Projet de loi de finances pour 2004 : Culture

N° 74

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2003-2004

Annexe au procès-verbal de la séance du 20 novembre 2003

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur le projet de loi de finances pour 2004 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

TOME I

CULTURE

Par M. Philippe NACHBAR,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jacques Valade, président ; MM. Ambroise Dupont, Pierre Laffitte, Jacques Legendre, Mme Danièle Pourtaud, MM. Ivan Renar, Philippe Richert, vice-présidents ; MM. Alain Dufaut, Philippe Nachbar, Philippe Nogrix, Jean-François Picheral, secrétaires ; M. François Autain, Mme Marie-Christine Blandin, MM. Louis de Broissia, Jean-Claude Carle, Jean-Louis Carrère, Gérard Collomb, Yves Dauge, Mme Annie David, MM. Fernand Demilly, Christian Demuynck, Jacques Dominati, Jean-Léonce Dupont, Louis Duvernois, Daniel Eckenspieller, Mme Françoise Férat, MM. Bernard Fournier, Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Marcel Henry, Jean-François Humbert, André Labarrère, Serge Lagauche, Robert Laufoaulu, Serge Lepeltier, Mme Brigitte Luypaert, MM. Pierre Martin, Jean-Luc Miraux, Dominique Mortemousque, Bernard Murat, Mme Monique Papon, MM. Jacques Pelletier, Jack Ralite, Victor Reux, René-Pierre Signé, Michel Thiollière, Jean-Marc Todeschini, Jean-Marie Vanlerenberghe, André Vallet, Marcel Vidal, Henri Weber.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 12 ^ème législ.) : 1093 , 1110 à 1115 et T.A. 195

Sénat : 72 et 73 (annexe n° 6 ) (2003-2004)

Lois de finances .

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le budget du ministère de la culture et de la communication doit répondre à une double exigence -paradoxale dans ses termes- qui consiste à la fois à assurer dans de bonnes conditions le fonctionnement des institutions, de plus en plus nombreuses, qui relèvent de sa tutelle ou qu'il subventionne, et à renouveler les instruments dont l'Etat dispose pour conduire une politique culturelle ambitieuse.

La résolution de cette équation délicate, qui oppose la dynamique de l'action et la rigidité d'un budget grevé par des dépenses reconductibles, sera rendue plus aisée en 2004 grâce à une progression significative des dotations affectées à la culture.

En effet, le projet de loi de finances prévoit une augmentation de 5,79 % de ces dotations, qui s'élèveront à 2 632,70 millions d'euros.

S'il saluera la volonté du Gouvernement de conserver à l'action culturelle de l'Etat son caractère prioritaire -particulièrement méritoire dans un contexte budgétaire fortement contraint-, votre rapporteur se félicitera également de l'esprit de réforme qui inspire les priorités affichées par le ministère.

En effet, dans des domaines aussi variés que le spectacle vivant, dont les équilibres ont été profondément affectés par la réforme du régime de l'intermittence ou que le patrimoine monumental, secteur dans lequel les besoins sont considérables, les défis auxquels doit répondre le ministère exigent une adaptation des moyens d'intervention de l'Etat.

C'est au regard de cette impérieuse nécessité que votre rapporteur a analysé le projet de budget de la culture pour 2004.

I. LE PROJET DE BUDGET POUR 2004 : DES CAPACITÉS D'ACTION RENFORCÉES

A. LA PROGRESSION DES DOTATIONS

1. Des capacités d'action restaurées

• L'évolution générale des dotations

Le budget du ministère de la culture et de la communication s'élève en 2004 à 2 632,70 millions d'euros, contre 2 488, 71 millions d'euros en 2003, en progression de 5,79 %.

Ces chiffres soulignent la volonté du Gouvernement de conduire une politique ambitieuse dans le domaine de la culture dans un contexte budgétaire contraint. On rappellera que les dépenses de l'Etat progressent en 2004 de 1,5 %, soit une augmentation égale à l'inflation prévisionnelle.

Le projet de loi de finances marque également le souci de reconstituer les capacités d'engagement du ministère après un réajustement des dotations en 2003, qui s'était traduit par la suppression d'une réserve de crédits de paiement non consommés.

Les craintes suscitées l'an dernier par cette « opération vérité » sur le risque d'un repli durable du budget de la culture se révèlent donc infondées.

• Les différentes catégories de dépenses

Le tableau ci-après retrace l'évolution du budget de la culture par catégorie de dépenses entre la loi de finances initiale pour 2003 et le projet de loi de finances pour 2004.

ÉVOLUTION DU BUDGET DE LA CULTURE
ENTRE LA LOI DE FINANCES POUR 2003 ET LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2004

En millions d'euros	LFI 2003	PLF 2004	Variation en montant 2004/2003	Variation 2004/2003 en %	Variation 2004/2003 en  % à structure constante
Moyens des services	1 309,93	1 391,97	82,04	6,26 %	1,42 %
Personnel	534,78	526,76	- 8,01	- 1,50 %	0,44 %
Fonctionnement des services	102,73	89,59	- 13,15	- 12,80 %	2,86 %
Expérimentation LOLF (DRAC Rhône-Alpes)	0,00	61,94	61,94	ns	ns
Travaux d'entretien	24,46	23,90	- 0,56	- 2,27 %	0,36 %
Subventions de fonctionnement aux établissements publics	647,96	689,78	41,81	6,45 %	2,05 %
Interventions	860,62	817,84	- 42,78	- 4,97 %	2,14 %
Dotation générale de décentralisation	161,62	165,06	3,44	2,13 %	2,13 %
Intervention des administrations	211,99	203,04	- 8,94	- 4,22 %	2,42 %
Interventions déconcentrées	446,13	409,63	- 36,49	- 8,18 %	2,15 %
Commandes artistiques et achats d'oeuvres d'art	40,88	40,09	- 0,79	- 1,92 %	0,73 %
Dépenses en capital	318,16	422,89	104,74	32,92 %	33,99 %
Investissements exécutés par l'Etat	55,02	203,91	148,89	###,##	281,91 %
Subventions d'investissement accordées par l'Etat	263,14	218,98	- 44,16	- 16,78 %	- 17,85 %
Dont subventions d'équipement courant aux établissements publics	57,95	76,24	18,29	31,57 %	26,40 %
TOTAL	2 488,71	2 632,70	144,00	5,79 %	5,84 %

(Source : ministère de la culture)

L'évolution contrastée des différentes catégories de dépenses reflète l'effort engagé pour reconstituer le « stock » des crédits de paiement après la remise en ordre de la présentation des enveloppes effectuée en 2003.

