Projet de loi de financement de la sécurité sociale de financement de la sécurité sociale pour 2004

II. L'ÉQUILIBRE PRÉVISIONNEL POUR 2004 : LA RECHERCHE D'UNE SOUTENABILITÉ À MOYEN TERME

A. UN ÉQUILIBRE PRÉVISIONNEL POUR 2004 SIGNE D'UNE VOLONTÉ DE MAITRISE DE LA DÉPENSE

1. Un effort accru en termes de maîtrise des dépenses

Les objectifs de dépenses fixés dans le présent projet de loi de financement de la sécurité sociale affichent, au total, une augmentation de 4,75 % par rapport aux objectifs fixés en loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 et de 4 % par rapport aux objectifs révisés tels que définis par l'article 54 du présent projet de loi de financement.

Évolution des objectifs de dépenses par branche

(en milliards d'euros)

	LFSS 2003 (1)	LFSS 2003 révisée (2)	Taux de croissance (2) / (1) en %	PLFSS 2004 (3)	Taux de croissance (3) / (1) en %	Taux de croissance (3) / (2) en %
Branche maladie, maternité, invalidité, décès	136,35	138,1	+ 1,3 %	143,6	+ 5,31 %	+ 4 %
Branche vieillesse et veuvage	140,36	140,7	+ 0,24 %	146,6	+ 4,45 %	+ 4,2 %
Branche accidents du travail et maladies professionnelles	9,4	9,5	+ 1,06 %	9,7	+ 3,2 %	+ 2,1 %
Branche famille	43,62	44	+ 0,87 %	45,5	+ 4,3 %	+ 3,4 %
Total	329,73	332,3	+ 0,8 %	345,4	+ 4,75 %	+ 4 %

Source : LFSS pour 2003, PLFSS pour 2004

Votre rapporteur pour avis souhaite souligner que les deux branches dont les dépenses sont les plus dynamiques, la branche maladie et la branche vieillesse, sont les branches les plus soumises aux facteurs structurels d'augmentation des dépenses sociales.

Ainsi, le rapport de la Cour des comptes sur la sécurité sociale de septembre 2003 souligne l'existence de deux types de facteurs expliquant l'accélération régulière de l'évolution des dépenses d'assurance maladie : des facteurs structurels , d'une part - surprescription de médicaments, progression forte des dépenses d'indemnités journalières, accès croissant de certains assurés au bénéfice de l'affection de longue durée (qui concerne aujourd'hui six millions de personnes) - des facteurs plus conjoncturels , d'autre part, tels que certaines décisions récentes, qu'il s'agisse de la succession des protocoles hospitaliers ou des revalorisations substantielles d'honoraires qui ont accéléré les dépenses et dégradé les comptes.

En outre, dans son rapport précité de septembre 2003, la commission des comptes de la sécurité sociale note que « si la dégradation se poursuit au rythme des années précédentes pour la branche maladie, le fait nouveau de l'année 2004 est qu'elle touche à présent aussi les autres grandes branches, vieillesse et famille, qui voient disparaître en 2004 les excédents qu'elles avaient conservés jusque là. Cette situation est vraisemblablement liée à la mauvaise conjoncture. Elle annonce des difficultés plus durables pour la branche vieillesse dont les dépenses seront accrues dès 2004 par certaines dispositions de la réforme des retraites et qui subira à partir de 2006 un afflux de nouveaux retraités ».

2. Les principales mesures de recettes contenues dans le présent projet de loi de financement

a) Le relèvement du droit de consommation sur les tabacs

Caractéristiques du droit de consommation sur les tabacs

Le droit de consommation est une accise frappant les tabacs manufacturés.

Le taux du droit de consommation sur les cigarettes comporte une part spécifique par unité de produit et une part proportionnelle au prix de vente au détail. Il ne peut être inférieur à un minimum de perception fixé pour 1000 unités.

Afin de déterminer le montant de la part spécifique et le taux de la part proportionnelle, on prend comme référence les cigarettes de la classe de prix la plus demandée, soit à l'heure actuelle la Marlboro, vendue à 4,60 euros.

Le montant du droit de consommation qui est applicable aux cigarettes vendues à 4,60 euros est déterminé globalement en appliquant le seul taux normal du droit actuellement de 62 % à leur prix de vente au détail.

Pour les cigarettes qui ne sont pas vendues à 4,60 euros le paquet de 20 cigarettes, le droit de consommation se compose d'une part spécifique égale à 5 % de la charge fiscale totale afférente aux cigarettes de la classe de prix la plus demandée, soit actuellement 0,18 euros pour 20 cigarettes, et d'une part proportionnelle égale à 58,05 %. Le taux réel de taxation d'un paquet vendu à 4,10 euros est ainsi de 62,43 %.

Par ailleurs, le montant total du droit de consommation (part proportionnelle + part spécifique) ne peut être inférieur à un minimum de perception actuellement fixé à 108 euros pour 1.000 unités.

Le droit de consommation applicable aux autres produits (cigares, tabacs fine coupe destinés à rouler les cigarettes, autres tabacs à fumer, tabacs à priser, tabacs à mâcher) est uniquement proportionnel au prix de vente au détail. Des minima de perception fixé par 1.000 unités ou 1.000 grammes sont également applicables aux cigares, aux tabacs fine coupe destinés à rouler les cigarettes et aux autres tabacs à fumer.

(1) Des recettes en baisse en 2003 par rapport aux prévisions

La commission des comptes de la sécurité sociale a annoncé, dans son rapport de septembre 2003, que la prévision des droits de consommation sur les tabacs était revue à la baisse en 2003 .

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 avait en effet prévu une hausse de la fiscalité sur les tabacs qui devait se traduire par une forte augmentation des prix de vente des cigarettes et une majoration des droits de consommation sur les tabacs. La prévision de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 s'agissant du produit de la recette tabac s'élevait ainsi à 9.600 millions d'euros contre 8.751 millions d'euros en 2002 . Cette prévision pour 2003 a été revue à la baisse de 800 millions d'euros et devrait atteindre 8.845 millions d'euros seulement.

