnels et des pouvoirs publics.

Le premier a déjà fait l'objet de ses mises en garde : l' inquiétante faiblesse de notre pays à rentabiliser la présence des touristes sur son sol . Le contenu en valeur ajoutée de l'activité touristique nationale est ainsi plus faible que celui de nos voisins : l'Espagne, bien entendu, dont les résultats analysés précédemment témoignent du dynamisme, mais également l'Allemagne ou l'Angleterre, qui parviennent proportionnellement à tirer davantage, en termes financiers, de leur accueil de touristes étrangers que nous ne savons le faire. Il convient ainsi de valoriser l'offre touristique à hauteur des potentiels de consommation des clients.

L'une des pistes serait sans doute de mieux positionner notre pays sur le tourisme d'affaires , créneau très porteur et à haute valeur ajoutée. Or, a l'exception de Paris et de l'Île-de-France, ainsi que de la Côte d'Azur, ce marché n'est pas suffisamment « travaillé » par les professionnels et les responsables locaux, qui ne semblent pas encore en avoir saisi tout l'intérêt. S'il s'agit probablement d'un problème d'offre insuffisante, et de réseaux de transports peu adaptés, il est tout autant indéniable que cette atonie résulte d'une méconnaissance du segment, d'un manque de personnels spécialisés et d'une absence de promotion. Derrière Paris, qui demeure la première ville mondiale des congrès, le reste du territoire demeure insuffisamment valorisé et la France perd globalement des parts de marché face à d'autres pays de l'Union européenne (tel le Portugal) ou plus lointains (le Brésil).

L'intérêt de développer le tourisme d'affaires serait d'autant plus grand qu'il permet de répondre à un troisième défi : celui de la « désaisonnalisation » de l'activité touristique . Si les observateurs constatent le raccourcissement des séjours associé à leur multiplication, il semble que l'adaptation de l'offre globale à ce nouveau type de comportement ne soit pas encore à la hauteur des attentes des consommateurs français. Pour preuve, ils choisissent prioritairement d'effectuer leurs séjours à l'étranger, plutôt que d'irriguer de manière continue le territoire national. En outre, le potentiel de clientèle étrangère qui pourrait être accueillie en dehors des « hautes saisons » hivernale et estivale, est lui-même très important. C'est ce qu'a bien compris le comité régional du tourisme de la riviera Côte d'Azur, qui a récemment décidé d'abandonner cette dichotomie haute saison / basse saison pour inciter les professionnels à valoriser leur offre tout au long de l'année.

B. DES RÉPONSES APPROPRIÉES DE LA PART DU GOUVERNEMENT

Face aux difficultés dont a souffert, de manière certes différenciée, mais toutefois prononcée dans certains domaines et dans quelques régions, le secteur marchand, le Gouvernement a pris des mesures propres à aider le secteur touristique à court et moyen termes.

1. Des mesures conjoncturelles

On rappellera tout d'abord que le Gouvernement a rapidement porté son attention aux professionnels du tourisme ayant connu une baisse d'activité à compter du 11 septembre 2001. Les entreprises de ce secteur ayant justifié de difficultés particulières consécutives aux événements ont pu, sur leur demande, bénéficier de mesures fiscales et d'allègement de charges sociales présentées par votre rapporteur pour avis dans son rapport l'an passé ( ( * )1). En outre, une campagne exceptionnelle de promotion de la destination « France » sur les marchés fortement émetteurs de touristes et les segments les plus touchés par les événements (le tourisme d'affaires et le tourisme haut de gamme) a été confiée à Maison de la France en mars 2002, avec un budget global de plus de 8,3 millions d'euros ( ( * )2).

Le secrétaire d'Etat au tourisme a par ailleurs installé, le 11 février 2003 , une « cellule de crise » ministérielle chargée d'accompagner, de gérer et d'anticiper les différentes crises susceptibles de pénaliser le tourisme. Les réunions de cette cellule, auxquelles participent des personnalités représentant les grandes fédérations territoriales, les secteurs majeurs de l'industrie touristique et des transports, les grandes entreprises de l'économie du tourisme et les ministres concernés, constituent ainsi pour les professionnels un cadre d'échanges et d'informations mutuels permanent avec le ministre et l'administration en charge du tourisme, sur l'évolution du contexte politique, économique et social, national et international.