* La progression des crédits du titre III (+ 82 millions d'euros) s'élève à 6,25 % .

Ce gonflement des moyens des services est pour une large part optique sous l'effet d'un double transfert de crédits du titre IV vers le titre III lié, d'une part, à la création de nouveaux établissements publics (Cité de l'architecture et du patrimoine) et, d'autre part, à l'expérimentation conduite en région Rhône-Alpes, dans le cadre de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances.

Cette expérimentation destinée à appliquer les mécanismes budgétaires et les règles de gestion résultant de la loi organique imposent, en effet, la création d'une nomenclature spécifique au sein du titre III, destinée à accueillir l'ensemble des dépenses ordinaires gérées au niveau déconcentré par la direction régionale des affaires culturelles de Rhône-Alpes.

Le principal avantage attendu de ces règles consiste dans la souplesse de gestion qui résulte de la répartition des dotations par objectifs et de la possibilité -connue sous le nom barbare de « fongibilité asymétrique »- d'abonder les crédits de fonctionnement et d'intervention grâce aux crédits de personnels.

A cette fin, et comme ce sera le cas pour l'ensemble du ministère à partir du 1 ^er janvier 2006, les crédits de la DRAC Rhône-Alpes ont été répartis entre les trois programmes destinés à l'avenir à structurer le budget du ministère : connaissance, préservation, enrichissement et promotion des patrimoines ; développement et diffusion de la création ; transmission des savoirs et démocratisation de la culture.

Les crédits consacrés à cette expérimentation s'élèvent à 61,93 millions d'euros, dont 50,6 millions d'euros transférés du titre IV.

Si l'on excepte ces transferts, les moyens des services n'augmentent que de 1,42 % à structure constante.

Cette progression résulte principalement de l'augmentation des subventions de fonctionnement versées aux établissements publics relevant de la tutelle du ministère de la culture et de la communication et des moyens de fonctionnement des services, qui atteint respectivement 2,05 % et 2,86 % à structure constante. En effet, les dépenses de personnel sont stables sous l'effet des mesures prises par le ministère pour maîtriser ses effectifs.

* A structure constante, les dépenses d'intervention (titre IV) progressent de 2,14 % pour s'établir à 817,84 millions d'euros.

Le projet de budget pour 2004 marque à l'évidence un infléchissement par rapport aux précédents exercices caractérisés par une forte progression de ces dépenses.

Les mesures nouvelles, qui représentent 18,4 millions d'euros, bénéficieront principalement à la direction de la musique, de la danse, du théâtre et des spectacles (12,56 millions d'euros) et dans une moindre mesure, à la direction de l'architecture et du patrimoine (4,34 millions d'euros) et à la direction du livre et de la lecture (2,31 millions d'euros).

* Les dépenses d'investissement inscrites au titre V (investissements exécutés par l'Etat) et au titre VI (subventions d'investissement accordées par l'Etat) s'élèvent en crédits de paiement à 422,89 millions d'euros , en progression de 33,59 % par rapport à l'exercice précédent .

Cette forte augmentation constitue la contrepartie de la résorption en 2003 des crédits de paiement non consommés à hauteur de 40,35 % de leur montant total.

En ce qui concerne le titre V, les crédits de paiement s'établissent en 2003 à 203,91 millions d'euros, en progression de 281,91 % par rapport à 2003, mais en recul de 11,46 % par rapport à 2002.

S'agissant du titre VI, les crédits de paiement s'élèvent en 2003 à 218,98 millions d'euros, en recul de 17,85 % à structure constante par rapport à 2003, et de 22,18 % par rapport à 2002.

Traduisant la préservation des capacités d'investissement du ministère, les autorisations de programme demeurent à leur niveau de 2002 et de 2003, soit 567,20 millions d'euros.

Cette stabilité recouvre toutefois une évolution contrastée des investissements de l'Etat, qui diminuent significativement (- 8,53 %) pour atteindre 265,81 millions d'euros, et des subventions d'investissement, qui progressent de 9,98 % atteignant 301,38 millions d'euros.

Au regard de cette brève analyse, il apparaît que les marges de manoeuvre dégagées en 2003 à la faveur d'une diminution des crédits d'investissement réputés excédentaires ont permis d'accroître les moyens d'intervention de l'Etat dans des proportions qui ne peuvent être atteintes cette année où il convient d'augmenter les dotations des titres V et VI indispensables au ministère pour faire face à ses engagements, engagements dont le volume n'a pas au demeurant varié au cours des deux derniers exercices.

Les dividendes de l'« opération vérité » ne pouvant être perçus deux fois, les marges de manoeuvre dont disposera le ministère en 2004 résulteront, d'une part, des conditions dans lesquelles sont exécutées les lois de finances afin d'assurer au mieux la mobilisation des crédits votés et, d'autre part, des redéploiements qui pourront être effectués afin d'atténuer la rigidité d'un budget dont près de 50 % des dotations sont constituées par des dépenses de personnel et les subventions aux établissements publics et, donc, de fait intangibles.

2. Une exécution satisfaisante du budget

La loi de finances pour 2003 traduisait la volonté de rompre avec une tradition d'affichage qui conduisait le ministère de la culture à présenter des budgets flatteurs qu'il n'était pas capable en pratique de dépenser.

On rappellera que cette incapacité chronique à consommer les crédits votés par le Parlement avait eu tendance à s'accentuer dans les années récentes. En effet, sur la période 1999-2001, l'écart entre, d'une part, les dépenses nettes et, d'autre part, les crédits votés et les crédits ouverts s'était sensiblement accru ; ainsi, alors que sur cette période, les crédits votés en loi de finances initiale progressaient de 6,4 % et les crédits ouverts, de 9,9 %, les dépenses réelles n'augmentaient que de 2,5 %.

