IV. LES MESURES RELATIVES À LA TRÉSORERIE ET AU CONTRÔLE
A. LA FIXATION DES PLAFONDS D'AVANCES DE TRÉSORERIE
En application des dispositions du 5° du I de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, la loi de financement de la sécurité sociale doit fixer les autorisations de recours à l'emprunt pour financer les besoins de trésorerie des régimes obligatoires de base comptant plus de 20.000 cotisants.
Cinq régimes obligatoires de base ou organismes ayant pour mission de concourir à leur financement peuvent être couverts par des ressources non permanentes :
- le régime général ;
- le régime des exploitants agricoles ;
- la caisse nationale des retraites des agents des collectivités locales (CNRACL) ;
- la caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines (CANSSM) ;
- le fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat.
Les autres régimes ne sont pas autorisés à recourir à l'emprunt dans la mesure où ils disposent d'une trésorerie autonome.
1. La ratification du décret portant relèvement du plafond d'avances de trésorerie au régime général pour 2003
L'article 58 du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale tend à ratifier, conformément à l'article L.O. 111-5 du code de la sécurité sociale, le relèvement, intervenu par décret en Conseil des ministres n° 2003-921 du 26 septembre 2003, de 12,5 milliards d'euros à 15 milliards d'euros du plafond des avances de trésorerie du régime général.
Rappelons que le montant du plafond de trésorerie du régime général, avait été porté de 4,42 milliards d'euros à 12,5 milliards d'euros, soit une hausse de 182,8 %, par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 !
La nécessité de prendre un décret en cours d'année pour relever le plafond de trésorerie du régime général témoigne des difficultés rencontrées, ce que la fixation du plafond pour 2004 ne fait que confirmer.
Les soldes de trésorerie du régime général
S'agissant des soldes de trésorerie du régime général, ceux-ci, tels que retracés dans les comptes de l'ACOSS - l'ACOSS a un compte courant avec chacune des branches -, s'élèvent pour l'année 2002 à :
- 11,16 milliards d'euros pour la branche maladie ;
+ 1,73 milliard d'euros pour la branche accidents du travail ;
+ 2,54 milliards d'euros pour la branche vieillesse ;
+ 4,39 milliards d'euros pour la branche famille.
Soit un solde cumulé des quatre branches au 31 décembre 2002 de - 2,50 milliards d'euros.
Pour 2003 et 2004, les comptes de gestion de trésorerie des branches seront établis par l'ACOSS au mois de décembre de chacune de ces années.
2. Le plafond d'avances de trésorerie pour 2004, témoin de l'ampleur de la crise
a) Le plafond du régime général
L'article 59 du présent projet de loi de financement porte le plafond d'avances de trésorerie pour le régime général en 2004 de 15 milliards d'euros à 33 milliards d'euros, ce qui constitue un record absolu.
Les relations de trésorerie entre l'ACOSS et la Caisse des dépôts et consignations
Les avances de trésorerie consenties au régime général de sécurité sociale sont régies par une convention liant l'ACOSS et la Caisse de dépôts et consignations (CDC), signée le 16 octobre 2001. Cette convention, qui remplace celle de 1980, a un champ beaucoup plus large. Elle a amélioré les conditions de rémunération des excédents de trésorerie et diminué le coût des avances par rapport à ce qui existait auparavant, et a contribué à mieux organiser le partenariat bancaire entre l'ACOSS et la CDC. Ainsi, la rémunération des disponibilités inférieures à 3 milliards d'euros s'effectue depuis lors à des conditions plus avantageuses pour l'ACOSS que celles fixées dans la convention de 1980 (EONIA 9 ( * ) - 0,0652 contre EONIA - 0,125 auparavant), la rémunération des excédents supérieurs à 3 milliards d'euros restant au niveau inchangé de l'EONIA.
De même, les conditions de taux appliquées aux avances consenties par la CDC ont été modifiées. Dans le cadre de la convention de 1980, les avances étaient consenties sur la base d'un calendrier trimestriel élaboré par l'ACOSS et soumis à l'approbation expresse des ministres de tutelle, en distinguant les avances normales jusqu'au 21 ème jour facturées à EONIA + 0,5, et, au delà, les avances exceptionnelles facturées à EONIA + 1. Dans l'actuelle convention, la notion d'avances normales et exceptionnelles a disparu. L'ACOSS informe chaque mois la CDC du montant prévisionnel des avances qu'elle entend solliciter pour le mois en cours et le mois suivant. Le coût de ces avances au jour le jour s'établit à EONIA + 0,20 lorsque leur montant est inférieur à 3 milliards d'euros et à EONIA + 0,25 au delà. Dans le cas où le montant de l'avance dont l'ACOSS a besoin excède sa prévision, l'avance est facturée au taux EONIA + 0,70 pour la part de dépassement supérieure à 500 millions d'euros.