Cette cellule s'est par exemple réunie le 26 mars 2003 , à la suite du déclenchement de la guerre en Irak , pour prendre connaissance des observations du Comité technique d'information sur le voyage (CTIV), réuni deux jours auparavant pour examiner les conséquences de la guerre en Irak, conformément à sa mission qui est « d'apporter une réponse rapide lorsque des événements affectent l'industrie touristique ». Elle a de nouveau été convoquée à la mi-mai 2003 pour étudier les conséquences de la crise causée par le SRAS : à cette occasion, il a été demandé aux professionnels de procéder à un premier bilan chiffré des difficultés qu'ils rencontraient, et « convenu de pouvoir mettre à la disposition du public des éléments d'information concernant diverses situations en matière de voyage qui ont pu naître depuis le début de la crise du SRAS » , selon le communiqué du secrétariat d'Etat au tourisme.

Au-delà de ces réunions d'information, les pouvoirs publics ont cherché à réagir à certaines conséquences de l'opposition entre la France et les Etats-Unis à propos du conflit en Irak . Ainsi, pour soutenir et relancer la destination France sur le marché américain, le bureau de Maison de la France aux Etats-Unis a mené à partir de juin 2003, en partenariat avec les professionnels, une vaste campagne de promotion auprès du public américain , d'un coût global de 960.000 euros.

Par ailleurs, après les graves intempéries et incendies qui ont touché fin juillet 2003 les départements des Landes, des Bouches du Rhône, du Var et du Maine et Loire, a été décidée, à l'initiative du secrétaire d'Etat au tourisme, la mise en place d'un dispositif exceptionnel de soutien financier au bénéfice des professionnels du tourisme sinistrés. Ce dispositif, qui s'élève à un million d'euros mobilisable sur les crédits de l'Agence nationale pour le chèque vacances (ANCV), devait permettre la remise en état des équipements du tourisme, notamment les hôtels familiaux, les campings et les villages de vacances, et la reprise rapide des activités économiques. L'ANCV est ainsi intervenue pour financer la réhabilitation de ces équipements en complément des remboursements émanant des assurances, selon des règles définies par son conseil d'administration.

2. Le Comité interministériel de septembre 2003

Au-delà de ces mesures conjoncturelles indispensables, le Gouvernement a entrepris un certain nombre d'actions destinées à fortifier structurellement le secteur du tourisme.

Le Premier ministre a ainsi présidé, le 9 septembre 2003, le premier Comité interministériel du tourisme (CIT) depuis vingt ans , qui a posé les bases d'une nouvelle politique de la France en matière de développement touristique pour la décennie à venir. Définissant une véritable stratégie nationale se déclinant en une cinquantaine de mesures , le Gouvernement a ainsi souhaité permettre à la France de conforter sa place de leader mondial et apporter une réponse aux événements qui ont perturbé l'activité touristique cette année.

Trois types d'actions ont été programmés par ce Comité.

a) Accompagner et démultiplier les initiatives des acteurs

Le CIT a tout d'abord décidé de mettre en place un plan de relance de la destination France grâce à un renforcement très sensible (+ 40 %) des moyens de Maison de la France alloués aux campagnes de promotion , ce qui se traduira par une dotation supplémentaire de 4 millions d'euros inscrits en loi de finances rectificative pour 2003 , et d'une somme identique dans le présent projet de budget pour 2004 .

Il a par ailleurs entrepris d' améliorer la qualité des prestations , conformément à ce que recommande depuis plusieurs années votre rapporteur pour avis, afin que la France conserve sa place de première destination touristique mondiale tout en progressant en termes de recettes grâce à la valorisation de ses produits, la diversification de son offre et le renforcement de la qualité.

Dans cette optique, quatre axes principaux ont été retenus :

- la mise place d'un "Plan Qualité France" visant, par l'institution d'un « Comité national de la qualité » et la création d'un logo, à fédérer et à assurer plus clairement la cohérence de l'ensemble des démarches « qualité » (normalisation, chartes qualité, labels, certifications, etc.) ;

- la promotion de ces démarches pour aboutir à la création d'une marque "France" assurant une offre sécurisée et lisible à destination des clientèles nationale et étrangères ;

- la poursuite de l' adaptation et de la modernisation du cadre juridique actuel , en particulier par l'adoption de l'ordonnance portant code du tourisme et la simplification des procédures de classement des stations (voir infra ) ;

- l'évolution du cadre fiscal et financier en faveur de la création ou de la modernisation de l'offre d'hébergement : incitation fiscale à l'immobilier de tourisme en zone rurale en vue de rééquilibrer les flux touristiques sur le territoire, réforme de la taxe professionnelle pour les entreprises saisonnières, qui se calculera désormais au prorata des jours d'ouverture et non plus mensuellement, obligation faite aux gestionnaires des résidences de tourisme d'affecter, en priorité, 15 % de leur parc construit ou rénové à l'hébergement des travailleurs saisonniers.

b) Réguler l'activité touristique

De nombreuses mesures visent à organiser, en liaison avec les acteurs économiques, une régulation de l'activité touristique adaptée aux enjeux d'avenir .

