III. LA BRANCHE VIEILLESSE
A. LES COMPTES DE LA BRANCHE VIEILLESSE : UNE ÉVOLUTION À REPLACER DANS LE PROLONGEMENT DE LA LOI DU 21 AOÛT 2003 PORTANT RÉFORME DES RETRAITES
Les dépenses de la branche vieillesse qui entrent dans le champ de la loi de financement correspondent à l'ensemble des régimes de retraites comptant plus de 20.000 cotisants actifs ou retraités titulaires de droits propres, à l'exception des régimes complémentaires obligatoires.
1. Les objectifs de dépenses de la branche
Pour 2003 , l'objectif de dépenses révisé de la branche vieillesse et veuvage de l'ensemble des régimes obligatoires de base comptant plus de 20.000 cotisants actifs ou retraités titulaires de droits propres s'établit à 140,7 milliards d'euros, contre 140,35 milliards d'euros prévus par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2003.
Pour 2004 , l'objectif de dépenses est fixé à 146,6 milliards d'euros (42,4 % du total des dépenses du régime général), soit une hausse de 4,19 % par rapport à l'objectif révisé pour 2003.
L'évolution démographique entraîne inéluctablement un accroissement des charges de la branche vieillesse. D'après les informations statistiques existantes, rassemblées notamment dans le rapport du Conseil d'orientation des retraites (COR) de 2001 22 ( * ) , si les tendances démographiques de la période récente se maintiennent, la population de la France métropolitaine devrait augmenter jusqu'en 2040 pour atteindre, à cette date, un maximum de 64,5 millions d'habitants. Selon cette projection, en 2040, 21,6 millions d'habitants, soit environ une personne sur trois auraient plus de 60 ans, alors qu'en 2000, 12,1 millions d'habitants avaient plus de 60 ans, soit une personne sur cinq . Ainsi, la modification de la répartition par âges de la population conduirait sur la période 2000-2040 à une augmentation très sensible du rapport entre le nombre de personnes de plus de 60 ans et celui des personnes de 20 ans à 60 ans.
Jusqu'en 2005, les salariés atteignant l'âge légal de la retraite font partie des classes d'âge relativement creuses de la seconde guerre mondiale. Le tournant devrait s'effectuer en 2006, avec le départ à la retraite des générations du « baby-boom », soit environ 800.000 personnes par an.
2. Les comptes de la CNAVTS : vers un déficit en 2004
L'ensemble des prestations servies par la caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés (CNAVTS) s'élève à 62,1 milliards d'euros en 2002 (+4,3 %) et devrait atteindre un montant de 64,4 milliards d'euros (+ 3,7 %) et 66,9 milliards d'euros (+ 3,9 %) en 2004, cette dernière donnée ne prenant pas en compte les possibilités de départ à la retraite anticipée, qui pourrait aggraver les charges de la caisse de 1,4 milliard d'euros.
Le solde de la CNAVTS a été excédentaire à hauteur de 1,66 milliard d'euros en 2002 et le serait à nouveau à hauteur de 1,52 milliard d'euros en 2003. Cette diminution de l'excédent de la CNAVTS résulte d'une progression moins rapide de ses produits nets (+ 4,5 %) que celle de ses charges nettes (+ 4,8 %).
En revanche, l'année 2004 devrait être marquée par un déficit de la branche. En effet, la commission des comptes de la sécurité sociale évalue, dans son rapport de septembre 2003, l'excédent potentiel de la CNAVTS à 570 millions d'euros, hors effets de la réforme des retraites. Cette diminution de l'excédent résulterait avant tout d'un ralentissement des produits par rapport à 2003 (+2,1 %)
Or, ainsi que l'avait souligné votre rapporteur pour avis lors du débat sur le projet de loi portant réforme des retraites, la réforme engagée permet de réaliser des économies à long terme mais se révèle coûteuse à court terme, compte tenu des mesures de justice engagées et en particulier de la possibilité offerte aux personnes ayant commencé à travailler très jeunes de partir à la retraite avant l'âge de 60 ans.
Le coût de cette mesure devrait être de 1,2 milliard d'euros en 2004, ce qui ferait basculer la CNAVTS d'un excédent de 570 millions d'euros à un déficit d'environ 200 millions d'euros, le remboursement de la seconde moitié de la dette du FOREC représentant un apport de 329 millions d'euros.
3. La loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites : une avancée majeure pour atténuer le besoin de financement
a) Une réforme fondamentale
La loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites est sans conteste une réforme historique, ainsi que votre rapporteur pour avis l'avait déjà souligné lors du débat sur ce projet de loi 23 ( * ) .
Cette réforme était absolument nécessaire. Entre 2006 et 2010, c'est d'abord le départ massif à la retraite des générations du « baby boom » qui entraînera une première dégradation du ratio de dépendance démographique, qui mesure le poids des actifs par rapport à celui des retraités dans notre société. Selon les projections disponibles, en 2040 une personne sur trois aurait plus de 60 ans contre une personne sur cinq aujourd'hui, si bien que la part des plus de 60 ans par rapport aux 20-59 ans, c'est-à-dire aux actifs, passera de 39 % en 2000 à 54 % en 2010 et 73 % en 2040.