Ce phénomène était particulièrement sensible pour les dépenses d'investissement. En effet, entre 1998 et 2001, le taux de consommation des crédits de paiement avait fortement diminué, passant de 82 % en 1998 à 57,2 % en 2001.

L'analyse du budget comme au demeurant l'évaluation même des besoins du ministère s'en trouvait faussée. Par ailleurs, le surdimensionnement des enveloppes conduisait invariablement en cours d'année à des mesures de régulation budgétaire, mesures d'autant plus faciles à faire accepter que le ministère disposait en quelque sorte d'un « matelas » lui permettant d'en atténuer les effets sur le volume des crédits exécutés.

En adoptant une présentation plus sincère du budget en 2003, il convenait donc parallèlement d'améliorer la gestion des crédits, notamment pour ceux affectés à l'investissement, et, d'autre part, de mettre un terme à la tradition des annulations en cours d'exercice.

Un effort de dynamisation de la dépense a été entrepris afin de permettre une utilisation plus rapide des crédits et donc la consommation effective d'une plus grande partie des crédits votés. Cet effort, engagé dès 2002, se manifeste dans les conditions d'exécution du budget 2003, qui fait apparaître une amélioration significative du taux de consommation des crédits.

En 2003, d'après les informations communiquées par le ministère, il est anticipé une consommation des crédits portant sur 2 560 millions d'euros, contre 2 400 millions d'euros en 2002. L'effort de gestion a donc permis une progression effective de 6,6 % du budget de la culture alors que la loi de finances pour 2003 prévoyait une diminution de 4,7 % de ses crédits.

Cette amélioration des conditions d'exécution des crédits est particulièrement sensible pour les dépenses d'investissement des titres V et VI.

Ces résultats tiennent à un meilleur suivi de la dépense, action qui passe notamment par un contrôle étroit du taux de consommation des crédits grâce à des réunions trimestrielles associant les directions d'administration centrale et qui sera facilité en 2004 par la fixation aux services centraux et déconcentrés d'objectifs de consommation en termes de taux d'affectation et d'engagement des autorisations de programme.

Le graphique ci-dessous permet de mesurer le resserrement significatif de l'écart entre crédits ouverts et crédits consommés en dépenses ordinaires et crédits de paiement entre 1997 et 2003.

Au-delà de cet effort accompli pour dynamiser la gestion des crédits, le ministère de la culture n'a eu à supporter aucune mesure d'annulation budgétaire en 2003 .

Ce traitement favorable résulte de l'engagement pris par le ministère de la culture, en contrepartie de la garantie du ministère de l'économie et des finances de l'exempter de toute annulation nette, de ne pas demander d'ouverture nette en cas d'apparition en cours d'année de besoins nouveaux et donc de financer par redéploiements les dépenses imprévues.

Cette logique « d'auto assurance » pour reprendre le terme utilisé par les services a conduit le ministère à financer par de tels redéploiements les besoins nés du déficit de l'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP) et de l'annulation des festivals d'été à la suite de la crise provoquée par l'accord du 26 juin dernier relatif au régime d'assurance chômage des intermittents du spectacle.

Ces redéploiements devraient se traduire par des mouvements de crédits des titres V et VI, où subsiste un volume de crédits non consommés, vers les titres III et IV dans le cadre du projet de loi de finances rectificative pour 2003.

Il convient toutefois de souligner que, si le ministère de la culture n'a fait l'objet d'aucune annulation, la régulation budgétaire s'est traduite par des mesures de gel de crédits, qui ont été levées en contrepartie d'un engagement de reports sur l'exercice 2004.

Deux séries de mesures ont été prises.

Une mise en réserve a été notifiée le 3 février dernier, afin de permettre au Gouvernement de faire face aux différents aléas de gestion, de respecter ses engagements vis-à-vis du Parlement et de répondre à des besoins nouveaux.

Le tableau ci-dessous indique la ventilation par chapitre de ces mesures.

(en euros)

Chapitre	Crédits mis en réserve
34-97	6 930 000
34-98	4 980 000
35-20	4 650 000
36-60	20 960 000
43-20	27 960 000
43-30	59 010 000
43-92	8 140 000
TOTAL	132 630 000

Sur les 132 millions d'euros mis ainsi en réserve, un montant de 69 millions d'euros a été dégelé en août par le ministère de l'économie et des finances : 19,52 millions d'euros pour le titre III et 49,48 millions d'euros sur le titre IV.

Par ailleurs, la mise en réserve intervenue en avril des crédits reportés de l'exercice 2002 sur les titres III et IV a été levée en contrepartie d'un engagement de report sur l'année 2004 d'un même montant, soit 222 millions d'euros, ce qui représente 8,89 % des crédits inscrits au budget du ministère par la loi de finances pour 2003.

Enfin, le solde des crédits gelés a été transformé en octobre en objectifs de reports.

B. LA POURSUITE DE LA MODERNISATION DU MINISTÈRE

Comme l'a souligné le ministre de la culture et de la communication devant votre commission le 22 octobre dernier lors de son audition sur le projet de loi de finances, la croissance du budget de la culture pour 2004, qui intervient dans un contexte de stabilisation de la dépense publique, exige que « le ministère de la culture s'associe pleinement à l'effort de réforme et d'efficacité conduit par le Gouvernement ».

1. Dégager des marges de manoeuvre

• Un objectif salutaire

Dans le contexte budgétaire actuel, l'augmentation des dotations ne peut constituer le seul moyen de financer des actions nouvelles. L'objectif affiché par le Gouvernement de respecter la norme « zéro volume » pour déterminer l'évolution de la dépense publique exige que soient dégagées des marges de manoeuvre dans le cadre des dotations existantes grâce à un effort de redéploiement.

C'est pourquoi le ministère de la culture et de la communication a demandé à chaque direction de réaliser un redéploiement de 10 % de ses crédits d'intervention d'ici 2006.