D'après la commission des comptes de la sécurité sociale, cette révision à la baisse s'explique par :

- une hausse du prix des cigarettes inférieure à ce qui était prévu , ce qui a réduit le supplément de recette attendue. La prévision pour 2003 reposait en effet sur une hausse du prix des cigarettes de l'ordre de 17 %, elle ne serait que de 11 % en réalité ;

- un volume de cigarettes consommées plus faible que prévu en 2003 : traditionnellement, on considère qu'une hausse du prix du tabac de x % entraîne une baisse médiane de la consommation de tabac de 0,3 % au bout d'un an ^{2 ( * )} , soit une élasticité prix de la consommation de tabac de - 0,3. Or, on constate sur les mois connus de l'année 2003 une élasticité plus forte : celle-ci devrait avoisiner - 0,8 pour l'année 2003. Cette baisse de volume aurait pu être plus importante si la revalorisation des prix avait été aussi forte qu'attendue, soit + 17 %.

Afin de renchérir à nouveau le prix des cigarettes et conformément aux orientations du plan de lutte contre le cancer, une nouvelle hausse de la fiscalité du tabac a été décidée en juillet 2003 dans le cadre du vote de la loi visant à restreindre la consommation de tabac chez les jeunes ^{3 ( * )} dont une disposition prévoit le relèvement du taux normal du droit de consommation sur les tabac de 58,99 % à 62 % et l'augmentation du minimum de perception de 106 à 108 euros.

Ces mesures ont été appliquées dans le courant du mois d'octobre 2003. D'après le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale, elles devraient avoir très peu d'incidence sur la recette de l'année 2003, les premiers effets n'apparaissant que sur la recette du mois de décembre 2003 correspondant aux ventes d'octobre 2003 (la recette est rattachée à l'exercice lors de sa mise en recouvrement qui intervient avec deux mois de retard sur les ventes aux consommateurs).

(2) Un nouveau relèvement du droit de consommation

L'article 4 du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale complète la loi précitée du 31 juillet 2003 :

- il modifie les taux normaux comme suit :

Groupes de produits	Taux normal actuel en %	Taux normal proposé en %
Cigarettes	62	62
Cigares	20	25
Tabacs fine coupe destinés à rouler les cigarettes	51,69	56
Autres tabacs à fumer	47,43	49,85
Tabacs à priser	40,89	43
Tabacs à mâcher	28,16	29,6

- il porte le minimum de perception pour les cigarettes de 108 à 128 euros ;

- il porte les minima de perception de 56 euros à 68 euros pour les tabacs fine coupe destinés à rouler les cigarettes, de 45 euros à 60 euros pour les autres tabacs à fumer et de 55 euros à 89 euros pour les cigares.

Il faut par ailleurs signaler que l'article 25 du projet de loi de finances pour 2004 relève significativement le taux de la taxe sur les tabacs fabriqués, dite taxe « BAPSA ^{4 ( * )} », qui passera de 0,74 % à 3,17 %.

Evolution du prix du paquet de cigarettes et de la fiscalité du tabac depuis janvier 2002

Année	Prix de vente du paquet standard de cigarettes en euros	Augmentation moyenne du prix de vente en %	Montant des taxes perçues par paquet, en euros	Augmentation des taxes perçues en %	Taux fiscal par paquet sur le prix de vente
Janvier 2002	3,60	7 %	2,74	7 %	76 %
Janvier 2003	3,90	8,3 %	2,96	8 %	76 %
Octobre 2003	4,60	18 %	3,63	22,6 %	79 %
Prévision possible janvier 2004*	5,50 à 5,65	19,6 à 22,8 %	4,46	23 %	81 %

* : en considérant que la hausse du taux de la taxe sur les tabacs fabriqués sera entièrement répercuté par les fabricants sur le prix de vente au détail.

(3) Un rendement attendu de 9,6 milliards d'euros en 2004

Le rendement attendu pour 2004 du droit de consommation sur les tabacs, fixé à 9,6 milliards d'euros, soit une augmentation de 800 millions d'euros par rapport au produit de ce droit en 2003, a été calculé sur la base d'une hypothèse d'élasticité prix de la consommation de tabac de - 0,7 . Comparée à l'élasticité de - 0,8 pour l'année 2003 figurant dans le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale, l'hypothèse d'élasticité pour 2004 semble prudente, dans la mesure notamment où l'effet de détournement du trafic vers le marché transfrontalier n'a pas vocation à être linéaire entre 2003 et 2004 : la captation de cette clientèle « transfrontalière » est a priori acquise pour 2004 mais le volume de cette clientèle ne devrait pas s'amplifier entre 2003 et 2004 et ainsi ne pas accentuer encore la baisse de la consommation liée à ce détournement de trafic.

On peut en conclure que les prévisions de rendement pour 2004 du droit de consommation sur les tabacs sont plus réalistes qu'elles ne l'avaient été pour 2003 .

Pour 2004 , l'article 24 du projet de loi de finances pour 2004 prévoit de porter à 22,27 % la part de la taxe sur les tabacs affectée à la CNAMTS, contre 15,20 % en 2003 , et d'en attribuer 50,16 % au budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA) .

L'augmentation de 15,20 % à 22,27 % de la part attribuée à la CNAMTS n'est pas fortuite . Il a en effet été souhaité que le produit supplémentaire de la taxe sur les tabacs à percevoir en 2004 revienne à la CNAMTS. Or le produit attendu de cette taxe passe de 8,8 milliards d'euros en 2003 à 9,6 milliards d'euros pour 2004, et la part attribuée à la CNAMTS en 2003, qui représente 15,20 % de 8,8 milliards d'euros, s'élève à 1,338 milliards d'euros. Afin de tendre, en 2004, vers un versement supplémentaire de 800.000 euros à la CNAMTS, ce qui conduit à un versement total de 2,138 milliards d'euros, il faut affecter précisément 22,27 % des 9,6 milliards d'euros de produit attendu en 2004 de la taxe sur les tabacs.

Il reste toutefois à connaître l'impact de la hausse de la taxe sur les tabacs fabriqués, dite taxe « BAPSA », sur le prix du paquet de cigarettes.