Il s'agit ainsi de rééquilibrer le tourisme sur le territoire par la relance du tourisme outre-mer (création d'un « Club outre-mer » au sein de Maison de la France ) et du tourisme rural , conformément aux mesures décidées dans le cadre du comité interministériel pour l'aménagement de le développement du territoire du 3 septembre 2003.

Il est également prévu, dans la même perspective, de valoriser les différentes ressources naturelles, culturelles ou sportives du territoire en développant davantage certaines filières à fort potentiel de croissance : patrimoniale, culturelle, d'itinérance, d'aventure ou encore de nature, ou en organisant des actions de promotion ciblées sur des concepts structurants du tourisme français (telle la création d'une Journée de la Gastronomie annuelle, après l'institution, à la rentrée 2003, de l'opération de promotion du tourisme rural : « La campagne vous invite à la campagne » ).

Il est aussi nécessaire de renforcer la dimension solidaire et éthique du tourisme , notamment par une meilleure prise en compte de l'accès aux vacances des personnes en situation d'isolement (personnes handicapées, jeunes, familles démunies) et par celle du développement durable. Ces mesures sont illustrées, par exemple, par la normalisation du label « Tourisme et Handicap » , la modernisation du dispositif des bons-vacances, la création d'un label national de qualité pour l'accueil des familles dans les stations touristiques, ou encore l'amélioration de l'offre pour les seniors.

Par ailleurs, la lutte contre le tourisme sexuel impliquant des enfants sera renforcée par une meilleure sensibilisation des touristes, une plus grande prise en compte de ce problème dans la formation des professionnels et un renforcement de la coopération internationale.

Enfin, un réseau de territoires pilotes sera mis en place pour prévenir et réduire les impacts négatifs du tourisme et préserver l'environnement et les ressources naturelles, pour encourager un tourisme favorable au développement local et pour promouvoir un tourisme responsable. Dans cette perspective, le secrétariat d'Etat au tourisme participera à l'appel à projets « Agendas 21 locaux », lancé par le ministère de l'écologie et du développement durable, afin de favoriser les initiatives locales à vocation touristique.

c) Adapter le dispositif public relatif au tourisme

Le dernier axe retenu par le CIT consiste en une adaptation du dispositif public , dans le double cadre de l'Acte II de la décentralisation et du processus de réforme de l'Etat. Il s'agit tout d'abord de renforcer le rôle de l'Etat en matière d'observation statistique, d'évaluation et d'impulsion , afin que la France, dans un contexte international de plus en plus concurrentiel, conserve, grâce à l'adaptation de son offre touristique vers plus de qualité et de professionnalisme, sa place de leader et gagne des parts de marché.

Il a ensuite été décidé de mieux préciser, à l'occasion du projet de loi relatif aux responsabilités locales, la répartition des compétences en matière de tourisme entre l'Etat et les collectivités territoriales (voir infra). Dans le même temps, un correspondant du tourisme au niveau régional sera désigné auprès de chaque préfet de région pour, au sein du secrétariat général pour les affaires régionales (SGAR), veiller à l'application de la politique de l'Etat dans le domaine du tourisme. Ce correspondant contribuera ainsi à la mise en oeuvre des actions décidées par le secrétariat d'Etat au tourisme, en assurera le suivi et l'évaluation, et rassemblera les informations sur les questions d'intérêt touristique.

Enfin, les organismes intervenant dans le secteur du tourisme feront l'objet, après l'achèvement des audits en cours, d'une revue critique de leurs missions et de leurs statuts pour les adapter aux évolutions du tourisme français à moyen terme.

d) Les Assises nationales du tourisme

L'ensemble de ces mesures sera à l'ordre du jour des premières Assises nationales du tourisme , dont la création a été décidée par le CIT et qui, organisées par la direction du tourisme, l'Agence française pour l'ingénierie touristique (AFIT) et Maison de la France , se tiendront les 8 et 9 décembre 2003 . Prévues pour être réunies chaque année , ces assises permettront de restituer la connaissance statistique et économique du tourisme et d'informer les partenaires européens de la France sur les principales données conjoncturelles ou prospectives du secteur. Par ailleurs, elles seront l'occasion de déterminer la stratégie nationale du tourisme en matière d'aménagement du territoire et de promotion du tourisme en France, tout comme elles conduiront l'Etat à mobiliser régulièrement les partenaires de son action internationale dans les domaines de la coopération et des transferts de compétences.