A partir de 2010, l'allongement de la durée de la vie et notamment celui de l'espérance de vie à 60 ans s'accentue globalement, l'espérance de vie après 60 ans augmentant d'un an et demi tous les dix ans entre aujourd'hui et 2040 pour atteindre 26 ans pour les hommes et 31 ans pour les femmes en 2040. Cet allongement de la durée de vie devrait contribuer à modifier durablement les conditions de l'équilibre financier du régime de retraite par répartition. En effet, si les dépenses de retraite représentaient en 2000 environ 11,6 % du PIB, elles devraient représenter en 2040, d'après les projections existantes, 15,7 à 16 % du PIB, si bien qu'à l'horizon 2040, l'économie française devrait faire face à un besoin de financement supplémentaire de l'ordre de 4 points de PIB, si la réglementation actuellement en vigueur était restée inchangée.
La perspective d'un tel bouleversement méritait donc une réforme d'envergure, et bien plus encore, une réforme historique. L'apport majeur de cette réforme réside notamment dans le début d'harmonisation et de convergence qui est opéré entre le secteur public et le secteur privé. Si le régime général avait entamé sa réforme voilà dix ans, en 1993, les différents régimes de la fonction publique étaient restés jusqu'à présent en marge de ce mouvement. La loi portant réforme des retraites a donc permis de replacer la fonction publique au coeur de notre système de retraite.
S'agissant du régime général et des régimes alignés, les mesures proposées complètent la réforme déjà entamée en 1993. Si aucune action n'avait été menée, le besoin de financement du régime général se serait établi à 15 milliards d'euros en 2020.
Les principales mesures de la réforme concernant le régime général
Concernant le régime général et les régimes alignés, les principales mesures adoptées ont été les suivantes 24 ( * ) :
- l'allongement de la durée d'assurance nécessaire à l'obtention du taux plein avant 65 ans et l'alignement la durée de référence pour la proratisation sur celle nécessaire pour bénéficier du taux plein. A partir de 2008, la durée de référence servant de base à la proratisation sera identique à la durée d'assurance nécessaire pour atteindre le taux plein. Elle évoluera ensuite comme cette dernière, afin de stabiliser le rapport entre temps de travail et temps de retraite ;
- l'assouplissement des barèmes de liquidation, en ramenant la décote actuellement en vigueur de 10 % à 5 % en 2013 et en instituant une nouvelle surcote majorant de 3 % par année de travail supplémentaire la pension des assurés restant en emploi après 60 ans lorsqu'ils remplissent les conditions pour bénéficier du taux plein ;
- la revalorisation des pensions, des minima et des salaires reportés au compte suivra strictement l'inflation, à moins que le Parlement n'accepte d'éventuelles dérogations à ce principe proposées par la conférence réunissant tous les trois ans sur ce sujet les partenaires sociaux et le gouvernement ;
- la possibilité de racheter des années d'études supérieures, dans la limite de 12 trimestres ;
- la possibilité de partir à la retraite avant 60 ans à taux plein, pour les personnes ayant accompli des carrières particulièrement longues. La CNAVTS a évalué à environ 190.000 le nombre maximal de personnes susceptibles de bénéficier de ce régime dérogatoire en 2004 ;
- la hausse du minimum contributif, afin de répondre l'objectif d'un montant minimal de retraite égal 85 % du SMIC net, lors de la liquidation, pour une carrière complète ;
- l'amélioration du régime de la retraite progressive, rendue plus attractive ;
- la refonte des pensions de réversion et de l'allocation veuvage : la future pension de réversion dépendra d'une unique condition de ressources avec versement différentiel en cas de dépassement ;
- une amélioration de la situation des personnes travaillant à temps partiel ;
- des efforts en faveur des familles, notamment de celles ayant des enfants handicapés ;
- des mesures de nature réglementaire en faveur des pluripensionnés, avec la proratisation du salaire annuel moyen et l'exclusion des années n'ayant permis de valider aucun trimestre.
Une hausse des cotisations vieillesse de 0,2 point est par ailleurs d'ores et déjà prévue en 2006.
b) Une étape importante pour diminuer le besoin de financement
Au total, les mesures annoncées devraient permettre de réduire le besoin de financement du régime général, qui passerait de 15 milliards d'euros à 9,8 milliards d'euros à l'horizon 2020.
Si les réformes proposées permettent donc de réduire le besoin de financement du régime général, elles ne permettent pas à elles seules de le combler totalement.
C'est pourquoi le gouvernement a annoncé que le besoin de financement restant serait comblé par une nouvelle hausse des cotisations vieillesse à partir de 2008 et jusqu'en 2020. Celle-ci devrait être compensée à due concurrence par une baisse des cotisations chômage, qui serait rendue possible par la baisse du taux de chômage. Votre rapporteur pour avis ne peut que saluer cette volonté de ne pas alourdir les prélèvements obligatoires.
Des rendez-vous réguliers ont été prévus, en 2008, 2012 et 2016. Ils permettront d'actualiser les prévisions et d'en tirer les conséquences, notamment en terme de financement.
* 22 Retraites : renouveler le contrat social entre les génération, orientations et débat - premier rapport 2001 - Conseil d'orientation des retraites.
* 23 Adrien Gouteyron, avis n° 383 (2002-2003), fait au nom de la commission des finances.
* 24 Pour des commentaires détaillés de ces mesures et de leurs implications, se reporter à l'avis précité.