Dans l'hypothèse d'une faible répercussion voire d'une absence de répercussion sur le prix de vente au détail du relèvement de la taxe « BAPSA », deux facteurs jouent en sens inverse :

- d'une part, l'absence d'augmentation du prix du paquet de cigarettes, par le biais d'une intégration du relèvement du taux de la taxe dans les marges des fabricants, permettra de stabiliser le niveau de la consommation ;

- d'autre part, la base d'imposition du taux de la taxe « BAPSA » étant constituée par le prix de vente au détail, l'absence d'augmentation du prix du paquet devrait réduire à due concurrence le rendement attendu de l'augmentation de ce taux, et mécaniquement celui attendu du droit de consommation sur les tabacs.

Dans l'hypothèse inverse d'une répercussion totale du relèvement du taux de cette taxe sur le prix de vente au détail, les deux mêmes facteurs continuent de jouer en sens inverse : l'augmentation du prix de vente peut avoir une influence négative sur le niveau de la consommation et ainsi fragiliser le niveau des recettes issues des droits sur les tabacs, tandis que l'élargissement de la base taxable devrait permettre un rendement plus important de ces droits. Il est toutefois impossible de déterminer à l'avance lequel de ces facteurs aura le plus d'influence in fine sur le rendement de ces droits.

Il convient toutefois de souligner que, d'après les informations recueillies par votre rapporteur pour avis auprès du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, et conformément aux déclarations du ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire lors de l'examen de l'article 25 du projet de loi de finances pour 2004 à l'Assemblée nationale, aucune hausse du prix de vente au détail n'est en fait anticipée par le gouvernement suite à l'augmentation du taux de la taxe sur les tabacs fabriqués affectée au BAPSA au 1 ^er janvier 2004 .

(4) L'introduction d'un « cavalier social » à l'Assemblée nationale

L'article 4 bis du présent projet de loi de financement introduit à l'Assemblée nationale par notre collègue député Bertho Audifax prévoit que les conseil généraux des départements d'outre-mer peuvent fixer un minimum de perception spécifique pour 1.000 unités, comme c'est le cas actuellement pour les cigarettes vendues en métropole.

Le régime des tabacs dans les départements d'outre-mer est actuellement régi par l'article 268 du code des douanes. Celui-ci prévoit que les cigarettes, les cigares, cigarillos, les tabacs à mâcher, les tabacs à priser, les tabacs fine coupe destinés à rouler les cigarettes et les autres tabacs à fumer, destinés à être consommés dans les départements de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique et de la Réunion, sont passibles d'un droit de consommation, dont les taux et l'assiette sont fixés par délibération des conseils généraux des départements . Pour les produits ayant fait l'objet d'une homologation en France continentale, le montant du droit est déterminé par application du taux fixé par le conseil général à un pourcentage fixé par ce même conseil, supérieur à 66 % et au plus égal à 100 % du prix de vente au détail en France continentale. Pour les produits n'ayant pas fait l'objet d'une homologation en France continentale, le montant du droit est déterminé par application du taux fixé par le conseil général à un pourcentage fixé par ce même conseil, supérieur à 66 % et au plus égal à 100 % du prix de vente au détail en France continentale correspondant à la moyenne pondérée des prix homologués. Les taux des droits de consommation fixés par chaque conseil général ne peuvent être supérieurs aux taux normaux prévus en France continentale.

Le produit du droit de consommation perçu à la Guadeloupe, à la Guyane, à la Martinique et à la Réunion sur les cigarettes, cigares et cigarillos, tabac à fumer, tabac à mâcher et tabac à priser, est affecté au budget de ces départements.

Ce système appelle deux remarques. D'une part, le minimum de perception n'existe pas dans ces départements, ce qui conduit certains fabricants de tabacs à homologuer des produits en France continentale pour les revendre à un prix bas dans ces départements. L'absence de minimum de perception ne permet pas de relever le prix du paquet de cigarettes et entraîne également une modération des ressources des conseils généraux.

L'article 4 bis entend rapprocher le système des départements d'outre-mer de celui de la métropole, ce qui est en soi souhaitable dans une visée de santé publique. Votre rapporteur pour avis relève cependant que la rédaction adoptée pourrait être améliorée et que cet article mériterait d'être inséré comme un « complément » à l'article 268 du code des douanes.

D'autre part, dans la mesure où les recettes sont intégralement affectées au budget des conseils généraux, cette question ne concerne en aucune façon la sécurité sociale. Ainsi que l'a relevé le ministre de la santé lors du débat à l'Assemblée nationale, cet article est un « cavalier social » qui aurait dû figurer en loi de finances et non en loi de financement de la sécurité sociale.

b) D'autres mesures plus ponctuelles

(1) Une hausse de la fiscalité pesant sur l'industrie pharmaceutique

L'article 9 du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale, tel qu'adopté par l'Assemblée nationale, alourdit les contributions pesant sur les industries pharmaceutiques, en modifiant le régime de taxation des dépenses de promotion des médicaments et en instaurant une contribution exceptionnelle égale à 0,525 % du chiffre d'affaires hors taxe réalisé par les laboratoires pharmaceutiques en 2004.

Le rendement de la contribution sur les dépenses de promotion, qui avait été modifié par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2003, devrait être accru de 50 millions d'euros par une modification des tranches et du premier taux du barème de taxation, tout en allégeant le poids fiscal pesant sur les petits et moyens laboratoires pharmaceutiques par une augmentation du montant de l'abattement forfaitaire de 500.000 euros à 1,5 million d'euros . Le texte initial du projet de loi prévoyait une augmentation du rendement de cette contribution de 150 millions d'euros.

Le différentiel de 100 millions d'euros serait comblé par la contribution exceptionnelle sur le chiffre d'affaires précédemment évoquée.

Le relèvement du barème de taxation des dépenses promotionnelles des laboratoires pharmaceutiques est souvent présenté comme un moyen d'infléchir l'activité promotionnelle de ces laboratoires et donc de freiner la progression des dépenses de médicaments remboursables induite par la forte croissance du chiffre d'affaires hors taxes de l'industrie pharmaceutique.