3. Les projets législatifs du Gouvernement

Conformément aux lignes directrices de son action législative fixées par M. Léon Bertrand lors de sa prise de fonctions, le secrétariat d'Etat au tourisme a entrepris la modernisation de plusieurs pans du secteur touristique, objectifs qui ont d'ailleurs été confirmés par le CIT du 9 septembre 2003.

a) La loi d'habilitation du 2 juillet 2003

La loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit a autorisé le Gouvernement à engager par ordonnances, dans de nombreux domaines législatifs, un vaste programme de simplifications et de clarifications diverses. Dans ce cadre général, deux dispositions concernaient spécifiquement le secteur du tourisme.

Ainsi, l'article 33 de la loi a prévu l'adoption, à droit constant , de la partie législative du code du tourisme . Ce travail de codification, dont la décision de lancement a été prise lors de la réunion interministérielle du 26 septembre 2000, vise à rassembler en un ensemble cohérent et ordonné l'ensemble des textes législatifs et réglementaires concernant le domaine du tourisme ( ( * )1). Selon les informations fournies à votre rapporteur pour avis, le projet de code du tourisme devrait être examiné par la Commission supérieure de codification dans sa séance du 11 décembre 2003. Dès lors, la publication de l'ordonnance portant partie législative du code du tourisme pourrait intervenir avant la fin du premier trimestre 2004 .

Par ailleurs, l'article 27 de la loi a prévu la simplification et l'adaptation aux exigences de la profession des conditions d'établissement et d'exercice de la profession d'agent de voyage . L'ordonnance, elle aussi prévue pour le printemps 2004 , est en cours de rédaction par le secrétariat d'Etat au tourisme, en liaison avec plus de trente fédérations nationales de professionnels et l'ensemble des administrations concernées.

b) Le projet de loi relatif aux responsabilités locales

Le vaste mouvement de décentralisation engagé par le président de la République et le Premier ministre concerne directement l'organisation du tourisme. Ainsi, deux articles du projet de loi n°4 (2003-2004) relatif aux responsabilités locales, adopté le 15 octobre 2003 par le Sénat en première lecture, procèdent à des ajustements en la matière ( ( * )2).

L'article 3 du projet de loi, tel qu'amendé par le Sénat sur proposition conjointe de sa commission des lois, saisie au fond, et de sa commission des affaires économiques et du plan, saisie pour avis, procède ainsi à une redistribution des rôles en matière touristique entre l'Etat et la région , afin de renforcer les compétences de celle-ci en la matière.

Il lui confie en effet la responsabilité d' animer et de coordonner les initiatives publiques et privées dans le domaine du tourisme , étendant de ce fait le champ actuel des compétences du conseil régional, limité à la coordination des initiatives publiques et privées dans les seuls domaines du développement, de la promotion et de l'information touristiques. En outre, il lui attribue la détermination des règles de procédure relatives à l'instruction des demandes d'agrément ou de classement des équipements et organismes de tourisme (c'est-à-dire des hôtels et résidences de tourisme, des campings, des villages de vacances, des restaurants et des offices de tourisme), ainsi que la décision de classement ou d'agrément elle-même , qui sera prise par arrêté du président du conseil régional, après consultation d'une commission comprenant au moins un tiers de membres du conseil régional, un tiers au moins de représentants des professions touristiques, ainsi que des représentants des départements et des communes.

Dès lors, les compétences de l'Etat seront limitées à des fonctions régaliennes ou ayant par essence une vocation nationale : définition de la politique nationale du tourisme, responsabilité de la coopération internationale dans le domaine du tourisme, élaboration et mise en oeuvre de la réglementation des activités touristiques, ainsi que celles relatives à l'organisation et à la vente de voyages et de séjours, fixation par décret des normes de classement et d'agrément des équipements et des organismes de tourisme, et enfin recueil, analyse et diffusion de données statistiques nationales. Toutefois, compte tenu des compétences essentielles désormais reconnues aux collectivités territoriales dans le domaine du tourisme, l'Etat devra naturellement les associer à la mise en oeuvre de la politique nationale du tourisme qu'il aura définie, de même qu'il devra continuer, comme aujourd'hui, à définir et conduire les opérations de promotion touristique nationale en liaison avec elles et avec les professionnels intéressés.