Par ailleurs, ce dispositif d'avances au jour le jour est complété depuis le mois de juin 2003 par la mise en place par la CDC d'avances prédéterminées. L'ACOSS peut désormais emprunter à l'avance, pour une période donnée, un certain montant (le montant minimum étant fixé à 500 millions d'euros). Le taux de référence reste l'EONIA, mais la marge est plus faible (0,10 point de pourcentage) du fait de la réduction de l'incertitude pour le prêteur : l'ACOSS s'engage un mois à l'avance sur le montant et la durée exacts de l'emprunt. Ce mode de financement complète les avances au jour le jour pour les périodes où le besoin de trésorerie est élevé et certain : afin d'éviter le risque de sur-mobilisation des avances, le montant des avances prédéterminées ne représente en effet qu'une partie du besoin prévisionnel de trésorerie d'une période donnée, l'ajustement quotidien aux besoins se faisant grâce aux avances au jour le jour.
Enfin, en dehors de ces dispositifs ordinaires d'avances, l'ACOSS peut recourir à des facilités de trésorerie. Ce terme désigne les emprunts complémentaires dont peut bénéficier l'ACOSS en cas de révision en cours d'année (par décret) du plafond des avances fixé par la loi de financement de la sécurité sociale. Ces facilités obéissent à un régime spécifique qui doit être déterminé par protocole d'accord entre l'ACOSS et la CDC, approuvé par les ministères de tutelle. Actuellement, l'ACOSS n'a pas recours à d'autres sources de financement à court terme.
Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur pour avis
Cette évolution constitue à elle seule un signal des difficultés de trésorerie que risque de rencontrer le régime général en 2004, en raison de la dégradation des comptes sociaux .
Du fait de la poursuite d'un décalage important entre les évolutions des encaissements et des charges, la variation annuelle de trésorerie s'établirait en 2004 à environ - 19 milliards d'euros, contre - 12,3 milliards d'euros en 2003. Le point bas attendu s'élèverait à - 32 milliards d'euros selon l'exposé des motifs du présent projet de loi, à 30 milliards d'euros selon les renseignements obtenus par votre rapporteur pour avis auprès de l'ACOSS, contre 13,9 milliards d'euros attendus en 2003.
La marge de trois milliards d'euros envisagée paraît souhaitable dans la mesure où les prévisions de trésorerie du régime général dépendent d'hypothèses qui sont en pratique très sensibles à des décalages concernant la mise en paiement de certaines dépenses ou le recouvrement, qui peuvent dans un cas comme dans l'autre entraîner des variations de trésorerie de plusieurs milliards d'euros. Une certaine prudence dans la fixation du montant du plafond de trésorerie est donc nécessaire.
Le tableau suivant retrace les principales données relatives à la trésorerie de l'ACOSS en 2002 et 2003.
Les chiffres clés de la trésorerie de l'ACOSS
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(en milliards d'euros) |
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2002 |
2003 (p) |
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Variation de trésorerie |
-3,9 |
-12,3 |
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Solde du compte au 31 décembre |
-1,6 |
-13,9 |
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Solde moyen |
+2,1 |
-5,2 |
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Point haut |
+10,7 (atteint le 7 février) |
+5,1 (atteint le 17 janvier) |
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Point bas |
-4,0 (atteint le 11 octobre) |
-13,9 (atteint le 31 décembre) |
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Nombre de jours négatifs |
114 |
311 |
Source : ACOSS - août 2003
Le tableau suivant retrace l'évolution du plafond des avances de trésorerie du régime général depuis 1997 :
L'ampleur du plafond de trésorerie autorisé pourrait amener l'ACOSS à avoir recours à d'autres opérateurs que la Caisse des dépôts et consignations.
b) Les autres plafonds d'avances de trésorerie
Le plafond d'avances de trésorerie est fixé à 4,1 milliards d'euros pour le régime des exploitants agricoles (contre 2,1 milliards d'euros en 2003), à 500 millions d'euros pour la CNRACL (stable), à 200 millions d'euros pour la CANSSM (stable) et à 50 millions d'euros pour le FSPOEIE (en baisse de 30 millions d'euros).
Le quasi-doublement du plafond prévu pour le régime des exploitants agricoles s'explique par le déficit prévisionnel du BAPSA en 2003 (424 millions d'euros), par les réformes intervenant dans le financement des prestations sociales agricoles et par l'impact de la mensualisation des retraites agricoles, qui découle de la loi portant réforme des retraites et dont le coût est estimé à 1,4 milliard d'euros.
3. Vers une reprise de dette par la CADES ?
L'ampleur du déficit de la sécurité sociale et la nouvelle hausse du plafond d'avances de trésorerie du régime général invite également à s'interroger sur une nouvelle reprise de dette par la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES).
On rappellera que la CADES doit rembourser l'intégralité de sa dette avant le 31 janvier 2014. Au 30 juin 2003, il lui reste à rembourser 37,3 milliards d'euros sur un total de 52,7 milliards d'euros mis à sa charge depuis sa création en 1996.