Cet objectif suppose que soit systématiquement réalisée l'évaluation des actions entreprises. Certes, la mise en oeuvre des dispositions de la loi organique relative aux lois de finances devrait permettre de réaliser des progrès en ce sens. Cependant, au-delà, il est évident que les services du ministère doivent accomplir un effort pour définir des procédures permettant d'apprécier l'efficacité de leurs interventions. Cela exige notamment que puisse être amélioré le suivi des dépenses déconcentrées, qui représentent désormais 66 % des crédits d'intervention proprement dits, que l'on rompe avec une logique de guichet, qui prévaut souvent dans l'attribution des subventions, mais également que soient élaborés, dès que cela est possible, des indicateurs de performance, à l'image, par exemple, de ceux à l'établissement desquels travaille la direction des musées de France.

• Les redéploiements mis en oeuvre en 2003 et 2004

* Les mesures prises par les services en 2003

Votre rapporteur s'est intéressé plus spécifiquement aux mesures prises par deux directions en 2003 pour procéder à une réallocation des enveloppes qui leur sont attribuées par la loi de finances. Les données recueillies soulignent l'ampleur de l'effort à accomplir pour mettre en oeuvre l'objectif poursuivi par le ministre.

- La délégation aux arts plastiques

Sur les 120,77 millions d'euros de crédits d'intervention qui lui ont été affectés en 2002 et 2003, la délégation aux arts plastiques a redéployé un montant de 789 000 euros. Sur cette enveloppe, outre des mesures liées à la déconcentration ou à la « reconcentration » de certains crédits, les redéploiements effectifs liés à des infléchissements dans les actions conduites s'élèvent à 517 000 euros.

On notera toutefois avec satisfaction la capacité de la direction à remettre en cause certains partenariats et à réallouer les sommes dégagées à des actions correspondant à des priorités du ministère, et notamment les actions de diffusion des arts plastiques (mise en place de la galerie nationale du Jeu de Paume ; renforcement des dotations affectées à l'exposition Les 20 ans des FRAC ).

- La direction du livre et de la lecture

En 2003, la direction du livre et de la lecture a opéré des redéploiements concernant ses crédits d'intervention, conformément aux directives données par le ministre, afin de réserver des marges de manoeuvre permettant d'instaurer de nouveaux partenariats ou de redéfinir les missions des institutions partenaires du ministère.

Ainsi, 80 000 euros ont été déconcentrés vers la DRAC Aquitaine afin de soutenir le projet patrimonial de la ville de Bordeaux et 50 000 euros vers la DRAC Nord-Pas-de-Calais pour accompagner le développement des « Ruches ».

Compte tenu de la date d'entrée en vigueur de la loi du 18 juin 2003 sur le droit de prêt en bibliothèque ^{1 ( * )} , la dotation prévue à cet effet a été revue à la baisse (- 3 millions d'euros) au bénéfice d'autres actions du ministère, notamment afin de soutenir l'INRAP.

Enfin, un redéploiement « positif » de 255 000 euros a permis d'abonder les crédits affectés à un programme d'acquisitions patrimoniales d'intérêt national.

* Les redéploiements prévus pour 2004

Les redéploiements de crédits prévus par le projet de budget pour 2004 s'élèvent à 17,28 millions d'euros pour les dépenses ordinaires, soit 0,7 % de leur montant total et à 100 millions d'euros pour les dépenses en capital, soit 23,64 % de leur montant total.

Au-delà de ces redéploiements, un ajustement a été possible sur les crédits de paiement, compte tenu de l'exécution 2002 et de la prévision d'exécution pour 2003. Cet abattement s'élève à 100 millions d'euros pour les crédits de paiement inclus dans les services votés.

2. La maîtrise des dépenses de structure

Traduisant la participation du ministère de la culture à l'effort de maîtrise des dépenses publiques, ses crédits de personnel et de fonctionnement ne progressent que de 0,7 % à structure constante.

• L'évolution des effectifs en 2004

Les crédits de rémunération des personnels en activité s'élèvent à 537,12 millions d'euros -y compris ceux consacrés aux agents de la DRAC Rhône-Alpes, mais hors charges sociales-, en augmentation de 0,44 % par rapport à 2003.

Cette évolution résulte de la diminution des effectifs budgétaires du ministère de 187 emplois, titulaires et contractuels confondus, résultant du non remplacement de 94 départs à la retraite et du transfert de 91 emplois du budget de l'Etat vers ceux de plusieurs établissements publics.

Les effectifs de titulaires diminueront ainsi de 172 emplois du fait de la mise en oeuvre des mesures suivantes :

- suppression nette de 81 emplois au titre des départs à la retraite ;

- transformation de 3 emplois de titulaires en emplois de contractuels, qui feront ensuite l'objet d'un transfert sur le budget du Conservatoire national supérieur de musique de Paris (CNSM) dans le cadre de la poursuite du plan de contractualisation des professeurs des écoles d'enseignement artistique ;

- suppression de 5 emplois au titre de mesures de transformation ;

- transfert de 83 emplois du budget de l'Etat sur le budget de l'établissement public du musée du Louvre (soit 30 emplois transférés dans le cadre de l'application du contrat d'objectifs et de moyens ; 8 au titre du plan engagé en 2002 au titre de la prise en charge par l'établissement public des actes de gestion et 45 emplois transférés correspondant aux emplois de personnels du Louvre reçus aux concours organisés en application du dispositif dit « Sapin »).

Les effectifs de contractuels diminueront de 19 emplois en raison :

- de la suppression d'un emploi au titre des mesures de transformation ;

- de la suppression nette de 13 emplois au titre des départs à la retraite ;

- du transfert de 5 emplois du budget de l'Etat vers le budget des établissements publics d'enseignement : quatre emplois transférés sur le budget de l'Institut national du patrimoine et un emploi transféré sur le budget de l'École nationale supérieure des arts décoratifs (ENSBA) de Paris.

• La poursuite de la résorption de l'emploi précaire

Le recours important à l'emploi précaire au sein du ministère de la culture est directement imputable au cours des deux dernières décennies à l'ouverture de nouveaux établissements culturels, à l'extension des espaces ouverts au public et à l'« effet de ciseau » -bien connu- qui veut que les investissements ne s'accompagnent pas de l'accroissement proportionnel des dépenses ordinaires nécessaires pour permettre aux équipements de fonctionner dans de bonnes conditions.