L'article 4 du projet de loi prévoyait d'autoriser le Gouvernement à modifier, par ordonnance de l'article 38 de la Constitution prise dans le délai d'un an suivant la publication de la loi, les dispositions relatives, d'une part, aux conditions dans lesquelles une commune ou un groupement de communes peut instituer, par délibération de son organe délibérant, un organisme chargé de la promotion du tourisme , d'autre part, aux statuts et aux ressources de ces organismes .

Toutefois, plutôt que de renvoyer une nouvelle fois à une habilitation, le Sénat, sur proposition toujours conjointe de sa commission des lois et de sa commission des affaires économiques et du plan, a décidé de légiférer directement pour procéder aux modifications jugées strictement nécessaires par l'administration et les acteurs locaux du tourisme. Il a, pour l'essentiel :

- autorisé les communes autres que les stations classées et les communes littorales, ainsi que leurs groupements, à créer des offices de tourisme sous forme d'établissement public industriel et commercial (EPIC), afin d'ouvrir à tous les communes et groupements la gamme des statuts possibles ;

- harmonisé la rédaction des dispositions du code général des collectivités territoriales relatives aux missions des offices de tourisme avec celle, jugée plus satisfaisante, de l'article 10 de la loi du 23 décembre 1992 portant répartition des compétences du tourisme ;

- unifié la désignation de ces organismes en retenant l'appellation d'office de tourisme, et tiré les conséquences de la possibilité pour ceux-ci de concerner plusieurs communes ou groupements de collectivités territoriales.

c) Les perspectives

Avec les dispositions mentionnées ci-dessus, le secrétaire d'Etat au tourisme a déjà mis en oeuvre une partie importante du programme législatif et réglementaire qu'il s'était fixé il y a un an, ce dont votre rapporteur pour avis se félicite. Il rappelle, au reste, qu'il avait amplement relayé l'ambition de ce programme dans son avis budgétaire de l'an dernier ( ( * )*).

Pour achever ce programme, il convient encore de simplifier et d'adapter un certain nombre de textes au nouveau contexte de l'économie touristique et aux conséquences de la décentralisation. Tels sont les objectifs tant de la réforme à venir du régime des stations classées que de la refonte programmée du dispositif de la taxe de séjour : ces deux mesures sont attendues avec beaucoup d'impatience par les professionnels du tourisme et les collectivités territoriales , notamment les communes, et les engagements pris par le Gouvernement lors de la réunion du comité interministériel du 9 septembre 2003 sont tout à fait essentiels à cet égard .

(1) Rendre plus incitatifs certains dispositifs fiscaux

Au-delà de ces deux réformes, dont la nature et le calendrier devraient être précisés avant la fin de l'année 2004, trois décisions à caractère fiscal ont été également prises par ce comité interministériel , notamment pour favoriser la création et la modernisation de l'offre d'hébergement touristique.

Ainsi, la réglementation de la taxe professionnelle des entreprises saisonnières sera modifiée pour introduire une règle de décompte de la période d'ouverture par semaine et étendre ce nouveau calcul aux cafés et discothèques.

Le secteur des hôtels, des cafés et des restaurants compte plus de 900.000 actifs et représente un chiffre d'affaires de plus de 42 milliards d'euros. Les entreprises saisonnières de ce secteur emploient environ 240.000 salariés. Un hôtel sur cinq (soit environ 4.000 hôtels) est une entreprise saisonnière, laquelle se caractérise par une période de fermeture annuelle de 3 à 8 mois par an. La saisonnalité n'est pas un choix pour la plupart des entreprises mais une contrainte liée à leur localisation et à la fréquentation touristique. Cette contrainte se traduit :

- par la nécessité d'investissements très lourds par rapport à la durée de l'exploitation ;

- par une activité intensive durant quelques mois, ce qui présente de nombreux inconvénients au regard de la gestion de l'entreprise mais aussi de la vie personnelle et familiale des exploitants et salariés ;

- par une fragilisation de l'équilibre économique de l'entreprise du fait de l'ouverture pendant seulement 4 à 9 mois par an et d'une clientèle essentiellement touristique : forte sensibilité aux aléas climatiques, aux pollutions, au contexte économique général, etc.