Toutefois, votre rapporteur pour avis s'interroge sur la nécessité de freiner par la taxation les dépenses promotionnelles des laboratoires pharmaceutiques. Il estime réelle l'utilité de l'information médicale délivrée par les laboratoires et rappelle que le véritable problème se situe au niveau du bon usage du médicament. En outre, il estime que la multiplication des taxes pesant sur l'industrie pharmaceutique risque de pénaliser l'innovation mais également de fragiliser la presse médicale qui vit de la publicité de cette industrie.

(2) L'instauration d'une contribution sur les dépenses de promotion des fabricants ou distributeurs de dispositifs médicaux

L'article 10 du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale instaure une contribution à la charge des entreprises assurant la fabrication, l'importation ou la distribution en France métropolitaine et dans les départements d'outre-mer de dispositifs médicaux à usage individuel, de tissus issus du corps humain et de leurs dérivés, de produits de santé autres que les médicaments et de prestations associées, sur le modèle de celle applicable aux dépenses de promotion des laboratoires pharmaceutiques.

Le produit attendu de cette nouvelle taxe est estimé à 20 millions pour 2004 par le gouvernement . L'Assemblée nationale a adopté trois amendements de notre collègue député Pierre Morange, rapporteur pour les recettes et l'équilibre général du présent projet de loi de financement, au nom de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, tendant, d'une part à restreindre l'assiette de la contribution aux dispositifs figurant au titre I ^er de la liste des produits médicaux remboursables - c'est-à-dire les dispositifs pour traitements et matériels d'aide à la vie, les aliments diététiques et les articles pour pansements - les produits relevant des titres II et III étant des appareillages ou produits indissociablement liés à une intervention chirurgicale ou à un handicap grave, d'autre part à réduire le taux de cette contribution de 10 % à 5 %, enfin à relever le seuil d'exonération de la contribution de 763.000 euros à 7,5 millions d'euros.

Compte tenu de la mauvaise connaissance de la situation des entreprises du secteur, il semble que les modifications apportées par l'Assemblée nationale n'entament pas la prévision attendue de 20 millions de recettes, ce qui indique que les dispositions de l'article initial auraient dû rapporter une somme bien plus importante.

(3) L'individualisation de la contribution sur la distribution en gros des médicaments

La contribution sur la distribution en gros de médicaments est due par les grossistes-répartiteurs ainsi que par les laboratoires assurant la vente directe de leurs produits. Elle est assise sur le chiffre d'affaires. Actuellement, le taux de la contribution dépend de la croissance globale du secteur : il existe six tranches d'imposition selon la croissance constatée du chiffre d'affaires entre le trimestre considéré et le même trimestre de l'année précédente. Le taux s'applique donc de manière uniforme à l'ensemble des assujettis quelle que soit la croissance individuelle du chiffre d'affaires de chaque entreprise. Ce système, en « solidarisant » les entreprises, conduit à pénaliser celles dont la croissance est la plus faible et à privilégier celles dont la croissance est la plus forte.

L'article 11 du présent projet de loi de financement lui substitue une nouvelle contribution assise sur la croissance annuelle du chiffre d'affaires de chaque entreprise. L'assiette de la contribution est composée de deux parts. Une première est constituée par le chiffre d'affaires hors taxe réalisé par l'entreprise au cours de l'année civile ; une seconde part est constituée par la différence entre le chiffre d'affaires hors taxes réalisé au cours de l'année civile et celui réalisé l'année précédente. A la suite d'un amendement de notre collègue député Pierre Morange, le texte prévoit qu'il n'est tenu compte dans l'assiette de la taxe que de la partie relative à la vente à un prix inférieur à 150 euros, afin de prendre en compte le poids des médicaments particulièrement coûteux dans le calcul de la contribution.

Le barème de la contribution a également été revu par l'Assemblée nationale : un taux de 1,9 % est appliqué à la première part et un taux de 2,25 % à la seconde. Le montant de la contribution ne peut excéder 2,7 % ni être inférieur à 1,4 % du chiffre d'affaires hors taxes réalisé par l'entreprise au cours de l'année civile.

Ces dispositions s'appliqueront à compter du chiffre d'affaires réalisé en 2004. La contribution perçue au titre de l'année 2003 est calculée selon l'ancien barème.

Ce nouveau dispositif permet donc d'éviter de faire peser une contribution trop élevée sur les entreprises à faible croissance. En outre, le nouveau mode de calcul, en abandonnant le principe d'une imposition par tranches, supprime les effets de seuil.

En outre, il est procédé à l'abrogation de plusieurs articles concernant les contributions recouvrées directement par l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale par souci de clarté et de simplification.

L'ensemble du dispositif devrait être neutre en terme de recettes, seule la distribution des contributions entre les entreprises devrait être modifiée.

(4) Le taux K

L' article 12 du présent projet de loi de financement fixe le taux K à 3 %.

Le taux K

L'article 31 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 a institué une clause permanente de sauvegarde applicable aux entreprises exploitant des médicaments remboursables sauf à celles ayant passé une convention avec le Comité économique des produits de santé (article L. 138-10 du code de la sécurité sociale). Cette clause de sauvegarde consiste dans le versement d'une contribution par ces entreprises lorsque leur chiffre d'affaires hors taxe réalisé en France au titre des spécialités remboursables et agréées à l'usage des collectivités s'est accru, par rapport au chiffre d'affaires réalisé l'année précédente, d'un pourcentage excédant le taux de progression de l'ONDAM tel qu'il résulte du rapprochement des lois de financement de l'année en cours et des années précédentes. Ce taux est appelé « taux K ». Les entreprises ayant passé une convention avec le Comité économique des produits de santé, qui s'acquittent du paiement de remises conventionnelles, sont exonérées du paiement de cette contribution.

À l'origine, le taux de la contribution variait en fonction du dépassement du taux de progression de l'ONDAM. Le montant global calculé était ensuite réparti entre les entreprises redevables selon trois critères :

- le niveau brut du chiffre d'affaires, pour 30 % ;

- la progression du chiffre d'affaires, pour 40 % ;

- les frais de publicité, pour 30 %.