L'ampleur du phénomène peut être mesurée à l'aune du recensement établi par le ministère de la culture pour la mise en oeuvre du dispositif prévu par la loi du 3 janvier 2001 dite « loi Sapin ». Selon les données recueillies à cette occasion, 1 800 agents -dont 1 000 contractuels sur emplois et 800 rémunérés sur crédits- étaient susceptibles de remplir les conditions posées par la loi Sapin : il s'agissait pour 21 % d'agents de catégorie A, pour 33 % d'agents de catégorie B et pour 46 % d'agents de catégorie C.

Les mesures de stabilisation des vacataires sont financées depuis la loi de finances pour 2001 grâce à des transformations de crédits de vacation en emplois inscrits au budget du ministère de la culture et au budget de certains établissements.

En 2003, la loi de finances prévoyait, au titre du plan de résorption de l'emploi précaire, la création de 150 emplois.

L'effort sera poursuivi en 2004 avec la création de 90 emplois, qui sera effectuée, non par la transformation en emplois de crédits, mais sur un nombre équivalent d'emplois vacants.

Ces créations d'emplois se répartissent de la manière suivante :

- 10 attachés d'administration centrale ;

- 15 techniciens d'art ;

- 5 bibliothécaires adjoints spécialisés ;

- 20 magasiniers spécialisés ;

- 20 maîtres ouvriers ;

- 20 agents techniques d'accueil, de surveillance et de magasinage.

Elles concernent, pour 69 d'entre elles, les établissements publics ; pour 5, les services à compétence nationale et pour 16, l'administration centrale.

3. Responsabiliser les établissements publics

Toujours plus nombreux chaque année, héritiers pour les plus budgétivores d'entre eux de la politique des grands travaux, les établissements publics relevant de la tutelle du ministère de la culture, qui représentent environ 40 % de son budget, apparaissent comme un facteur d'inertie préjudiciable à une gestion plus dynamique des crédits alloués par les lois de finances.

Toutefois, il convient de souligner que ces établissements, souvent prestigieux, constituent les relais privilégiés de l'action du ministère.

L'accroissement prévu par le projet de loi de finances des subventions qui leur sont affectées, témoigne de la volonté du ministère de leur permettre d'assumer le coût de l'exemplarité, tandis que les réformes administratives engagées en 2003 et poursuivies en 2004 leur confèrent une plus grande autonomie dans une perspective de responsabilisation de leur gestion.

• Les dotations pour 2004

Les crédits inscrits au chapitre 36-60 du titre III s'élèvent en 2004 à 689,82 millions d'euros , contre 647,9 millions d'euros en 2003, soit une progression de 6,45 % .

Si l'on raisonne à structure constante , c'est-à-dire hors la création de nouveaux établissements publics issus de la transformation de services à compétence nationale, l'augmentation des dotations de fonctionnement s'élève à 2,05 % par rapport à 2004 .

On rappellera qu'en 2003, le taux de progression de ces dotations avait atteint 4,05 %.

Le montant des mesures nouvelles s'établit à 9,66 millions d'euros. Parmi les plus significatives d'entre elles, on relèvera l'effort consacré, d'une part, à la Bibliothèque nationale de France (+ 1 426 000 euros) et, d'autre part, au musée du quai Branly (+ 2 575 000 euros).

Le tableau ci-après récapitule la répartition entre établissements publics des mesures nouvelles inscrites au projet de budget pour 2004.

MESURES NOUVELLES INSCRITES AU CHAPITRE 36-60 EN 2004

(en euros)

Bibliothèque publique d'information	+ 38 000
Bibliothèque nationale de France	+ 1 426 009
Institut national d'histoire de l'art (installation rue Vivienne)	+ 501 503
Institut national du patrimoine	+ 355 000
Musée Gustave Moreau	+ 3 000
École du Louvre	+ 30 000
École nationale supérieure des Beaux Arts	+ 100 000
École supérieure des arts décoratifs	+ 34 000
Académie de France à Rome	+ 70 000
Comédie française	+ 95 883
Théâtre national de Chaillot	+ 30 000
Théâtre national de l'Odéon	+ 224 620
Théâtre national de la Colline (accompagnement du projet artistique)	+ 100 000
Théâtre national de Strasbourg (accompagnement du projet artistique)	+ 42 000
Conservatoire national supérieur d'art dramatique	+ 47 000
Opéra national de Paris	+ 730 000
Conservatoire national supérieur de musique de Paris (réforme du statut des enseignements)	+ 184 252
Conservatoire national supérieur de musique de Lyon (réforme du statut des enseignements)	+ 239 675
Centre national de la danse (ouverture du nouveau bâtiment)	+ 340 000
École nationale supérieure des métiers de l'image et du son (création d'un nouveau mastère)	+ 55 000
Écoles d'architecture	+ 519 000
Centre national des arts plastiques	+ 60 000
École nationale supérieure de création industrielle	+ 50 000
Musée du Louvre (contrat d'objectifs et de moyens)	+ 880 000
Établissement public du parc et de la grande halle de la Villette (projet Villette numérique)	+ 100 000
Écoles d'art	+ 135 378
Établissement public du musée du quai Branly	+ 2 575 000
Centre national d'art et de culture Georges Pompidou	+ 700 000

On rappellera que cinq établissements bénéficient de près de 56 % des subventions inscrites au chapitre 36-60 : il s'agit de la Bibliothèque nationale de France (97,55 millions d'euros), de l'Opéra national de Paris (93,46 millions d'euros), du Centre national d'art et de culture Georges Pompidou (69,54 millions d'euros), de la Cité des sciences et de l'industrie (47,13 millions d'euros) et du musée du Louvre (81,65 millions d'euros).

En 2003, ces établissements représentaient 60 % du chapitre 36-60. Leur poids relatif diminue, en effet, en raison de la montée en puissance d'autres institutions de constitution plus récente ou de la création de nouveaux établissements publics.