La présence des établissements saisonniers en milieu rural, en montagne ou sur le littoral assure pourtant un maillage du territoire et constitue un des principaux atouts du tourisme français. Elle participe très largement à l'animation locale et permet à une part de la population de trouver sur place les emplois indispensables. Or, les particularités liées à la saisonnalité ne sont pas suffisamment prises en considération dans les dispositifs législatifs ou réglementaires mis en place, en raison notamment de l'absence d'identification suffisamment explicite de ces entreprises.

Aujourd'hui les établissements touristiques sont définis par :

- les arrêtés sur le classement touristique des hôtels (arrêté du 14 février 1986) et des restaurants (arrêté du 27 septembre 1999). Selon ces textes l'établissement est dit « saisonnier » lorsque « l'ouverture n'excède pas une durée de neuf mois par an fractionnée en une ou plusieurs périodes » ;

- le code général des impôts, dans son article 1478 V relatif à la taxe professionnelle, qui prévoit une réduction de la base d'imposition en fonction de la période d'activité pour les hôtels de tourisme et restaurants saisonniers.

Par ailleurs, la définition de la période d'ouverture dans les textes actuels se réfère à un nombre de mois civils, ce qui ne paraît pas davantage adapté au mode de fonctionnement des entreprises saisonnières aujourd'hui.

Ainsi, la définition du caractère saisonnier d'un établissement constitue un frein important au développement de l'activité locale et de l'économie touristique.

Une nouvelle définition permettrait aux entreprises de s'adapter plus souplement aux nouvelles attentes des touristes et à la tendance, de plus en plus marquée, au fractionnement des séjours en courtes périodes, week-ends prolongés, etc. Elle autoriserait le prolongement des périodes d'ouverture des établissements saisonniers et la réouverture sur certaines périodes hors saison.

Cet assouplissement bénéficierait notamment de l'emploi, mais aussi à toute l'activité économique locale, la fréquentation des hôtels ayant des retombées importantes sur les autres commerces et activités de la station, compte tenu de la consommation des touristes hébergés.

La mesure décidée par le CIT consiste à compter la période d'ouverture en semaines et non plus en mois civils : au lieu de compter 9 mois, il s'agirait de compter 41 semaines avec un minimum de 12 semaines afin d'éviter les activités éphémères (commerces qui disparaissent à la fin de la saison et commerces non sédentaires, déjà visés par des dispositions spécifiques). En outre, le décret d'application de l'article 1478 V du CGI serait étendu aux cafés et discothèques.

Cette adaptation de la réduction de taxe professionnelle aux hôtels non classés et aux cafés et discothèques devrait avoir un impact limité pour chaque collectivité compte tenu du nombre réduit d'établissements concernés. Par ailleurs, la modification de la règle de décompte de la période d'ouverture n'entraînera en soi aucune baisse de recettes fiscales (les entreprises n'ayant aucun intérêt à réduire leur période d'ouverture) mais au contraire, un surplus de recettes lié à la réouverture des établissements hors saison.

Source : compte rendu du comité interministériel du tourisme du 9 septembre 2003

Par ailleurs, les taux et les plafonds des avantages fiscaux accordés aux particuliers qui investissent dans les résidences de tourisme neuves seront relevés, dans un zonage élargi, dès lors que 15 % du parc sont proposés en priorité aux travailleurs saisonniers .

La loi « Urbanisme et habitat » a pour objectif de relancer l'investissement locatif principal. Cependant, les mesures incitatives de ce texte risquent de détourner les investisseurs en résidences de tourisme, qui bénéficient actuellement d'une réduction d'impôt de 15 % de l'investissement plafonnée à 13.728 euros dans des zones géographiquement définies par l'article 199 decies E du CGI (zone de revitalisation rurale et objectif 2).

Les prévisions du Syndicat des résidences de tourisme estiment nécessaire, pour répondre à la croissance de la demande touristique nationale et internationale, de mettre en chantier environ 3.000 logements touristiques par an, dont à peu près les deux-tiers hors ZRR. Aussi le renforcement de l'attractivité touristique des territoires passe-t-il par la création d'une offre nouvelle et par le maintien de l'offre ancienne, ainsi que par la mise en valeur et la gestion durable du patrimoine.