Au titre de l'année 2000, pour la contribution versée en 2001, l'article 29 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 a fixé un seuil de déclenchement de la contribution à 2 %, déconnecté de tout lien avec l'ONDAM. Cet article tirait donc les conséquences du nouveau mode de calcul de l'ONDAM. Retenir l'évolution entre l'objectif de 1999 et l'objectif de 2000 aurait élevé le seuil de déclenchement à 4,5 % au lieu de 2,5 %. Mais le gouvernement de l'époque avait ainsi accentué le caractère arbitraire de cette contribution en retenant le taux de 2 % qui n'avait plus aucun lien avec l'ONDAM.

L'article 49 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 a remplacé le mécanisme existant par un mécanisme de récupération linéaire en fixant un barème de taxation dont chaque taux (50 %, 60 % et 70 %) s'applique successivement à une tranche déterminée de supplément de chiffre d'affaires par rapport au taux de l'objectif K (respectivement inférieur à 0,5 %, compris entre 0,5 et 1 % et supérieur à 1 %). En outre, pour le seuil de déclenchement de la contribution, il a substitué au taux de progression de l'ONDAM un taux de progression fixé à 3 % pour 2001.

L'article 23 de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 a défini un taux K spécifique fixé à 3 % pour le calcul de la contribution due au titre de l'année 2002, soit le même taux que celui fixé l'année précédente par la loi de financement de la sécurité sociale. Le taux K avait été fixé à 4 % en 2003.

Pour 2004, comme pour 2001, 2002 et 2003, la valeur du taux K est déconnectée de la progression de l'ONDAM (+ 4 %). Votre rapporteur pour avis s'interroge sur les raisons de cette déconnexion, la fixation du taux K apparaissant dès lors relativement arbitraire.

Il convient de surcroît de souligner l'extrême faiblesse du produit de cette contribution. Seules 14 entreprises ont acquitté cette contribution en 2001 et 2002, les autres étant conventionnées avec le Comité économique des produits de santé (CEPS). Compte tenu de la diminution du chiffre d'affaires des entreprises redevables, aucune contribution ne devrait perçue en 2004.

Le produit correspondant au taux K de 2004, estimé à 125 millions d'euros, y compris le montant acquitté par les entreprises conventionnées avec le CEPS, sera versé en 2005.

(5) L'élargissement du recours contre tiers

Les organismes de sécurité sociale disposent d'un moyen de forte responsabilisation des assurés sociaux lorsque ceux-ci, par les accidents dont ils sont responsables, occasionnent des dépenses pour la prise en charge médicale des victimes. Cette procédure, dite du recours contre tiers, prend la forme d'un recours des caisses contre la personne responsable et son assureur leur permettant de récupérer le montant des prestations servies à la victime à l'occasion des soins nécessités par l'accident. Pour ce qui concerne les accidents de la circulation, cette procédure est aménagée dans le cadre d'un accord conventionnel de mai 1983, conclu entre les organismes de sécurité sociale et les assureurs.

Le tableau suivant retrace le rendement de la procédure de recours contre tiers.

Source : commission des comptes de la sécurité sociale, septembre 2003

L'article 5 du présent projet de loi de financement prévoit d'élargir le recours contre tiers en améliorant les conditions d'information des caisses et en modifiant le code des assurances afin d'améliorer la situation des victimes d'accidents de la circulation.

Ces évolutions devraient permettre de réaliser des économies importantes, évaluées à 100 millions d'euros en intégrant des mesures de même nature de niveau réglementaire ou conventionnel.

L'Assemblée nationale a par ailleurs adopté un amendement de notre collègue député Pierre Morange, donnant une base légale à la conclusion d'un accord conventionnel relatif à la procédure des recours contre tiers en cas d'accident de la circulation, entre les caisses de sécurité sociale et les assureurs, tout en préservant la gestion amiable des recours.

(6) Des mesures de validation législative

Le présent projet de loi de financement de la sécurité sociale procède à quatre validations législatives. Le tableau suivant rappelle les critères définis par le Conseil constitutionnel et la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) s'agissant de la recevabilité des procédures de validation législative.

Synthèse des critères retenus par le Conseil constitutionnel et la Cour européenne des droits de l'homme en matière de validations législatives

Conseil Constitutionnel	CEDH
La validation ne saurait remettre en cause une décision de justice devenue définitive ou, selon une expression équivalente, passée en force de chose jugée.	La Cour de Strasbourg considère que l'interdiction faite au pouvoir législatif de s'immiscer dans le cours de la justice implique que l'engagement d'une procédure de validation ne soit pas tardif par rapport au déroulement des procédures juridictionnelles.
La validation ne saurait rétroactivement fonder une sanction pénale. Cette interdiction s'étend, au-delà du domaine pénal, à toute sanction ayant le caractère d'une punition.
La validation doit être justifiée par la poursuite d'un « objectif d'intérêt général suffisant » (continuité d'un service public, menace pour la paix publique ...). Un motif purement financier n'est pas recevable à moins que les montants concernés soient tels qu'il y ait une menace économique, sociale ou budgétaire.	La validation doit être justifiée par « d'impérieux motifs d'intérêt général ». En particulier, la volonté de mettre fin à des divergences jurisprudentielles ne saurait constituer une justification. La Cour de Strasbourg exerce comme le juge constitutionnel un contrôle de proportionnalité sur le caractère suffisant du motif financier.
La validation doit avoir une portée limitée : la mesure de validation doit comporter la mention de l'irrégularité sur le fondement de laquelle l'acte ou la procédure concerné ne pourra plus être à l'avenir contesté.	La Cour de Strasbourg prend également en considération l'existence de décisions juridictionnelles majoritairement favorables aux requérants, la bonne foi de ces derniers ainsi que le caractère prévisible du recours à la procédure de validation

Source : Sénat, service des études juridiques, « Le régime juridique des validations législatives »

(a) L'article 6

L'article 6 est relatif à la non prise en compte de l'abattement de 20 % pour le calcul de l'assiette des cotisations et contributions sociales des dirigeants de sociétés. Le revenu retenu pour calculer les cotisations des personnes affiliées en qualité de travailleurs indépendants est celui retenu pour le calcul de l'impôt sur le revenu. Toutefois, certains abattements, déductions ou exonérations accordés sur le plan fiscal ne sont pas applicables sur le plan social, ce qui est en particulier le cas de l'abattement de 20 % accordé aux gérants et associés de sociétés dont le revenu est imposé dans la catégorie de salaires. La loi de finances pour 1997 avait supprimé le sixième alinéa de l'article 62 du code général des impôts, qui énonçait, par un renvoi au a du 5 de l'article 158 du même code, la règle de l'abattement de 20 % et auquel se réfère l'article L. 131-6 du code de la sécurité sociale. Celui-ci n'a pas tiré les conséquences de cette modification et il est ainsi procédé à un ajustement afin que l'abattement de 20 % ne soit pas applicable aux dirigeants de sociétés pour la fixation de la base de calcul des cotisations dont ils sont redevables en tant que travailleurs indépendants.