Le montant de la CRDS s'est élevé à 4,645 milliards d'euros en 2002 et devrait atteindre 4,7 milliards d'euros en 2003. La rigueur de sa gestion, que votre rapporteur pour avis salue, ainsi que sa stratégie de refinancement, permettent à la CADES, sur la base d'un scénario central de croissance de la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) de 3,5 %, d'envisager une valeur finale positive 10 ( * ) d'euros au 31 janvier 2014, compte tenu du remboursement de 1,1 milliard d'euros aux organismes de sécurité sociale prévus par le présent projet de loi de financement.
Si une nouvelle reprise de dette importante devait intervenir, ce qui ne peut être exclu, elle devrait être compensée soit par un allongement de la durée de vie de la CADES, soit par une augmentation du taux de la CRDS, actuellement fixé à 0,5 %. Si tel n'était pas le cas, la probabilité pour la CADES d'être négative en 2014 serait nettement accrue et entraînerait probablement une dégradation du niveau de la qualité de la signature de la caisse, actuellement excellente.
4. Rappel : la réforme des normes comptables de la sécurité sociale
A la demande récurrente de la Cour des comptes et de la commission des comptes de la sécurité sociale, Madame Simone Veil, alors ministre chargé des affaires sociales, avait décidé, en juin 1994, de modifier les normes comptables appliquées par les organismes de sécurité sociale pour rendre leurs comptes conformes aux principes comptables adoptés dans le secteur privé.
Le principe comptable des droits constatés permet de retracer tous les événements nés au cours d'un exercice quelle que soit la date de dénouement de l'opération en trésorerie. Il rend les exercices comptables indépendants des aléas dus aux flux de trésorerie, en particulier les paiements tardifs des prestations et des cotisations. Il traduit la réalité économique de l'activité de la sécurité sociale, même si les calculs des opérations de fin d'exercice (charges à payer, produits à recevoir et provisions) sont soumis aux aléas de calculs statistiques qui devraient se réduire avec le temps.
Enfin, ces normes comptables permettent de retracer les droits des assurés sociaux au regard de la sécurité sociale, mais également les droits de la sécurité sociale au regard des cotisants, des tiers ou de l'Etat, sans être influencés par les mouvements de trésorerie.
Le décret du 19 septembre 2001 réforme l'organisation comptable de la sécurité sociale
Le décret du 19 septembre 2001 codifié prévoit un certain nombre de dispositions ci-après rappelées :
- l'article D. 114-4-1 du code de la sécurité sociale précise que le plan comptable unique des organismes de sécurité sociale est approuvé par arrêté interministériel : cet arrêté a été pris le 30 novembre 2001. Il a été publié au journal officiel du 15 décembre 2001, en annexe était joint le plan comptable unique des organismes de sécurité sociale applicable à compter du 1 er janvier 2002 à l'ensemble des régimes et organismes de sécurité sociale ;
- l'article D. 114-4-2 fixe les dates de transmission des comptes annuels des organismes de base aux organismes nationaux (31 janvier) et la transmission par les organismes nationaux des comptes annuels à la mission comptable permanente : le 28 février, par exception les comptes 2002 à 2004 sont transmis au plus tard le 31 mars ;
- l'article D. 114-4-3 crée un Haut conseil de la comptabilité des organismes de sécurité sociale et en précise la composition. Le Haut conseil a été installé le 27 février 2003. Le président a été désigné par arrêté interministériel en date du 20 décembre 2002. Une deuxième réunion a été organisée le 24 juin 2003 au cours de laquelle trois groupes de travail ont été créés. Ils doivent se réunir préalablement à la prochaine réunion du Haut conseil en novembre 2003.
Ce même article crée une mission comptable permanente des organismes de sécurité sociale dont la secrétaire générale a été nommée par arrêté interministériel en date du 4 décembre 2001.
La mission comptable permanente des organismes de sécurité sociale a été destinataire mensuellement en 2002 des comptes infra-annuels des organismes de sécurité sociale. Les tableaux de centralisation des données comptables annuelles relatives aux résultats comptables 2002 ont été transmis à la mission comptable permanente dans des délais compatibles avec les contraintes de calendriers de la commission des comptes de la sécurité sociale vers le 15 avril pour la très grande majorité des organismes et régimes de sécurité sociale. Le rapport de la commission des comptes du mois de mai 2003 a ainsi présenté les comptes des branches du régime général de sécurité sociale à partir des données comptables centralisées par la mission comptable permanente.
* 9 Euro Overnight Index Average : taux effectif moyen pondéré du marché monétaire au jour le jour en euro.
* 10 Celle-ci pourrait atteindre 9 milliards d'euros au 31 janvier 2014, selon la distribution moyenne de la valeur finale de la CADES à cette date. La probabilité de situation nette négative est, dans les conditions actuelles, de 5.6 % en 2014.