Seule une incitation fiscale équivalente à l'avantage fiscal issu des investissements dans les logements locatifs pourra permettre le maintien et le développement des investissements dans les résidences de tourisme. Une réduction d'impôt de 25.000 euros, correspondant à un relèvement de la base de calcul de la réduction d'impôt à 100.000 euros et à un taux de réduction d'impôt de 25 %, permettrait ainsi aux investisseurs d'avoir un choix entre l'investissement locatif et l'investissement touristique.

Cet avantage fiscal sera accordé pour les hébergements réalisés dans toutes les communes situées en ZRR et dans les communes de moins de 5.000 habitants situées en zone objectif 2. Par ailleurs, à titre exceptionnel, cette mesure pourrait concerner des investissements dans des résidences de tourisme neuves réalisées dans le cadre de zones d'aménagement.

En contrepartie de cet avantage fiscal, les investisseurs, les constructeurs ainsi que les gestionnaires des résidences de tourisme devront réserver en priorité à la location, dans leur programme immobilier, un pourcentage d'au moins 15 % de logements pour les saisonniers. Cette obligation permettra de pallier les difficultés de logement des saisonniers et entraînera la mise à disposition des professionnels du tourisme de logements indispensables à un meilleur accueil touristique.

Source : compte rendu du comité interministériel du tourisme du 9 septembre 2003

Enfin, les taux et les plafonds des avantages fiscaux accordés aux particuliers qui investissent dans la rénovation de résidences de tourisme réalisées depuis plus de 15 ans seront également relevés, dans les stations classées et les communes ou groupements de communes touristiques , dès lors que 15 % du parc sont proposés en priorité aux travailleurs saisonniers .

L'hébergement touristique de nombreuses stations, en particulier en montagne et sur le littoral, est marqué par le vieillissement du parc, construit en grande partie dans les années 1970. Cette situation aboutit à une dégradation de l'offre alors que la demande est de plus en plus exigeante, et conduit à l'apparition de véritables friches touristiques menaçant fortement l'activité économique et l'emploi de nombreuses stations. Certes, les difficultés pour trouver des terrains incitent actuellement les constructeurs en résidences de tourisme à effectuer des opérations de réhabilitation lourde pour certains immeubles affectés au tourisme. Mais le coût d'une reconstruction, réhabilitation lourde qui consiste en la destruction de la totalité de l'immeuble en gardant seulement sa structure, est équivalent à un coût de construction neuf.

Par ailleurs, la loi « Urbanisme et habitat » prévoit que les mesures de réhabilitation d'immeubles destinés à l'investissement locatif principal peuvent bénéficier des dispositions fiscales incitatives prévues par ce texte. Celles-ci risquent ainsi de détourner du secteur touristique les investisseurs en résidences de tourisme réhabilitées, qui ne bénéficient actuellement de réductions d'impôt que pour les travaux de reconstruction (qui ne correspond pas tout à fait à la notion de réhabilitation).

Il est donc indispensable de favoriser la réhabilitation de l'hébergement locatif touristique pour redynamiser l'économie des stations littorales et de montagne et des communes touristiques durement frappées ces trois dernières années. Les projets de réhabilitation d'immeubles en résidences de tourisme concernent des zones touristiques importantes qui permettront de compléter une offre touristique de qualité pour des clientèles françaises et étrangères.

Seule une incitation fiscale équivalente à l'avantage fiscal issu des investissements dans les logements locatifs pourra permettre le maintien et le développement des investissements dans les résidences de tourisme. Une réduction d'impôt de 20.000 euros, correspondant à un relèvement de la base de calcul de la réduction d'impôt à 100.000 euros et à un taux de réduction d'impôt de 20 %, permettrait aux investisseurs d'avoir un choix entre l'investissement locatif et l'investissement touristique. En pratique, il s'agirait de modifier l'article 199 decies F du CGI pour permettre que la déduction porte également sur le coût d'acquisition, à condition que des travaux de rénovation soient réalisés dans les 24 mois suivant celle-ci. Cette disposition ne concernerait que le parc immobilier de loisir de plus de 15 ans et pourrait permettre la réhabilitation d'environ 1.000 logements touristiques par an.

Cette proposition d'incitation fiscale vise des résidences touristiques collectives anciennes et dégradées. Une liste de communes concernées sur le territoire des stations classées, des communes touristiques et des groupements de communes touristiques sera établie par décret.

Le coût budgétaire total de la mesure, pour un investissement en année N, doit être réparti sur plusieurs années. Le mécanisme initial prévoyait un étalement sur quatre ans. Cet étalement est prolongé de deux années. La mesure est envisagée, dans un premier temps, pour une durée expérimentale de trois années.