On notera ainsi l'accroissement significatif des dotations de fonctionnement du musée du quai Branly, qui passent de 6,37 millions d'euros en 2003 à 9,33 millions d'euros en 2004, soit une progression de près de 50 % qui répond à la mise en oeuvre des opérations de préfiguration et à la préparation des manifestations d'ouverture en janvier 2006.

LE MUSÉE DU QUAI BRANLY

La création du musée du quai Branly, sur l'initiative du Président de la République, met un terme à plusieurs décennies d'interrogations sur l'avenir du musée de l'Homme et du musée national des arts d'Afrique et d'Océanie (MNAAO).

Cette institution, implantée sur le site du quai Branly, est placée sous la double tutelle du ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche et du ministère de la culture et de la communication, et aura vocation à regrouper principalement les collections du MNAAO et celles du laboratoire d'ethnologie du musée de l'Homme dans la perspective, d'une part, de leur conservation et de leur présentation et, d'autre part, d'une contribution à la recherche et à l'enseignement.

L'établissement public du musée du quai Branly est maître d'ouvrage de ce projet conformément aux dispositions du décret n° 98-1191 du 23 décembre 1998 ; la maîtrise d'oeuvre du musée a été confiée, à l'issue d'un concours international, à M. Jean Nouvel.

Parallèlement à la construction du musée, qui est entrée depuis 2002 dans une phase opérationnelle, l'établissement public mène plusieurs opérations : préparation des collections, création d'une médiathèque, chantier multimédia.

- La construction du musée

Les travaux de terrassement et de fondation ont commencé en janvier 2003. La structure des deux bâtiments « Branly » et « Auvent », qui abriteront la médiathèque et les services administratifs sera achevée à l'automne 2003. Le calendrier des travaux prévoit, en 2004, l'achèvement des travaux de génie civil et de génie technique en superstructure ainsi que la poursuite des travaux de second oeuvre en infrastructure. Seront également engagés les travaux d'aménagement des jardins. Une livraison des bâtiments administratifs est prévue à l'automne 2004, avec le transfert du siège social sur le terrain du quai Branly. La livraison complète des autres ouvrages se déroulera au début de l'été 2005, les travaux d'installation et l'aménagement du jardin se finissant à l'automne 2005. En décembre 2005, le musée devrait être totalement opérationnel et l'ouverture au public est prévue pour le mois de janvier 2006.

- Le chantier des collections

Lors d'une visite qu'elle a effectuée le 5 mars dernier, votre commission a pu prendre conscience de l'ampleur de la tâche accomplie en ce domaine par l'établissement, mais également de son exemplarité.

Dans la perspective de son ouverture au public, le musée du quai Branly a conçu et mis en place un vaste chantier des collections qui comprend l'ensemble des opérations permettant d'assurer le transfert et la mise à niveau, tant sur le plan matériel que documentaire, des 280 000 objets du laboratoire d'ethnologie du musée de l'Homme et des 25 000 objets du MNAAO.

L'ensemble de ces objets est récolé, puis prélevé dans chacun des musées d'origine, avant de rejoindre une chaîne de traitement dans laquelle une quarantaine de spécialistes procède à l'anoxie des objets comportant des matières organiques, puis au nettoyage et au dépoussiérage de l'ensemble des collections, et enfin à des prises de vues en deux ou trois dimensions. Le suivi des opérations qui constituent le chantier des collections est entièrement informatisé, ce qui a permis la création d'une base de données multimédia qui assure la traçabilité permanente des collections et rassemble toutes les informations matérielles, scientifiques et documentaires disponibles sur chacun des objets.

Ce chantier des collections, auquel sont affectées 70 personnes, a été engagé en 2001 et devrait s'achever en septembre 2004, dans la perspective d'une installation des collections dans les salles et les réserves à l'été 2005.

- La médiathèque

Le chantier de la médiathèque suppose également la réalisation d'une importante campagne de traitements physiques des ouvrages par la numérisation et l'indexation des fonds des bibliothèques du musée de l'Homme et du MNAAO, soit 180 000 volumes dont 25 000 en libre accès, 40 000 fascicules de périodiques, 350 000 photographies et de nombreux documents sonores et audiovisuels.

Le transfert des ouvrages antérieurs à 1978 de la bibliothèque du musée de l'Homme a commencé fin août 2003 (70 000 ouvrages). Ce chantier s'étalera sur 16 mois. Les ouvrages postérieurs à 1978, en meilleur état et dont l'informatisation est plus avancée, feront ultérieurement l'objet d'un traitement plus superficiel, mais pas avant mi-2005.

- Le multimédia

Le multimédia constitue un élément central du projet muséographique.

Le projet du musée du quai Branly sera l'occasion de proposer un concept de système d'information multimédia profondément moderne à la fois en termes d'adaptation des nouvelles technologies à la muséologie et à l'ethnologie et d'offre aux publics.

Seront proposées au cours du parcours des visiteurs des bornes consultables destinées à documenter les objets présentés mais également des instruments à vocation plus large.

- Le pavillon des sessions

Le pavillon des sessions au Louvre, inauguré en 2000, constitue l'antenne du nouveau musée. L'établissement public a passé avec le Louvre une convention de cinq ans, renouvelable par tacite reconduction, afin de régler les conditions administratives de son occupation. On notera que les recettes de billetterie sont conservées par le Louvre. Cette observation n'est pas sans signification lorsque l'on sait que ces salles accueillent un public de plus en plus nombreux.

En 2004, apparaissent dans la nomenclature du chapitre 36-60 les musées nationaux Guimet et Orsay qui, de services à compétence nationale, deviennent des établissements publics, le Centre des monuments nationaux, qui bénéficiait jusque-là de subventions au titre des crédits d'intervention, mais également la Cité de l'architecture et du Patrimoine, institution créée par la loi sur le droit de prêt du 18 juin 2003 à partir du musée des monuments français, de l'école de Chaillot et de l'Institut français d'architecture.

Le projet de loi de finances prévoit, au profit des établissements la création de 25 emplois non budgétaires , dont 11 sont autofinancés par redéploiement des crédits des établissements concernés.