Il procède également à une validation législative. Un amendement du gouvernement a en effet été adopté afin de valider les décisions de recouvrement prises depuis 1999 sur le fondement de l'état du droit relatif à l'assiette des cotisations et contributions sociales antérieur à la loi de finances pour 1997.

Deux situations sont ici visées par cet article de validation :

- d'une part, celle où l'entrepreneur a procédé à la minoration de l'assiette de ses cotisations et contributions et a, ultérieurement, fait l'objet d'un redressement, suite à un contrôle exercé par les organismes chargés du recouvrement des recettes sociales ; dans ce cas, le redressement opéré est validé par la loi ;

- d'autre part, celle où l'entrepreneur n'a pas minoré initialement l'assiette sociale des cotisations et contributions, mais a ensuite formulé une demande de remboursement à laquelle il n'a pas été donné de suite ; dans ce cas, l'absence de remboursement par l'organisme social est également validée.

Dans les deux cas, la validation s'explique par le fait qu'au moment de la rédaction de la loi de finances pour 1997 et en dépit des conséquences juridiques sur le code de la sécurité sociale de la modification du code général des impôts, le législateur n'avait nullement l'intention de modifier l'assiette sociale des travailleurs non salariés. Le texte proposé vise ainsi à sécuriser les situations juridiques diverses nées de la fragilité de l'état du droit applicable entre 1997 et 2003.

Cet article vise à faire obstacle aux très nombreuses réclamations « encombrant » les divers organismes de sécurité sociale compétents pour le recouvrement des cotisations et contributions dues par les travailleurs indépendants, notamment les URSSAF et les caisses compétentes en matière d'assurance vieillesse et d'assurance maladie et à préserver l'équilibre financier des régimes de sécurité sociale concernés en maintenant leurs recettes. Sans la mesure proposée, la perte de recettes pour l'ensemble des régimes concernés est en effet estimée à 340 millions d'euros par an, si la totalité des associés gérants de société en demandait le remboursement.

(b) L'article 9 bis

L'article 9 bis prévoit une deuxième validation législative. Par un arrêt du 2 avril 2003 (« Société ROCHE »), le Conseil d'Etat a annulé les dispositions de l'instruction ministérielle du 3 avril 2001 qui incluaient dans l'assiette de la contribution sur les dépenses de prospection et d'information des laboratoires, les frais engagés à l'hôpital lors de visites médicales auprès de non-prescripteurs (pharmaciens notamment). Cette décision ouvre la possibilité, pour les laboratoires concernés, d'obtenir de l'ACOSS la restitution de la fraction de la contribution relative aux dépenses de visite médicale engagées auprès de non-prescripteurs, ainsi que le remboursement des montants redressés à ce titre.

Elle prévoit en effet que, sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée, sont validées les actions de recouvrement et les opérations, procédures et décisions de contrôle menées par l'ACOSS, depuis le 1 ^er janvier 1995 et jusqu'à l'entrée en vigueur de la loi de financement pour 2004, en tant que leur légalité serait contestée pour un motif tiré de l'inclusion dans l'assiette de la contribution des frais de prospection et d'information engagés par le visiteurs médicaux ou toute autre catégorie de personnes lors de la visite de non-praticiens au sein des établissements de santé, des établissements de cure ou de prévention et des dispensaires.

A ce jour, une dizaine de laboratoires a déjà engagé des procédures de demande de restitution, mais ce nombre pourrait fortement augmenter. Cet article vise donc à limiter les remboursements susceptibles d'être dus par l'ACOSS à la suite de la décision du Conseil d'Etat. Les remboursements aux laboratoires sont susceptibles de remonter jusqu'à l'échéance de 1995. Le coût potentiel peut être évalué à 125 millions d'euros.

(c) L'article 16

L'article 16 a trait aux arrêtés procédant à la baisse du taux de remboursement des médicaments. A la suite de la réévaluation par la commission de la transparence du service médical rendu de l'ensemble des spécialités pharmaceutiques en 1999, les médicaments dont le service médical rendu a été jugé modéré, faible ou insuffisant ont vu leur taux de prise en charge par l'assurance maladie baisser de 65 % à 35 %. Trois arrêtés de septembre et décembre 2001 et avril 2003 ont ainsi procédé à la baisse du taux de remboursement de près de mille médicaments. Toutefois, saisi par un laboratoire pharmaceutique, le Conseil d'Etat a annulé, le 20 juin 2003, un arrêté pris par la ministre de l'emploi et de la solidarité le 14 septembre 2001.

Cette décision de justice a mis en évidence la précision insuffisante de la motivation des avis scientifiques préalables aux décisions ministérielles en matière de taux de remboursement des médicaments, et le risque que les décisions de baisse de taux soient en conséquence illégales en raison d'un vice de forme.

L'article 16 a donc pour objet de consolider les décisions prises à la suite de la réévaluation des médicaments en interdisant de contester leur légalité au motif de cette insuffisance de motivation. Cette validation corrige l'existence d'un vice de forme qui entache des décisions que le gouvernement estime parfaitement fondées. D'autres vices de formes que l'insuffisance de motivation n'étant pas à exclure, l'article évoque le motif tiré de « l'irrégularité des avis rendus par la commission de la transparence ».