En contrepartie de l'avantage fiscal, et tout comme pour la mesure concernant les logements neufs, les investisseurs, les constructeurs ainsi que les gestionnaires des résidences de tourisme devront réserver en priorité à la location, dans leur programme de réhabilitation immobilière, un pourcentage d'au moins 15 % de logements pour les saisonniers.

Source : compte rendu du comité interministériel du tourisme du 9 septembre 2003

Votre rapporteur pour avis ne peut que saluer cet ensemble de dispositions fiscales, propres à relancer l'activité touristique dans des communes rencontrant des difficultés, notamment en zone rurale et en montagne .

(2) Obtenir la TVA à 5,5 % dans la restauration traditionnelle

Votre rapporteur pour avis souhaite également féliciter le Gouvernement pour la ténacité qu'il manifeste à Bruxelles et auprès de nos partenaires européens dans le but d'obtenir une décision favorable sur la fixation à 5,5 % du taux de TVA applicable à la restauration ( ( * )*).

Malgré un rapport d'évaluation mettant en doute l'impact positif de la baisse de la TVA dans les secteurs à haute intensité de main d'oeuvre, adopté par la Commission en juin 2003, M. Frits Bolkestein, le commissaire européen chargé de la fiscalité, a cependant proposé le 16 juillet 2003 de pérenniser en l'adaptant le dispositif expérimental de fiscalité dérogatoire pour certaines catégories de biens et services, institué en octobre 1999 . Mais à cette occasion, s'il a inclus la restauration traditionnelle dans la proposition de directive , conformément à la demande de la France, l'harmonisation et la rationalisation des taux de TVA dans l'Union auxquelles procède par ailleurs ce texte rencontrent bien des oppositions .

Ainsi, les ministres des finances, réunis en session informelle à Stresa (Italie) le 13 septembre 2003, ont étalé leurs profondes divergences et les ont confirmées lors du Conseil « Finances » du 7 octobre . Si les Pays-Bas, la Grèce, l'Espagne et la France appuient le texte adopté par la Commission, le Danemark, la Suède et l'Allemagne rejettent toute extension de la liste des produits susceptibles de bénéficier d'un taux réduit et figurant à l'annexe H de la directive en vigueur (directive 77/388/CEE du Conseil du 17 mai 1977). Les autres pays, quant à eux, souhaitent maintenir les dérogations actuelles en matière de taux zéro, taux super-réduits et taux intermédiaires, dits « parking » , que le projet de directive entend au contraire supprimer par souci de simplification, d'harmonisation et de respect des règles de la concurrence.

Au-delà de ces oppositions de principe , le Conseil se divise également sur la portée de l'extension de l'annexe H , les pays n'ayant pas d'opinion commune sur le détail de la liste à adopter . On sait ainsi que l'Allemagne serait très opposée à l'extension du taux réduit à la restauration. Or, les règles communautaires en matière de TVA doivent être adoptées à l'unanimité par les Etats membres , ce qui ne laisse pas d'inquiéter quant à la suite des discussions, qui s'achèveront en tout état de cause avant le 31 décembre 2003, date butoir d'application de l'actuelle directive.

Pour autant, votre rapporteur pour avis exprime sa confiance dans la force de conviction du Gouvernement , et partage avec lui son optimisme , dont témoigne au demeurant l'article 69 du présent projet de loi de finances prévoyant explicitement que, conformément aux engagements pris il y a dix-huit mois, une loi fixera, dans les quatre mois suivant l'entrée en vigueur de la directive incluant les services de restauration dans l'annexe H, les conditions dans lesquelles ces services seront soumis au taux prévu à l'article 279 du CGI.

* (1) Avis n° 70 (2002-2003), tome XVI, page 17.

* (2) Ibid , page 18.

* (1) Voir, pour de plus amples précisions, le rapport pour avis n° 267 (2002-2003) fait, au nom de la commission des affaires économiques et du plan, par nos collègues MM. Alain Fouché et Gérard César (commentaire de l'article 26, pages 50 et suivantes).

* (2) Voir, pour de plus amples précisions, le rapport pour avis n° 34 (2003-2004) fait, au nom de la commission des affaires économiques et du plan, par notre collègue M. Georges Gruillot (commentaires des articles 3 et 4, pages 39 et suivantes).

* (*) Avis n° 70 (2002-2003), tome XVI, pages 55 et suivantes.

* (*) Voir l'avis budgétaire n° 70 (2002-2003), tome XVI, pages 49 et 50.