Les établissements publics bénéficieront de subventions d'équipement courant qui s'élèvent à 76,24 millions d'euros, en progression à structure constante de 26,40 % par rapport à 2003, ce qui porte, sur deux ans, le taux annuel de progression de ces dotations à 21,16 %.

Votre rapporteur ne pourra que se féliciter de cette tendance qui traduit le souci bienvenu du ministère de faire face dans de bonnes conditions à l'entretien des bâtiments accueillant ces établissements. Les besoins sont, en ce domaine, croissants, compte tenu des caractéristiques techniques de ces bâtiments, qui comportent de plus en plus d'équipements technologiques coûteux caractérisés par une fréquence de renouvellement élevée. Faute de prendre en compte ces besoins, le ministère s'exposerait dans l'avenir à un alourdissement significatif de ces dépenses d'investissement.

• Une modernisation des conditions d'exercice de la tutelle

Le ministère de la culture s'est engagé dans une réforme des conditions d'exercice de son pouvoir de tutelle sur les établissements publics.

Cette réforme, qui vise à responsabiliser les établissements en accroissant leur autonomie de gestion et en précisant les engagements pris avec la tutelle, trouvera à s'appliquer en 2004, à l'occasion d'une modification en profondeur des relations entre les services centraux du ministère et les musées nationaux.

* Vers une plus grande autonomie

La réforme de la tutelle passe en priorité par un accroissement des compétences des établissements publics pour la gestion de leurs personnels et par le développement de relations contractuelles avec la tutelle.

=> En matière de gestion du personnel , les mesures prises s'articulent autour de deux axes : d'une part, le transfert des emplois du budget de l'Etat sur le budget des établissements, qui s'accompagne simultanément d'une rénovation de la gestion de ces emplois et, d'autre part, la déconcentration aux établissements publics de certains actes de gestion des personnels.

Depuis 2000, le ministère de la culture et de la communication a entrepris de transférer certains emplois d'agents non titulaires inscrits au budget de l'Etat vers ceux des établissements publics .

Ce sont surtout les établissements d'enseignement artistique (École nationale supérieure des Beaux Arts, École nationale supérieure des arts décoratifs, Conservatoires supérieurs de musique de Paris et de Lyon, Conservatoire national d'art dramatique) qui, les premiers, ont bénéficié de cette mesure portant sur les emplois contractuels.

En 2003, une nouvelle étape a été franchie avec l'inscription des emplois de titulaires sur le budget de l'établissement public du musée du Louvre. Le transfert des emplois de titulaires et de non titulaires du budget de l'Etat sur le budget du Louvre, inscrit dans le contrat d'objectifs et de moyens, a concerné 1 233 emplois au 1 ^er janvier 2003 (1 162 emplois pourvus au titre de 2002 et 71 emplois vacants à pourvoir au cours de l'année 2003) pour un coût total en 2003 de 31,4 millions d'euros au titre du transfert, auquel se sont ajoutés 9,7 millions d'euros de mesures nouvelles afin de compenser l'assujettissement de la rémunération des agents transférés à la taxe sur les salaires et à des charges de pensions civiles à un taux de 33 %.

En 2004, conformément au contrat d'objectifs et de moyens conclu au printemps 2003, 82 emplois nouveaux seront transférés, notamment aux fins de stabilisation de personnels précaires, pour un coût total de 977 000 euros au titre du transfert et 282 000 euros de mesures nouvelles. Ce transfert d'emplois restitue à l'établissement une marge de manoeuvre dans la gestion de son personnel d'autant plus grande que la gestion par l'établissement public des emplois inscrits à son budget s'inscrira dans le cadre d'une convention pluriannuelle de gestion du personnel conclue avec le contrôleur financier. Le contrat d'objectifs et de moyens prévoit ainsi d'aboutir à une gestion des emplois fondée sur l'identification de trois enveloppes de crédits limitatifs et étanches, l'une pour les titulaires, une seconde pour les contractuels et une troisième pour les agents rémunérés sur crédits.

Concernant les emplois de non titulaires, une gestion globalisée de la masse salariale indiciaire, dans le respect d'un plafond d'emplois autorisés, devrait permettre à cet établissement et à ceux à qui, dans l'avenir, la même procédure sera appliquée, d'assouplir les conditions de recrutement et de gestion de leurs personnels contractuels.

En 2004, si l'exemple du Louvre n'a pas été appliqué à la Bibliothèque nationale de France, comme cela avait pu être envisagé, la politique de transferts d'emplois sera poursuivie en direction de l'Institut national du Patrimoine, du Conservatoire national supérieur de musique et de danse de Paris et de l'École nationale supérieure des arts décoratifs.

Le second axe de la réforme destinée à accroître l'autonomie des établissements dans la gestion de leur personnel s'articule autour des mesures prises pour favoriser la déconcentration de certains actes de gestion du personnel .

Le Louvre joue également en ce domaine un rôle pilote.

Les projets de textes réglementaires portant délégation de pouvoirs en matière de gestion des personnels au profit du président de l'établissement public du musée du Louvre sont actuellement en cours d'examen au Conseil d'Etat.

En application de ces textes, seuls devraient être exceptés de la délégation les actes qui ont un effet en dehors du champ de compétence du Louvre (mutations vers l'extérieur, détachements...) ou qui relèvent du pouvoir de nomination ministériel (comme les titularisations ou les sanctions des 2 ^e , 3 ^e et 4 ^e groupes).

Le musée du Louvre se verra donc confier l'essentiel des actes de gestion de proximité ainsi que des attributions nouvelles dans les domaines de la formation et de la prise en charge sociale des agents. Toutefois, la tenue du dossier individuel de chaque agent restera sous la responsabilité de l'administration centrale. Seront donc mis en place des circuits sécurisés de partage de l'information entre les différents services impliqués. A cette fin, la mise en service du nouvel outil informatique de gestion des personnels, Rh@psodie , commun aux différents services du ministère, devrait faciliter l'extension des mesures de déconcentration des actes de gestion sur l'exemple du Louvre à d'autres établissements publics relevant du ministère de la culture et de la communication.