Le gouvernement estime donc que cette validation est limitée dans son champ et dans le temps. Cette mesure exclut les décisions de justice passées en force de chose jugée et ne revient donc pas sur la décision du Conseil d'Etat. Elle empêche la réalisation de risques qui pèseraient lourdement sur les finances publiques et qui, plus largement, mettraient en cause la poursuite de la politique engagée dans le domaine du médicament : cette mesure a en effet pour objet de sécuriser des décisions qui permettent une économie de plus de 500 millions d'euros.

(d) L'article 57 bis

L'article 57 bis du présent projet de loi de financement, introduit une validation législative en réputant régulières, sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée, les opérations de redressement menées par l'ACOSS, en tant qu'elles seraient contestées par le moyen tiré de l'illégalité de l'agrément du ou des agents ayant procédé aux opérations de contrôle ou par le moyen tiré de l'incompétence de leur auteur.

Les contributions recouvrées directement par l'ACOSS - pesant sur les secteurs des assurances et de la pharmacie - font l'objet de contentieux répétés des laboratoires devant les juridictions administratives, judiciaires et européennes. Le gouvernement précise ainsi que « les entreprises pharmaceutiques contestent ainsi systématiquement le bien fondé des impositions, tant par des moyens portant sur la légalité au fond des dispositifs de taxation (caractère discriminatoire au niveau communautaire notamment) que par des moyens portant sur la légalité des procédures de recouvrement et de contrôle ». Lors des contentieux portant sur les procédures de contrôle et de recouvrement, les requérants ont mis à jour plusieurs insuffisances des procédures et des organisations actuelles.

Un premier moyen concerne la compétence des auteurs des actes préparatoires aux contrôles (avis de passage en entreprise) ou des actes de notification des montants dus à l'issue des contrôles. Ainsi, les délégations de signature internes à l'ACOSS sont contestées au motif de leur incomplétude, de l'absence de délégation des signataires des actes, de leur absence de publication. La remise en cause de la compétence des auteurs est susceptible d'entraîner l'annulation des actions de contrôle et de recouvrement. Pour tenter d'y remédier, cet article propose de valider ces actes et actions, tant en ce qui concerne leur légalité au regard des procédures prévues par le code de la sécurité sociale (mise en demeure et contrainte), qu'en ce qui concerne leur légalité au regard des procédures applicables à un établissement public .

Un second moyen soulevé porte sur la légalité des agréments des inspecteurs du recouvrement qui sont chargés du contrôle de la législation de sécurité sociale non seulement auprès des employeurs et des travailleurs indépendants (« contrôles classiques ») mais aussi auprès des redevables des contributions recouvrées par l'ACOSS. Les laboratoires ont contesté la légalité de ces agréments à de nombreux égards. L'arrêté ministériel est considéré comme illégal en ce qu'il confie le pouvoir d'agrément au directeur régional des affaires sanitaires et sociales (DRASS) et non, comme cela doit être le cas depuis la décentralisation, au préfet de région. En outre, les délégations de signature entre le DRASS et le préfet sont contestées par de nombreux moyens (absence de publication, absence de mention dans la délégation de ces agréments...). Enfin, les agréments auraient dû être renouvelés suite à la nouvelle mission confiée aux inspecteurs en ce qui concerne la lutte contre le travail illégal.

La mesure de validation envisagée par le présent article doit permettre de sécuriser le recouvrement des sommes redressées à la suite de contrôles relatifs à la lutte contre le travail illégal, aux cotisations et contributions sociales et aux contributions recouvrées directement par l'ACOSS. Cet article est, selon le gouvernement, justifié par deux motifs d'intérêt général au sens de la jurisprudence du Conseil constitutionnel : l'importance des sommes en cause (intérêt financier) et le risque « d'engorger » les juridictions administratives et judiciaires par la multiplication des contentieux (bon fonctionnement du service public de la justice).

Les contributions sur les secteurs de la pharmacie et des assurances recouvrées par l'ACOSS ont représenté 1,5 milliard d'euros en 2002. La même année, les contrôles réalisés auprès des employeurs ont donné lieu à des redressements à hauteur de 739 millions d'euros.

Votre rapporteur pour avis, s'il comprend le « motif d'intérêt général » qui inspire ces articles, s'interroge sur l'ampleur des anomalies constatées, qui rendent aujourd'hui nécessaires ces validations législatives.

(7) L'abrogation de la taxe sur les bières fortes

L'article 4 ter du présent projet de loi de financement abroge la cotisation sur les bières fortes, instituée par l'article 13 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2003. Cette cotisation, qui visait les bières titrant plus de 8,5° d'alcool à hauteur de 200 euros par hectolitre de produit, violait le droit communautaire et le gouvernement avait annoncé en mai 2003 qu'il renonçait à appliquer cette mesure.

(8) Le plafonnement de la C3S pour les détaillants acheteurs fermes de carburant

L'article 7 bis , issu d'un amendement de notre collègue député Bernard Depierre, vise à étendre aux détaillants acheteurs fermes de carburants le mécanisme de plafonnement en fonction de la marge déjà prévu pour les entreprises de négoce en gros de combustible au titre de la C3S, et ce afin de rétablir l'équité entre les petits pompistes et les grandes surfaces.

(9) Les contributions des employeurs aux IRS

Les institutions de retraite supplémentaire (IRS), qui sont des organismes à caractère paritaire, mettent en oeuvre des régimes collectifs obligatoires de retraite supplémentaire dont les prestations s'ajoutent à celles servies par les régimes de base et les régimes complémentaires de l'ARRCO et de l'AGIRC.

A la différence des autres organismes qui interviennent en matière de retraite dans le cadre des directives assurance - telles les institutions de prévoyance, également à caractère paritaire - elles ne font pas l'objet de dispositions normatives contraignantes pour assurer leur sécurité financière.

L'article 116 de la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites organise cette sécurité, en les obligeant, avant le 31 décembre 2008 :

a) soit à demander un agrément en vue de leur transformation en institution de prévoyance (IP) ou de leur fusion avec une IP ;

b) soit à se transformer en institution de gestion de retraite supplémentaire (IGRS), c'est-à-dire ne portant aucun engagement, mais assurant, pour le compte des entreprises, les opérations de gestion relatives à la liquidation et au service des prestations.

Il renvoie à la loi de financement de la sécurité sociale le soin de définir les conditions dans lesquelles les contributions des employeurs versées avant le 31 décembre 2008 seront exclues de l'assiette des cotisations et contributions de sécurité sociale afin d'inciter ceux-ci à constituer au sein de l'IRS les provisions nécessaires à la garantie des droits des bénéficiaires.

Ainsi l'article 8 du présent projet de loi de financement prévoit-il qu' à titre exceptionnel et jusqu'au 31 décembre 2008, les contributions des employeurs versées à une institution de retraite supplémentaire, avant sa transformation en IP ou en IGRS ou avant sa fusion avec une IP, ne sont soumises ni aux cotisations de sécurité sociale, ni à la CSG, ni à la CRDS, lorsqu'elles sont destinées à constituer, à hauteur d'un certain niveau, des provisions pour couvrir les engagements de l'IRS.

L'article prévoit en outre que, lorsque ces contributions sont destinées au financement d'un régime de retraite à prestations définies mentionné au I de l'article L. 137-11 du code de la sécurité sociale, elles ne sont pas soumises à la contribution instituée par ce même article.

Environ 120 entreprises sont concernées par ce dispositif, ce qui représente un volume de prestations annuelles de l'ordre d'un milliard d'euros. Les engagements s'élèvent à près de 20 milliards d'euros.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par notre collègue député Pierre Morange, subordonnant le bénéfice de ces dispositions à la communication, aux organismes de recouvrement des cotisations et contributions sociales, de la note technique adressée à la commission de contrôle des assurances, des mutuelles et institutions de prévoyance, afin de pouvoir déterminer de manière effective le montant des sommes à exclure de l'assiette des cotisations et contributions sociales.

(10) La suppression de l'article 7

L'article 7 du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale prévoyait une exonération de cotisations sociales pour les jeunes entreprises innovantes, dans le cadre de la politique gouvernementale en faveur de l'innovation et de la promotion de la recherche par les entreprises privées.

L'article 6 du projet de loi de finances pour 2004 crée ainsi un statut spécifique pour les jeunes entreprises innovantes.

L'article 7 du présent projet de loi de financement instituait une exonération totale de cotisations patronales de sécurité sociale sur les rémunérations versées aux personnels de jeunes entreprises innovantes, dès lors qu'ils participent activement aux projets de recherche et de développement de l'entreprise. Cette exonération était également ouverte aux mandataires sociaux, relevant du régime général par détermination de la loi, à condition qu'ils participent à titre principal au projet de recherche et de développement de l'entreprise. Cette exonération était prévue pour une durée maximale de huit années.

Par souci de cohérence avec la loi de finances, le gouvernement a proposé de supprimer cet article du projet de loi de financement de la sécurité sociale. Le ministre a en effet estimé qu'« il est préférable que le régime social dérogatoire que nous proposons de leur appliquer soit adopté dans le cadre du projet de loi de finances ».

Cette disposition est donc supprimée du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale .

3. Une augmentation des prévisions de recettes à relativiser

L'article 13 du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale fixe, pour 2004, les prévisions de recettes par catégorie, de l'ensemble des régimes obligatoires de base et des organismes créés pour concourir à leur financement.

Evolution des prévisions de recettes en loi de financement de la sécurité sociale

(en milliards d'euros)

	LFSS 2003 (1)	LFSS 2003 révisée (2)	PLFSS 2004 (3)	Ecart (3) - (1)	Ecart (3) - (2)	Ecart (3) / (1) en %	Ecart (3) / (2) en %
Cotisations effectives	181,87	182,5	197,3	15,43	14,8	+ 8,5 %	+ 8,1 %
Cotisations fictives	32,48	29,9	31,4	- 1,08	1,5	- 3,32 %	+ 5 %
Cotisations prises en charge par l'Etat	2,33	2,5	19,5	17,17	17	+ 739 %	+ 680 %
Autres contributions publiques	11,4	11,7	12	0,6	0,3	+ 5,26 %	+ 2,56 %
Impôts et taxes affectées	94,11	90,9	80,7	- 13,41	- 10,2	- 14,25 %	- 11,22 %
Transferts perçus	0,21	0,2	0,1	- 0,11	- 0,1	- 52,4 %	- 50 %
Revenus des capitaux	1,04	1	1	- 0,04	-	- 3,85 %	-
Autres ressources	4,07	4,3	4,1	0,03	- 0,2	+ 0,74 %	- 4,7 %
Total	327,51	323	336,1	8,59	13,1	+ 2,62 %	+ 4 %

Les prévisions de recettes pour 2004 contenues dans le présent projet de loi de financement de la sécurité sociale sont en augmentation de 4 % par rapport aux prévisions révisées pour 2003. Il convient toutefois de garder à l'esprit que cette plus-value de recettes résulte avant tout de la suppression du FOREC et de l'intégration de ses dépenses au sein du budget général.

Ainsi l'augmentation de 17 milliards d'euros du montant des cotisations prises en charge par l'Etat dans le présent projet de loi de financement correspond à la budgétisation des dépenses du FOREC, tandis que la diminution du produit des impôts et taxes affectés, de l'ordre de 10 milliards d'euros, correspond à la modification de la répartition du droit de consommation sur les tabacs entre l'Etat et la sécurité sociale, les autres taxes antérieurement affectées au FOREC étant intégralement réaffectées au budget général.

En outre, les cotisations effectives et fictives augmentent de façon significative entre 2003 et 2004, en raison notamment de l'hypothèse de croissance de la masse salariale retenue dans le présent projet de loi de financement de la sécurité sociale, en liaison avec l'hypothèse de croissance de 1,7 % retenue par le projet de loi de finances pour 2004.

* ² Selon un modèle économétrique de l'INSEE mesurant l'élasticité de la consommation de tabac par rapport à son prix (INSEE première n° 551 / octobre 1997).

* ³ Loi n° 2003-715 du 31 juillet 2003.

* ⁴ Budget annexe des prestations sociales agricoles.