=> Au-delà des mesures destinées à renforcer la maîtrise de la gestion de leurs personnels, le processus de contractualisation entre l'Etat et ses établissements publics sera poursuivi en 2004.

Après la signature d'un contrat d'objectifs et de moyens en 2003 avec le Louvre, un contrat de même type devrait être conclu en 2004 entre l'Etat et la Bibliothèque nationale de France.

Ce contrat, qui couvrirait les années 2004 à 2006, aurait vocation à succéder à l'actuel projet d'établissement (2001-2003). Dans cette perspective, un audit préalable à été confié aux inspections générales des affaires culturelles et des bibliothèques, assistées par un cabinet privé de consultants, afin d'identifier les besoins de cet établissement, ainsi que les moyens dont il dispose à l'heure actuelle pour remplir ses missions.

D'après les informations communiquées à votre rapporteur, le contrat porterait sur un nombre limité d'objectifs, dont la réalisation serait évaluée par des indicateurs définis conformément aux dispositions de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Ce document devrait comprendre également un « code de conduite » destiné à régir les relations entre le ministère et la Bibliothèque nationale de France, dont les règles garantiraient à la fois la prise en compte des besoins de cette dernière, l'accroissement de son autonomie de gestion et sa nécessaire insertion dans la politique conduite par l'Etat.

S'il se félicite de la négociation d'un contrat d'objectifs et de moyens avec une institution qui, par le poids des subventions qu'elle reçoit de l'Etat, arrive en tête des établissements publics relevant de la tutelle du ministère de la culture, votre rapporteur regrettera néanmoins que le processus de contractualisation ait pris dans son ensemble un certain retard et ne permette pas de clarifier à un rythme plus rapide les conditions dans lesquelles les grandes institutions culturelles doivent remplir leurs missions.

* Une réforme en profondeur des modalités de gestion des musées nationaux

La volonté exprimée par le ministre de réformer les services de son administration afin d'accroître l'esprit de responsabilité, trouve pleinement sa traduction dans les mesures prises pour réorganiser les relations entre la direction des musées de France et les musées nationaux.

Ces mesures correspondent à une nécessité que votre commission a maintes fois soulignée, notamment dans le cadre du rapport de la mission d'information constituée en son sein sur la gestion des collections des musées ^{2 ( * )} .

Le mode de fonctionnement des musées nationaux reste en effet encore largement marqué par une tradition de gestion directe qu'illustrent notamment l'octroi tardif et parcimonieux du statut d'établissement public aux deux grands musées que sont le Louvre et Versailles et la faible autonomie que leur accordent leurs statuts.

Cette organisation semble toutefois avoir trouvé définitivement ses limites dans les difficultés financières rencontrées par la Réunion des musées nationaux (RMN) au cours des dernières années.

Le versement d'une partie des droits d'entrée perçus par les musées dotés du statut d'établissement public et la mutualisation qui en résultait pour les autres musées ne pouvaient plus se justifier dès lors que la RMN affectait les ressources ainsi dégagées à combler le déficit de ses activités industrielles et commerciales et de sa mission éditoriale. La mutualisation, loin de profiter aux « petits » musées nationaux rendait en effet possible une fuite en avant de la gestion de l'établissement public préjudiciable à l'ensemble des institutions concernées.

La réforme engagée est inspirée par le souci de clarifier les relations entre les musées nationaux et la RMN, d'une part, et entre les musées nationaux et la Direction des musées de France, d'autre part.

La RMN demeure l'éditeur et le diffuseur privilégié des musées nationaux ainsi que l'organisateur majeur des expositions nationales.

Ce recadrage des missions est mis en oeuvre parallèlement à une modification substantielle du mode d'administration des musées qui se traduit par :

- la simplification des procédures financières et la poursuite de la déconcentration administrative pour les services à compétence nationale ;

- la transformation au 1 ^er janvier 2004 en établissements publics des musées Guimet et d'Orsay, actuellement organisés sous forme de services à compétence nationale ;

- le renforcement de l'autonomie statutaire du Louvre et du musée et du domaine national de Versailles, dont les présidents voient leurs prérogatives renforcées pour promouvoir de réelles politiques d'établissement.

Conséquence de cette autonomie statutaire renforcée, les musées érigés en établissements publics ^{3 ( * )} cesseront de verser à la RMN une partie de leurs droits d'entrée, qu'ils conserveront dans leur intégralité. En contrepartie, la subvention de l'Etat à ces établissements publics sera diminuée à due concurrence, le montant correspondant étant dorénavant affecté à la RMN au titre du financement de ses activités de service public. Par ailleurs, les crédits et les emplois affectés correspondants aux compétences dévolues aux musées leur seront transférés. Enfin, ces derniers devront financer sur leur propre budget leurs acquisitions : à ce titre, il est prévu, et l'on s'en félicitera, que 20 % au moins des droits d'entrée acquittés pour l'accès aux collections permanentes soient affectés à leur financement. Le décroisement des financements impliquera également une refonte des procédures d'acquisition, fondée sur la mise en place de commissions propres à chaque établissement.

Cette réforme, très substantielle, suppose pour porter ses fruits que deux conditions soient remplies : d'une part, que l'Etat consolide sa tutelle sur les établissements publics, et, d'autre part, que l'effort de redressement de la RMN soit poursuivi. Si cette dernière condition n'était pas réunie, il y a à craindre que ce soient les petits musées nationaux qui paient le prix de l'émancipation -depuis longtemps revendiquée- des institutions les plus prestigieuses. Cette évolution serait regrettable à maints égards, et notamment au regard d'une préoccupation d'aménagement culturel du territoire. En effet, l'ensemble des grands musées désormais dotés du statut d'établissement public se trouvent à Paris ou en Ile-de-France.

* ¹ Loi n° 2003-517 du 18 juin 2003 relative à la rémunération au titre du droit de prêt en bibliothèque et renforçant la protection sociale des auteurs.

* ² Rapport d'information (n° 379, 2002-2003) fait au nom de la commission des affaires culturelles par la mission d'information chargée d'étudier la gestion des collections des musées par MM. Philippe Richert et Philippe Nachbar.

* ³ Le Louvre, Versailles, Orsay, Guimet.